CC BY
191
2.9. ПРОГРАММНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И ИХ РОЛЬ В ФОРМИРОВАНИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ефимов А.Л., соискатель. Место учебы: Международный юридический институт. Должность: начальник Департамента протокольного обеспечения. Место работы: ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы». E-mail: alexaries@yandex.ru
Аннотация: Данная статья посвящена роли программных документов в формировании российского законодательства. Традиционным стало мнение о том, что современное российское законодательство вообще не учитывает положения программных документов, что, как показывает автор статьи, не соответствует действительности. Предложения большинства юристов, так или иначе затрагивающих в своих исследованиях данную тему, сводятся к необходимости придания программным документам статуса полноценных источников права, в чем нет особой необходимости.
Ключевые слова: законодательство, программные документы, Послания Президента РФ, Концепция развития гражданского законодательства, законодательная техника.
POLICY DOCUMENTS AND THEIR ROLE IN THE FORMATION OF THE RUSSIAN LEGISLATION
Efimov A.L., competitor. Place of study: International Law Institute. Position: head of the Department of the protocol to ensure. Place of employment: JSC «Federal Grid Company of Unified Energy System». E-mail: alexaries@yandex.ru
Annotation: This article is dedicated to the role of program documents in the evolution of Russian legislation. The author shows, that the idea of Russian legislation totally ignore the provisions of program documents does not reflect reality. The proposals of the majority of lawyers resolve into the official validation of program documents as a federal statutory acts are not adequate.
Keywords: legislation, program documents, The Message of President of Russian Federation to the Federal Assembly (Federalnoe Sobranie), The Civil Legislation of Russia Development Conception, the law-making technique.
Основной практической проблемой на пути формирования идеологии в государстве является недостаточно четкий правовой статус документов программного характера, отсутствие обязательности их исполнения, механизма исполнения и, наконец, формально закрепленного соотношения между различными видами программных документов.
В числе многочисленных документов программного характера первое место следует уделить Посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России. Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти по обеспечению прав человека, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, провозгласившего права и свободы высшей ценностью и общенациональным приоритетом, гарантирует бесперебойную
работу всего государственного механизма на благо человека и несет за это ответственность1.
Свою компетенцию в области защиты прав человека глава государства реализует как лично, так и через взаимодействие со всей системой органов государственной власти путем определения основных направлений политики государства, правотворчество, участие в формировании и функционировании органов государственной власти, осуществление президентского контроля и наложение конституционной ответственности. Такие полномочия глава государства осуществляет с помощью специальных инструментов: программных
заявлений к народу, посланий Федеральному Собранию; установления приоритетных направлений деятельности государства; утверждения концептуальных документов в наиболее важных сферах государственной жизни; инициирования программ развития в отдельных отраслях и сферах государственного строительства.
Особенностью российского законодательства является то, что оно формируется на основе норм Конституции РФ с учетом ежегодных Посланий Президента РФ, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Следует заметить, что в большинстве стран послания главы государства к парламенту представляют собой своего рода программу его деятельности на будущий период, например, в США ежегодные послания Президента рассматриваются как изложение политической программы правительственной деятельности на предстоящий период2.
Следует сразу же оговориться, что Конституция РФ не определяет правовой статус Послания Президента РФ Федеральному Собранию, не говоря уже о наделении его обязательной силой. В тексте Конституции РФ Послание лишь упоминается как основание для совместного заседания обеих палат парламента (п. «е» ст. 84, ч. 3 ст. 100 Конституции России). Однако практика показывает, что оно носит характер установочного документа как для органов власти и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности: «это программа сотрудничества всех ветвей власти... программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства»3.
Послание носит во многом абстрактный, идеологический характер, ввиду отсутствия государственной (официальной) идеологии оно представляет собой список основных задач государства и общества на следующий год.
Так, Послание Президента РФ 2010 года отличалось тем, что модернизация объявлена не целью, но лишь средством решения проблем в экономике и социальной сфере. Основной задачей на 2010-2011 годы провозглашена забота о будущих поколениях.
По мнению А.М. Голощапова, Послание Президента РФ нуждается в более четком правовом статусе. Согласно его представлениям юридическое значение Послания Президента РФ и других программных документов должно быть дифференцировано. Так, если для ор-
1 Постановления Правительства РФ принимаются на основании Указов Президента РФ (ГК РФ, хотя и не включает Указы Президента в систему гражданского законодательства, не отрицает, тем не менее, возможности регулирования гражданско-правовых отношений Указами Президента РФ).
2 Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов-на-Дону, 2006. - С. 98.
3 Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Малько А.В.
Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. А.В. Малько. М., 2004. - С. 169.
ганов исполнительной власти А.М. Голощапов предлагает общеобязательный характер документа и обеспечение системой контроля и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение установок Послания Президента РФ, то в отношении органов законодательной власти и органов судебной власти, «...этот документ должен носить рекомендательный характер по планированию работы на краткосрочную пер-
4
спективу» .
Неверно, впрочем, думать, что действующее законодательство в принципе не содержит норм, касающихся правового статуса Послания Президента РФ.
Законодательный орган государственной власти Российской Федерации ежегодно в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации о положении в Российской Федерации и предложениями Правительства Российской Федерации определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научнотехнических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности.
В соответствии с п. 6 ст. 4 Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в соответствии с п. 2.1. Постановления Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
На основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации осуществляется планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности п. 1 раздела 1. Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ (Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 389). Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации (далее - Правительство) осуществляется в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства. План законопроектной деятельности Правительства принимается в целях реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства, утверждаемыми на определенный период, и уточняется в соответствии с ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание), программами социально-экономического развития государства и иными программными документами Президента Российской Федерации и Правительства, а также предложениями федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым федеральными законами предоставлено право вносить в установленном порядке в Правительство законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности (далее - организации).
4 Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 21.
Согласно п. 3 Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 8065, разработка программы осуществляется в частности в соответствии с ежегодным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также с принятыми Президентом Российской Федерации решениями в сфере приватизации федерального имущества.
Российское законодательство не содержит нормативного акта, регулирующего виды, иерархию, сферу действия программных документов. Но главная проблема заключается, скорее, в уже упомянутой выше проблеме неопределенности статуса программных документов, отсутствия обязательности их исполнения, механизма исполнения и, наконец, соотношения между различными видами программных документов. Между тем, представляется, что эффективность документов программного характера напрямую зависит от формы его закрепления.
Так, неопределенность правового статуса Послания Президента РФ негативным образом отражается на документах программного характера на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
М.Ю. Погорелко предлагает установить в отдельном федеральном законе виды и иерархию программных документов и их соотношение с иными нормативными и ненормативными правовыми актами.
Например, Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года6 утверждена Распоряжением Правительства, в то время как Военная Доктрина - Указом Президента РФ.
М.Ю. Погорелко предлагается придать доктринам более высокий правовой статус путем утверждения их Федеральным законом7.
Соглашаясь с М.Ю. Погорелко в том, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широкого круга субъектов, чем подзаконный акт, каковым является указ Президента Российской Федерации, представляется, тем не менее, что это не решит проблему.
Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» Совету при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства совместно с Исследовательским центром частного права при Президенте РФ было поручено разработать концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации, а также предложения о мерах по её реализации, предусмотрев подготовку в 20092010 гг. проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации8. Надо указать, что в ближайшее время изменения будут приняты, в СМИ постоянно об этом рассказывают.
5 СЗ РФ 02.01.2006. - N 1. - ст. 150.
6 утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47. - ст. 5489.
7 Погорелко М.Ю. Нормативно-политические и нормативноправовые источники и основания государственных политик //Научный эксперт — научный электронный журнал. - 2008. - Вып. 5. - С. 29-49.
8 См. подробнее Асосков А.В. Реформирование гражданского
законодательства Российской Федерации. Опубликовано в сети «Интернет» по адресу: http://www.mpipriv.de/de/data/pdf/
2009_11_25_03.pdf.
К 2013 году планируется завершение реформы гражданского законодательства9. Так, предусмотрен ряд поправок, существенно изменяющих положение некоммерческих организаций (НКО)10
Выступая на XVI заседании Совета министров юстиции стран-участниц ЕврАзЭс, состоявшемся 3 ноября 2010 года, министр юстиции России А. Коновалов заявил о формировании специализированной рабочей группы по подготовке проекта документов под рабочим названием «Концепция развития гражданского законодательства в странах ЕврАзЭС» на основании Концепции развития гражданского законодательства России». Такой шаг выглядит вполне логично, поскольку гражданское законодательство государств-участников ЕврАзЭс развивалось под влиянием Гражданского Кодекса России11.
Решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7.10.2009 г. Концепция развития гражданского законодательства, доработанная с учетом замечаний Администрации Президента РФ и Правительства РФ, была одобрена.
На основании Концепции развития гражданского законодательства в 2011-2012 гг., по словам Советника Президента РФ, председателя Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства В.Ф. Яковлева, планируется подготовка законопроектов по внесению изменений в Гражданский Кодекс РФ12. Таким образом, Концепцию можно с полным основанием назвать источником права в фактическом смысле13.
Еще более глобальны перемены в сфере энергетики.
Спецификой новейшей российской идеологической политики является разыгрывание энергетической карты.
Проблемы энергетики, как представляется, уже давно переросли сугубо отраслевой характер и приобрели характер политического вопроса.
Так, открыто говорится о перспективах превращения России из сырьевого придатка иностранных государств в энергетическую державу14. Активно эксплуатируется тема энергетического противостояния с Украиной и Европейским Сообществом. На достаточно высоком уровне обсуждается проблема введения природной ренты, суть которой в распределении доходов от пользования
9 Там же.
10 См. Гражданское общество переписывают в Кодекс // Коммерсантъ. - 02.03.2011. - №36 (4577), .
11Иностранные инвестиции и ТЭК: вопросы государственноправового и международно-правового регулирования / под общей редакцией Курбанова Р.А. М.: изд-во «РГТЭУ», 2010. - С. 343.
12 Шибанова Л. Итоги круглого стола «Концепция развития гражданского законодательства РФ как новый этап кодификации» // СТАТУТ. - 09.03.2010.
13 См. подробнее Лалетина А.С. Сложная вещь, главная вещь и принадлежность, имущественный комплекс в газовой промышленности: содержание юридических понятий и их соотношение /
A. С. Лалетина // Политика и общество. - 2010. - N 6 (72). - С. 4-12.
14 Так, Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 года содержит задачу повысить к 2020 году энергоэффективность экономики на 40 процентов. См. также Пастухова Н.Б. О некоторых вопросах изучения и преподавания государственного суверенитета // Юридическое образование и наука. -2009. - N 4. - С. 21-24.; Чернышев С. Новая Антарктида // Эксперт. - 2006. - N 41. - С. 94-104.; "ТЭК России в XXI веке". V Всероссийский энергетический форум. "Круглый стол" "Российская энергетическая дипломатия и международное энергетическое сотрудничество" // Электро-^о. Апрель 2007. - С. 21.
Клеандров М.И. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? // Энергетическое право. - 2004. - N 1; Язев
B. Россия без ТЭК просто замерзнет // Мировая энергетика. -2004. - N 3; Лахно П.Г. Правовое обеспечение Энергетической стратегии России на период до 2020 г. // Нефтегаз, энергетика и законодательство. - 2003-2004. - Вып. 3.
природными ресурсами между гражданами России. Постоянно обсуждаются вопросы контроля иностранных и транснациональных корпораций над природными ресурсами России.
Впрочем, основой ряда идеологических схем (в особенности левого и левоцентристского толка) является обретение контроля государства (общества) над природными ресурсами.
В этой связи документы целевого характера, направленные на совершенствование отношений в сфере ТЭК, приобретают идеологический характер.
Изменяется не просто положение законодательства, но также и суть регулируемых отношений, - в Энергетической Стратегии России сформулированы не столько предполагаемые изменения в законодательство, сколько цели и средства их достижения.
Энергетическая Стратегия России на период до 2030 года (далее - Энергетическая стратегия России) называет в числе принципов государственной энергетической политики обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики.
Кроме того, Энергетическая стратегия России прямо предусматривает постепенное ослабевание прямого государственного вмешательства в развитие энергетического сектора.
Этот документ предусматривает газификацию всей территории России, строительство газопроводов в страны Азиатско-тихоокеанского региона, расширение существующих газопроводов, развитие портовой и транспортной инфраструктуры для перевозки жидких углеводородов и, наконец, формирование за счет доходов от топливно-энергетического комплекса инновационной экономики.
Как следует из Энергетической Стратегии развития России до 2030 года, стратегической целью государственной политики в этой сфере является развитие социального партнерства энергетического бизнеса и общества.
Современные тенденции в указанной сфере связаны с усложнением взаимоотношений и взаимозависимости общества и энергетического бизнеса, с ростом расходов населения на энергетические товары и услуги, возрастанием роли человеческого потенциала в развитии топливно-энергетического комплекса.
К числу основных проблем в этой сфере относятся:
1) недостаточный уровень развития социальной инфраструктуры в основных угольных и нефтегазодобывающих регионах страны;
2) необходимость усиления государственного контроля за розничными ценами на моторное топливо, газ, тепло и электроэнергию для населения;
3) возрастание роли человеческого фактора в крупнейших авариях последних лет на шахтах;
4) слабое участие общества в поддержке и развитии энергетического бизнеса в стране;
5) общее снижение уровня человеческого потенциала в топливно-энергетическом комплексе;
6) низкий уровень сервисного энергообслуживания.
Для достижения стратегической цели социальной политики в энергетике необходимо решение следующих задач:
- обеспечение надежного энергоснабжения населения страны по доступным ценам;
- расширение реального взаимодействия энергетического бизнеса и общества при решении проблем функционирования и развития энергетического сектора;
- развитие и повышение эффективности использования человеческого потенциала энергетического сектора.
Поставленные задачи будут решаться с использованием следующих мер и механизмов государственной энергетической политики: совершенствование регулирования, в том числе антимонопольного, розничных цен на энергию (газ, тепло, электричество, нефтепродукты) с целью поддержания приемлемой доли затрат населения на необходимое энергообеспечение;
повышение ответственности энергетиков за энергоснабжение населения;
внедрение обязательных норм обеспечения резервного (автономного) энергоснабжения для социально значимых объектов жилищно-коммунальной и бюджетной сферы;
создание безопасных условий труда на предприятиях топливно-энергетического комплекса, снижение аварийности и травматизма;
создание и обеспечение эффективного функционирования комплексной системы профилактики заболеваемости и травматизма на предприятиях топливноэнергетического комплекса и восстановления здоровья работников;
повышение эффективности системы адресной социальной поддержки населения;
повышение публичности энергетических компаний, в том числе за счет информационной открытости их деятельности;
комплексное совершенствование системы образования (включая начальное и среднее профессиональное образование) и повышения квалификации специалистов всех уровней с учетом развития системы специализированных региональных центров, а также системы переквалификации и переподготовки кадров в соответствии с современными требованиями;
совершенствование и реализация принципов проектного управления кадровым потенциалом топливноэнергетического комплекса; развитие сервисной энергетической службы; развитие социального партнерства энергетического бизнеса и общества, в том числе за счет более активного участия населения в акционерном капитале энергетических компаний и публичного обсуждения новых энергетических проектов в регионах;
Завершая краткий обзор основных программных документов, которые могут в той или иной степени претендовать на роль идеологических документов, источников права, следует согласиться с тем, что повышение их правового статуса, определение их места в системе российского права сдвинет с мертвой точки процесс формирования национальной идеологии России.
Вместе с тем представляется излишним придавать документам программного характера статус источника права в формальном смысле, наряду с федеральными законами, Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ и т.д. Однако, по мнению автора, необходимо закрепить статус некоторых в качестве источников права непрямого действия.
Автору данной статьи представляется верным решением закрепить правовой статус документов программного характера, аналогичный правовому статусу Директив ЕС в правовой системе Европейского Союза. Директивы ЕС адресованы государствам-членам ЕС и требуют имплементации в национальное законодательство. Директивы ЕС являются юридически обязательными в том, что касается сроков закрепления предусмотренных в них норм в национальном законодатель-
стве и целей, указанных в Директиве. Что же касается конкретных правовых форм и методов достижения, поставленных в Директиве целей, то их определение находится целиком и полностью в компетенции законодательства государства-члена ЕС.
Список литературы:
СЗ РФ 02.01.2006. - N 1. - ст. 150.
Асосков А.В. Реформирование гражданского законодательства Российской Федерации. Опубликовано в сети «Интернет» по адресу: http://www.mpipriv.de/de/ data/pdf/2009_11_25_03.pdf.
Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Малько А.В. Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. А. В. Малько. М., 2004. - С. 169.
Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 21.
Гражданское общество переписывают в Кодекс // Коммерсантъ. - 02.03.2011. - №36 (4577), .
Иностранные инвестиции и ТЭК: вопросы государственноправового и международно-правового регулирования / под общей редакцией Курбанова Р.А. М.: изд-во «РГТЭУ», 2010. - С. 343.
Клеандров М.И. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? // Энергетическое право. - 2004.
Лалетина А.С. // Политика и общество. - 2010. - N 6 (72).
Лахно П.Г. Правовое обеспечение Энергетической стратегии России на период до 2020 г. // Нефтегаз, энергетика и законодательство. - 2003-2004. - Вып. 3.
Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов-на-Дону, 2006.
Пастухова Н.Б. О некоторых вопросах изучения и преподавания государственного суверенитета // Юридическое образование и наука. - 2009. - N 4. - С. 21 -24.
Погорелко М. Ю. Нормативно-политические и нормативноправовые источники и основания государственных политик //Научный эксперт — научный электронный журнал. - 2008. -Вып. 5. - С. 29-49.
Шибанова Л. Итоги круглого стола «Концепция развития гражданского законодательства РФ как новый этап кодификации» // СТАТУТ. - 09.03.2010.
Язев В. Россия без ТЭК просто замерзнет // Мировая энергетика. - 2004. - N 3.
Рецензия
Актуальность темы, поднятой в статье «Программные документы и их роль в формировании российского законодательства» Ефимова Александра Леонидовича, обусловлена практической проблемой на пути формирования идеологии в государстве вследствие недостаточно четкого правового статуса документов программного характера, отсутствия обязательности их исполнения, механизма исполнения и, наконец, формально закрепленного соотношения между различными видами программных документов.
Автор комментирует ежегодные Послания Президента РФ, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Завершая краткий обзор основных программных документов, которые могут в той или иной степени претендовать на роль идеологических документов, источников права, Ефимов А.Л. отмечает, что повышение их правового статуса, определение их места в системе российского права сдвинет с мертвой точки процесс формирования национальной идеологии России. Автору данной статьи представляется верным решением закрепить правовой статус документов программного характера, аналогичный правовому статусу Директив ЕС в правовой системе Европейского Союза.
Научно-редакционный отдел ИД «НАУКОМ»
Налетов К.И., к.ю.н.
