CC BY
19
Экономика
УДК 343.8 ББК 67.409.021 Р85
S.G. RUKOSUEV*, A.A. NIKIFOROV** OPERATING EXPENSES OF THE PENAL SYSTEM OF RUSSIA UNDER THE PROGRAMS ACCOUNTABILITY CONCEPT
Аннотация: в статье рассмотрены особенности формирования программного бюджета УИС в настоящее время и в перспективе, выделены основные принципы формирования и реализации программно-целевого метода в УИС, а также предложенывве-дение в целевые программы ряда расходов формируемых по сметному принципу
Ключевые слова: эффективность бюджетныхрас-ходов, бюджетная реформа, программный бюджет УИС, государственнаяпрограмма.
СЕРГЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧ РУКОСУЕВ*, АНДРЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ НИКИФОРОВ**
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПРИНЦИП ФОРМИРОВАНИЯ РАСХОДОВУГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Annotation: the article deals with operating expenses of the Penal system of Russia under the Programs accountability concept. The authors underline the main principles of accounting and realization of operating expenses under the Programs concept; transfer of some expenses under calculations of costs to the Programs accountability.
Key words: efficiency of budgetary expenses, budgetary reform, Programs budget of the Penal service, a public program.
В 2010 г. Правительство РФ утвердило Программу повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года1, что можно рассматривать как новый этап реформирования государственных финансов в России. Программа направлена на реализацию долгосрочных приоритетов социально-экономического развития, совершенствование бюджетного процесса и затрагивает всех его участников (в том числе ФСИН России). В качестве одного из ключевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов предлагается принять программно-целевой принцип организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Программа предполагает переход от функциональной классификации расходов к программно-целевой, а основой бюджета должны стать государственные программы (ГП). Согласно Постановлению Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» они определяют цели, задачи, результаты, инструменты государственной политики и реализуются через систему действующих федеральных целевых программ (ФЦП) и подпрограмм, содержащих в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.
Финансовое обеспечение реализации государственных программ в части расходных обязательств РФ осуществляется за счет бюджетных ассигнований. Их распределение утверж-
* Кандидат педагогических наук, заместитель начальника академии по тылу (Академия ФСИН России)
E-mail: [email protected];
** Аспирант кафедры финансов
(Санкт-Петербургскийгосударственныйуниверситет экономики и финансов) E-mail: [email protected]
дается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Начиная с 2012 года федеральный бюджет будет составляться полностью в соответствии с программным принципом. Бюджет на 2011 год сформирован по существующей методике, однако в приложении к нему разработан аналитический вариант, основанный на предварительно утвержденном перечне из 40 государственных программ. Ключевыми блоками являются: «Новое качество жизни», включающий в себя 12 ГП; «Инновационное развитие и модернизация экономики» (17 ГП); «Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности» (2 ГП); «Сбалансированное региональное развитие» (4 ГП) и «Эффективное государстве») (5 ГП). Финансирование ФСИН России предусмотрено по 6 государственным программам (табл. 1).
витие уголовно-исполнительной системы (20072016 годы)». В 2011 г. предусмотрено ее финансирование в размере 3796,9 млн руб.
Рассмотрим взаимодействие ответственного исполнителя и соисполнителя в рамках новой организации бюджетного процесса на примере государственной программы «Юстиция». Минюст России как ответственный исполнитель данной ГП ежегодно не позднее 15 декабря текущего финансового года утверждает согласованный со ФСИН России (соисполнителем) план реализации соответствующих мероприятий. Состав подпрограмм определяется ГП, а планируемые результаты их реализации и бюджетные ассигнования утверждаются ФСИН России совместно с Минюстом России после принятия федерального закона о 6федеральном бюджете. В процессе реализации ГП Минюст России вправе по согласованию со ФСИН Рос-
Таблица 1
Аналитическое распределение расходов федерального бюджета на УИС по государственным программам на 2011 год, млн руб.
Наименование госу дарственных программ Ответств енный исполнитель Сумма У дельный вес, %
Развитие здравоохранения Минздрав- соцразвития России 1935,2 1,1
Социальная поддержка граждан и доступная среда для лиц с ограниченными возможностями Минздрав- соцразвития России 145,8 0,1
Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России Минрегион России 634,5 0,3
Развитие пенсионной системы Минздрав- соцразвития России 10995,0 6,1
Развитие Северо-Кавказского федерального округа Минрегион России 89,3 0,1
Юстиция Минюст России 166611,1 92,3
ФЦП «Развитие УИС (2007-2016 гг.)» (в том числе) ФСИН России 3796,9 2,1
ИТОГО 180 410,9 100
Источник: Данные проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
Ответственными исполнителями государственных программ, формирующих бюджетУИС, являются Минюст России (удельный вес в общих расходах- 92,3 %), Минздравсоцразвития России (7,3 %) и Минрегион России (0,4 %). ФСИН России единолично управляет и несет ответственность за исполнение подпрограммы ФЦП «Раз-
сии принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий, сроки их реализации при условии, что планируемые изменения не оказывают влияния на параметры, утвержденные Правительством РФ, и не приведут к ухудшению плановых значений ее целевых индикаторов и показателей, а также к уве-
Экономика
Экономика
личению сроков исполнения основных мероприятий. Годовойотчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП подготавливается Минюстом России совместно со ФСИН России до
1 марта года, следующего за отчетным, и направляется в Правительство РФ, Минэкономразвития России и Минфин России. Отчет содержит: конкретные результаты, достигнутые за отчетный период; перечень мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки; анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП; данные об использовании бюджетных ассигнований и иных средств на выполнение мероприятий; информацию о внесенных изменениях и др. В целях контроля Минэкономразвития России на постоянной основе осуществляет мониторинг реализации ГП, а Минфин России представляет всю необходимую информацию для его проведения. Результаты мониторинга рассматриваются на заседании Правительства РФ не менее 2 раз в год.
Что касается существующей практики использования программно-целевого планирования в УИС, то в 2010 г. во ФСИН России действовали 1 государственная программа, 1 федеральная адресная инвестиционная программа, 4 федеральных целевых программы и 8 ана -литических ведомственных целевых программ. В таблице 2 приведена структура финансового обеспечения УИС в разрезе целевых программ.
рение применения в целом в бюджетном процессе программно-целевого метода, за 3 года удельный вес непрограммной деятельности в общем объеме ассигнований ФСИН России еще более увеличился (на 1,8 %).
Низкий удельный вес программной деятельности свидетельствует о недостаточном применении на данный момент программно-целевого метода в УИС. Утвержденные программы носят преимущественно формальный характер, не становясь основой для реального финансового обеспечения УИС. Механизмы достижения целей программ не формулируютчет-ких критериев, на основании которых может быть дана оценка эффективности их реализации. Стоит отметить, что подобный подход к программно-целевому бюджетированию в настоящее время не является частным случаем ФСИН России, а характерен для большинства участников бюджетного процесса. Программноцелевые принципы внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы РФ, практически не затрагивая внутриведомственное планирование, где главным остается сметный подход. Отсутствие отлаженной процедуры программно-целевого планирования (распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами) приводит к тому, что ФСИН России и другие главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) по-прежнему в течение года осуществляют деятельность в
Таблица 2
Действующая структура программно-целевого финансового обеспечения УИС, млн руб.
Вид программ 2007 г. 2010 г. Отклонение
Сумма % Су мма % Сумма %
Г осударственные программы 944,4 0,9 2 040,0 1,3 1 095,6 0,3
Федеральные целевые программы 3 693,0 3,6 3 298,3 2,0 -394,7 -1,6
Аналитические ведомственные целевые программы 6 011,1 5,8 9 183,3 5,6 3 172,2 -0,2
Федеральная адресная инвестиционная программа 737,6 0,7 449,1 0,3 -288,5 -0,4
Непрограммная деятельность 91 798,3 89,0 147 796,2 90,8 55 997,9 1,8
ИТОГО 103 184,4 100 162 766,9 100 59 582,5 100
Источник: Доклад о результатахи основных направлениях деятельности на 2010-2012 годы ФСИН России .
Как видим, основную долю расходных обя- рамках своей компетенции, а затем уже в ходе
зательств составляет непрограммная деятель- подготовки докладов о результатах и основных
ность (в 2010 г. - 90,8 %). Несмотря на расши- направлениях деятельности стараются вписать
выполненные мероприятия в определенные цели, задачи, программы и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно2.
Вполне можно согласиться с рядом экономистов, в частности с М.П. Афанасьевым, Л.В. Андреевой, Н.Г. Типенко, выделивших в своих научных работах следующие обстоятельства, существенно усложняющие реализацию бюджетных программ ГРБС (в том числе ФСИН России) и внедрение программно-целевых методов в их финансовое обеспечение
- проблема недофинансирования ФЦП не позволяет реализовывать намеченные в рамках программ мероприятия и решать поставленные задачи. Эта проблема во многом дискредитирует в настоящее время данный метод бюджетирования, ориентированного на результат,
- ежегодное уточнение объемов и источников финансирования ФЦП также не способствует финансовой стабильности их реализации и не придает уверенности поставщикам в исполнении финансовых обязательств государственными заказчиками,
- переход от реализации сметного планирования бюджета к полномасштабному программно-целевому формированию требует дополнительных ресурсов, которые не в полной мере выделяются (на подготовку методических материалов, обучение сотрудников и повышение их квалификации, проведение исследований, обзоров, опросов для сбора необходимой первичной информации о деятельности министерств, разработку и внедрение современных информационных систем на базе высоких технологий, внесение изменений в бюджетное законодательство и др.),
- отсутствуют четкие критерии оценки эффективности и результативности программ,
- не разработаны конкретные правила привлечения к ответственности государственных заказчиков за невыполнение установленных показателей программ,
- для исполнения ФЦП, в реализации которых участвует несколько органов исполнительной власти, характерны слабая координация работ и недостаточный контроль за использованием средств федерального бюджета,
- не установлен четкий механизм возможного привлечения дополнительных источников для финансирования ФЦП (в частности, внебюджетных средств).
Основными принципами формирования и реализации программно-целевого метода в УИС,
по нашему мнению, должны стать: преимущественно нормативный способ планирования затрат и формализованное распределение средств; научно обоснованное определение целей программ и путей их достижения; разработка системы взаимоувязанных программ, решающих основные проблемы функционирования УИС и обеспечивающих результативность исполнения наказаний; комплексность и полнота охвата всех факторов, путей и стадий достижения целей; учет отраслевых и региональных особенностей учреждений УИС; приоритетное обеспечение ресурсами целей и задач программ в увязке с бюджетными посланиями Президента РФ и Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.
В ближайшей перспективе для повышения эффективности использования бюджетных средств и расширения сферы применения программно-целевого планирования в УИС необходимо ввести в ведомственные целевые программы (имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения) ряд расходов, формируемых в настоящее время по сметному принципу. Так, возможна разработка и утверждение целевых программ по следующим направлениям:
- «Материально-техническая база профессионального образования и трудовой адаптации » (износ технологического оборудования производственного сектора УИС составляет более 70 %, при этом все оборудование является морально устаревшим. По расчетам ФСИН России, для замены технологического оборудования производственных подразделений единовременно требуется не менее 10,5 млрд руб. Финансирование данных затрат в рамках текущей деятельности производственного сектора представляется маловероятным);
- «Общее образование» (укрепление материально-технической базы образовательного процесса, в частности оснащение образовательных учреждений УИС современным оборудованием для широкого применения дистанционного обучения и прочих педагогических инноваций);
- «Воспитательная работа» (в целях качественной ресоциализации осужденных данные затраты должны финансироваться отдельно, а не в общей массе «прочих» расходов «по остаточному принципу»);
- «Постпенитенциарная помощь» (пока не создана служба пробации, данная программа должна распределить функции, полно мо-чия и финансирование при осуществлении
Экономика
Экономика
постпенитенциарной помощи между ФСИН России, органами местного самоуправления, службой занятости, правоохранительными органами и др.);
- «Кадровый потенциал УИС» (развитие современной системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, а также развитие ведомственной сети санаторно-курортного лечения, пансиона-
тов и домов отдыха для сотрудников УИС, что будет способствовать повышению престижа службы и социальной защиты личного состава ФСИН России) и др.
Мы полагаем, что комплексная реализация данных предложений вместе с новациями, внедряемыми в бюджетный процесс, позволит ФСИН России более успешно решать возложенные на нее задачи, эффективно и результативно использовать финансовые ресурсы ведомства.
1 См.: Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетныхрасхо-дов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р.
2 См.:Хабаев С.Г. ДРОНДы. Опыт применения// Бюджет: 2010. № 6.
