CC BY
32
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
Академик РАН, д-р экон. наук А. И. Татаркин
ПРОГРАММНО-ПРОЕКТНОЕ ПОЗИЦИОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ В ПРОСТРАНСТВЕННОМ РАЗВИТИИ РОССИИ
В статье предложено авторское определение территориальной конкуренции, конкурентного позиционирования и конкурентного иммунитета. Выделены особенности и источники конкурентной активности территорий. Исследованы причины и факторы, ограничивающие конкурентную активность территорий. Рассмотрены направления и источники повышения конкурентных возможностей территорий посредством наращивания материальных и нематериальных активов, активного использования рыночных инициатив развития и формирования благоприятной макроэкономической среды.
Ключевые слова и словосочетания: конкурентная активность, конкурентное позиционирование, конкурентный иммунитет, активы территории, рыночные институты развития, программно-проектное планирование.
Системной особенностью современного экономического пространства является вступление национальных экономик в фазу глобализации, характеризующуюся, в частности, повышением рыночной активности и обострением конкурентной борьбы между всеми субъектами рыночных отношений. Основой последних становятся, во-первых, лидерство в инновационном обновлении производства с использованием и «скупкой» научно-технических и технологических разработок для удержания лидирующих позиций; во-вторых, подключение к процессу формирования конкурентных преимуществ компании, возможностей государства, а также потенциала регионов и территорий страны - мест размещения и функционирования рыночных агентов.
Формы и методы государственной (властной) поддержки многообразны и постоянно обновляются, формируя основу для развития конкуренции между территориями (странами, регионами, городами) за создание более комфортных и эффективных условий для проживания населения и развития бизнеса. XXI век наглядно демонстрирует развернувшуюся конкурентную борьбу между территориями за население, туризм, инвестиции, бизнес и за сферы влияния на региональном, национальном и мировом рыночном пространстве.
Конкуренция возможности регионов и территорий в пространственном развитии
Под устойчивыми конкурентными преимуществами (возможностями) традиционно понимается обладание рыночным субъектом «ценными или уникальными, не имеющими аналогов ресурсами и компетенциями»1. Аналогич-
1 Татаркин А. И. Стратегия развития России в условиях глобальной нестабильности с учетом опыта ШОС. - Екатеринбург : ИЭ УрО РАН, 2012. - С. 13.
ной позиции придерживаются и другие авторы. О. Б. Веретенникова и Е. А. Королев определяют конкуренцию «как процесс противоречивого взаимодействия качественно тождественных по тому или иному параметру (параметрам) систем, имеющих один и тот же источник существования в процессе их взаимодействия с этим источником». По их мнению, «в основе конкурентного противоборства всегда лежит борьба за ресурсы»1.
Вместе с тем обладание уникальными ресурсами, равно как и ценными компетенциями, далеко не всегда означает наличие у субъекта конкурентного преимущества, которое появляется только в том случае, когда субъекты начинают серийно и системно использовать имеющиеся возможности (ресурсы, компетенции, инновационные решения) и получать дополнительный доход (ренту). Именно последнее, выступая в качестве цели любой рыночной деятельности, и является мотивом, конечным результатом конкуренции и источником устойчивости.
Конкурентное преимущество - это всегда реализованная посредством рыночных отношений и признанная (оцененная) рынком возможность рыночного агента занять лидирующие позиции на рыночном пространстве страны и мира, позиционироваться в качестве лидера.
Нами уже обосновывалось положение, что под конкурентоспособностью субъекта рыночных отношений понимается его способность не только формировать конкурентные преимущества, использовать их в интересах системного и устойчивого развития, но и удерживать их в течение длительного времени постоянным развитием и обновлением конкурентных преиму-ществ2.
Рассмотрение конкурентоспособности регионов, территорий и рыночных агентов в предложенном триедином процессе (создание, удержание и обновление) предлагается оценивать как конкурентное позиционирование, как осознанную их претензию на сохранение и укрепление лидирующих позиций на соответствующем рынке.
В современном экономическом пространстве хорошие перспективы в глобальной конкуренции получают те территории, которые имеют ресурсы и квалифицированные кадры, содействуют росту мобильности своей экономики, основанному на «созидательном разрушении» на соответствующем рынке неэффективных рыночных агентов посредством входа на рынок более эффек-
1 Веретенникова О. Б., Королев Е. А. О моделировании конкурентного противоборства // Известия Уральского государственного экономического университета. - 2012. - № 3. - С. 26.
2 См.: Татаркин А. И. Конкурируют не только фирмы, но и территории // Губернский. - 2008. -№ 4. - С. 29-30. В литературе продолжает обсуждаться проблема «исторической неконкурентоспособности России и ее регионов в глобализируемом рыночном пространстве» по причине природно-климатических, транспортно-географических и других условий, требующих повышенных затрат и на производство, и на обеспечение жизнедеятельности населения территорий. Включение нашей страны в мировое рыночное пространство, по мнению А. Паршева, «вызывает мгновенную по историческим меркам смерть нашей экономики» (Паршев А. Почему Россия не Америка. - М. : Крымский мост-9Д, НТЦ «ФОРУМ», 1999. - С. 5). И эту точку зрения в той или иной степени разделяют и другие авторы, принимавшие участие в обсуждении книги А. Паршева. См.: Кузнецов С. Прогресс на вечной мерзлоте // Эксперт Урал. - 2005. -№ 17 (189); Ханин Г. И. Почему Россия не Америка? Размышления над книгой // ЭКО. - 2001. -№ 3 и др.
тивных компаний и ухода с рынка старых. Укрепляют свои конкурентные позиции и территории, которые активно формируют и реализуют свои нематериальные активы, включая привлекательный имидж и позитивную репутацию, позволяющие им успешно конкурировать за инвестиции, госзаказ, целевые программы и другие источники территориального развития и решения социальных, экономических и инфраструктурных проблем территории1.
Признание существования межрегиональной и межтерриториальной конкуренции как объективной реальности не исключает неоднозначного отношения к ней. В 2007 и 2010 гг. Институт экономики УрО РАН проводил социологические опросы на территории Уральского федерального округа, в которых приняли участие представители органов власти, бизнеса и эксперты, в качестве которых выступали представители научного сообщества. Большинство респондентов (более 80%) поддерживают конкуренцию между территориями, поскольку она активизирует руководство, население и рыночных агентов на формирование, использование и удержание конкурентных преимуществ. Если среди представителей власти доля тех, кто положительно и скорее положительно относится к территориальной конкуренции, имеет некоторую тенденцию к повышению (с 83% в 2007 г. до 87,5% в 2010 г.), среди представителей бизнеса наблюдается обратная картина - 89% в 2007 г. и лишь 75% в 2010 г.
Территориальная конкуренция - относительно новое направление экономической теории, региональной (муниципальной) экономики и маркетинга. Представляется своевременным активизировать исследования и такого понятия как «конкурентный иммунитет территории»2.
Конкурентный иммунитет территории - это не только ее способность успешно вести конкурентную борьбу с другими регионами и городами за инвестиции, бизнес, за людей и т. д. Это, безусловно, главное, но не единственное направление деятельности. Это и способность территории на протяжении длительного времени противостоять потенциальным рискам от внешних и внутренних потрясений (кризис, стихийное бедствие, аварии и другие чрезвычайные ситуации), оперативно восстанавливаться после деструктивных событий благодаря наличию внутренних, порой еще не востребованных и не задействованных ресурсов и активов.
Актуальность концентрации внимания на сохранении и укреплении конкурентного иммунитета территории вызывается и тем, что в современном экономическом пространстве с его регулярными кризисами, стихийными бедствиями, терактами и прочими нестандартными ситуациями руководителям стран, регионов и городов уже нельзя не задумываться о снижении уязвимости своих территорий и постоянно заниматься вопросами как безопасности, так и жизнестойкости территории (развития способности быстро восстанавливаться).
1 См.: Татаркин А., Лаврикова Ю., Высокинский А. Развитие экономического пространства Российской Федерации на основе кластерных принципов // Федерализм. - 2012. - № 1.
2 См.: Важенин С. Г., Берсенев В. Л., Важенина И. С., Татаркин А. И. Территориальная конкуренция в экономическом пространстве. - Екатеринбург : ИЭ УрО РАН, 2011; Проблемы устойчивого развития социально-экономических систем / под ред. акад. РАН А. И. Татаркина и д-ра экон. наук, проф. В. В. Криворотова. - М. : Экономика, 2012.
Возрастающий интерес к проблемам территориальной конкуренции инициируется и тем, что регионы и муниципалитеты постепенно становятся самостоятельными экономическими субъектами национальной экономики, активнее включаются в международные экономические проекты. В современном мире конкурентную борьбу ведут уже не только хозяйствующие субъекты, но и отдельные территории (страны, регионы и города), которые все активнее заявляют о себе как о самостоятельном субъекте мировой конкуренции.
Перспективной представляется двухуровневая сущность территории: с одной стороны, как особого товара со специфической мультиполезной потребительной стоимостью, которая способна удовлетворять потребности населения и рыночных агентов территории (жителей территории; бизнеса, осуществляющего свои операции на территории; госорганов и др.), с другой - как мегапредприятия (квазикорпорации), производящего и предоставляющего определенный комплекс благ и услуг (создает стоимость), удовлетворяющих потребности целевых аудиторий1.
Определенной новизной концепции эволюции территориальной конкуренции в экономическом пространстве является рассмотрение активов территории. Под активами территории нами понимается особая совокупность разнообразных ресурсов, возможностей и инновационных идей, которые, будучи вовлечены в процесс производства и воспроизводства, способны приносить доход, т. е. играть роль капитала или активов (материальных или нематериальных), имеющих стоимость (или стоимостную оценку).
К материальным активам территории относятся исходящие от природы земля, вода, природные ресурсы, минерально-сырьевые ресурсы и т. д.; производные от экономической деятельности людей - производственные, социальные и жилые объекты, производственная, социальная и коммунальная инфраструктура, финансовые и инвестиционные ресурсы, инновационная и предпринимательская активность и т. д.
К нематериальным активам территории относятся историческое и культурное наследие и ресурсы; инновационные, информационные и консалтинговые ресурсы; институциональный капитал, в том числе качественное законодательство; политические активы и эффективность руководства; кадровый потенциал; официальная территориальная символика (герб, флаг, гимн); имидж и бренд территории; репутация территории.
В этой связи акцентируем внимание на имидже и репутации территории, которые рассмотрены в качестве стратегических составляющих нематериальных активов территории.
Имидж территории - это набор ощущений и образных, эмоционально окрашенных представлений людей, которые возникают по поводу природно-
1 См.: Горегляд В. Программное бюджетирование в системе стратегического планирования в России // Федерализм. - 2012. - № 1. Дополнительным подтверждением данного утверждения является осуществленная Счетной палатой калькуляция затрат на предоставляемые государственными и муниципальными органами услуги, среди которых оплата труда административно-хозяйственного персонала (58,0%), расходы по содержанию имущества (12,5%), коммунальные расходы (4,5%), прочие расходы (25%) и прибыль (от 0 до 6,0%).
климатических, исторических, этнографических, социально-экономических, политических и других особенностей данной территории.
Репутация территории - это объективно сложившаяся и подтвержденная практикой совокупность ценностных убеждений и рациональных мнений о территории, сформировавшихся у людей на основе достоверной информации о ней, личного опыта взаимодействия или опосредованных контактов (комфортность проживания, безопасность, социальная защищенность, благоприятность условий для бизнеса и т. д.).
Укрепление конкурентного иммунитета территории непосредственно связано с мобильностью компаний в данном регионе или городе, вступлением на рынок новых фирм и уходом старых, технически, технологически и организационно уступающих лидерам. Именно эффективные компании, а не природные ресурсы становятся первоисточниками создания добавленной стоимости в экономически развитых странах и регионах, обеспечивают им успех в глобальной конкуренции. По имеющимся оценкам, от 20 до 30% прироста общей производительности труда в экономически развитых странах приходится на фактор оборачиваемости компаний на рынке1.
Высокая мобильность компаний на рынке хозяйствующих субъектов может рассматриваться в качестве показателя сильного конкурентного иммунитета территории. Например, за 2001-2011 гг. среднегодовая общая оборачиваемость компаний (вход и выход с рынка) в процентах к общему количеству компаний на рынке хозяйствующих субъектов в индустриально развитых Свердловской и Челябинской областях составляла соответственно 17 и 15%, в менее экономически развитой, преимущественно аграрной Курганской области она составляла чуть более 12%. Среднероссийский показатель оборачиваемости составлял около 14%, а в экономически развитых странах - на уровне 22%.
С 2001 по 2011 г. общая оборачиваемость организаций росла во всех без исключения федеральных округах и в большинстве субъектов Российской Федерации. Наиболее высокое ее значение сохраняется в последние годы в Сибирском, Дальневосточном и Уральском федеральных округах. Эти же федеральные округа демонстрируют наиболее заметный выход старых компаний с рынка хозяйствующих субъектов. Лидером по входу новых компаний на рынок является Уральский федеральный округ, а внутри его тон задает Свердловская область.
Результаты наших исследований позволяют утверждать, что территориальная конкуренция в экономическом пространстве будет прогрессировать, наполняясь новыми формами и институтами.
К сожалению, современная Россия остается слабо подготовленным игроком для конкурентной борьбы как на мировом экономическом пространстве, так и в своих регионах и городах2.
1 См.: Важенин С. Г., Берсенев В. Л., Важенина И. С., Татаркин А. И. Территориальная конкуренция в экономическом пространстве. - С. 220-235.
2 См.: Проблемы устойчивого развития социально-экономических систем / под ред. акад. РАН А. И. Татаркина и д-ра экон. наук, проф. В. В. Криворотова. - С. 221-226.
Факторы, сдерживающие конкурентную активность российских регионов и территорий
Принятие обществом идеи модернизации и инновационного развития экономики страны, к сожалению, не подкрепляется стремлением к лидерству в инновациях как основному источнику наращивания конкурентного потенциала территории: среди представителей власти этот пункт не набрал в 2010 г. и 2% (бизнес - немногим более 5%, эксперты - около 11%). Приведенные данные показывают, сколь мало ориентировано общество в целом и особенно местная власть на инновационный путь развития. Проведенные опросы показали, что представители властных структур практически не рассматривают в качестве индикаторов конкурентоспособности территории степень ее инновационной активности, уровень и структуру внешнеэкономической деятельности, мобильность компаний.
Не менее показательны результаты опроса членов Союза промышленников и предпринимателей Свердловской области в январе - марте 2012 г., в каких областях предприниматели испытывают наиболее весомую нагрузку на бизнес со стороны федеральных и региональных органов власти (табл. 1).
Т а б л и ц а 1
В каких областях предприниматели испытывают наиболее весомую нагрузку на бизнес со стороны федеральных и региональных органов власти?
Рейтинг Сфера государственного регулирования Количество ответов
1 Налогообложение 90
2 Тарифы естественных монополий 64
3 Требования Гостехнадзора 31
4 Страхование особо опасных объектов 22
5 Техническое регулирование 22
6 Судебная система 15
7 Конкуренция с госпредприятиями 10
8 Требования Госпожнадзора 1
8 Требования Госкомнадзора 1
8 Конкуренция с бизнесом из КНР 1
8 Коррупция 1
8 Непомерные страховые взносы 1
8 Несовершенство ФЗ № 94 1
8 Несовершенство пенсионной системы 1
ИТОГО 280
Представители бизнеса проанализировали 5634 административные функции госорганов в регионе. Анализ показал, что 1468 функций могут рассматриваться как избыточные, что подтвердили и сами региональные чиновники. 263 функции оказались дублирующими, 868 - требующими изменения и уточнения.
Беспокоит региональный бизнес и постоянный рост количества лицензий на право осуществления тех или иных видов хозяйственной деятельности, их стоимости и участившаяся периодичность их обновления и замены. Отмечается формальное отношение федеральных и региональных органов власти к проблемам конкурентоспособности территорий.
По оценкам агентства «Эксперт РА», только девять из 83 субъектов РФ располагают приемлемым уровнем качества инновационной среды. Из уральских территорий в эту группу вошла только Свердловская область, лидирующая по уровню развития вузовской и академической науки, инновационной инфраструктуры и инновационной активности предприятий. В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: почему при наличии рыночных институтов развития и возрастающего финансирования инновационная система в России работает крайне неэффективно? Об этом свидетельствуют затраты на создание институтов развития, совокупный капитал которых оценен почти в 1,2 трлн рублей, или немногим менее 3% годового ВВП страны, а отдача от его использования не превышает 2-3,5%1. Причин этому несколько.
Во-первых, природно-климатические, географические и структурные особенности страны, которые обусловили формирование преимущественно крупных и сверхкрупных предприятий, тогда как малые предприятия, инициаторы и проводники инновационного обновления производства решающей роли в общественном развитии до сих пор не играют. Во-вторых, в Российской Федерации создана инновационная система, которая функционирует в замедленном режиме и с низкой отдачей из-за несогласованности и разобщенности отдельных ее подсистем и элементов (наука фундаментальная и прикладная, наука и производство и др.). Сдерживает развитие национальной инновационной системы РФ и ошибочная концентрация средств на строительстве зданий под размещение высокотехнологического бизнеса, что ограничивает развитие инновационной инфраструктуры и рекламу инновационных товаров и услуг. В-третьих, для инновационной системы РФ и большинства региональных инновационных систем присуща лишь начальная стадия инновационного развития посредством концентрации ресурсов, наращивания научно-исследовательского потенциала и формирования благоприятного предпринимательского климата.
Часто высказываются весьма резкие претензии к российским ученым из-за крайне низкой инновационной их активности. Нет нужды обсуждать эту проблему хотя бы потому, что в этих претензиях есть доля правды. Но не вся правда. И вот почему. Российские ученые нередко уезжают для работы в другие страны или уходят из научной сферы по причине отсутствия условий для полноценной работы и даже отсутствия работы в России. Это один из неожиданных выводов, который можно сделать после знакомства с докладом экономистов Всемирного банка, исследовавших российскую научную и инженерную диаспору за рубежом. По мнению авторов доклада, для российского общества характерны три особенности2.
Первая - российское население в целом отличается низкими и медленно растущими навыками предпринимательства и коммерциализации научных знаний. Виной тому считаются издержки прошлого, неуверенность, отсутствие навыков и должных условий для инновационного предпринимательства. Вторая - в российской экономике, по мнению специалистов из Всемирного
1 Борзенков Р. Малый бизнес в современной России // Общество и экономика. - 2012. - № 6.
2 См.: Татаркин А. И., Дорошенко С. В. Регион как саморазвивающаяся социально-экономическая система // Экономика региона. - 2011. - № 1.
банка, сохраняется очень низкий спрос на инновации. Третья - ошибки в выборе и финансовой поддержке приоритетных направлений инновационного развития. Создание «Сколково», Курчатовского центра, РОСНАНО не в состоянии решить все проблемы инновационного развития страны без Российской академии наук, научного потенциала вузов. Необходимо не большими грантами «заманивать» зарубежных ученых в Россию, а совместными проектами подключать их к решению проблем инновационного развития российского общества.
По мнению советника Госсекретаря США по вопросам инноваций и конкурентоспособности Соединенных Штатов Америки Джона Као, которое он высказал на страницах журнала «Прямые инвестиции» (2012. - № 12. -С. 3), на ситуацию в России могут повлиять «появление сотен тысяч предпринимателей, способных идти на риск и ...прощать... благородный проигрыш, поскольку неудачи являются абсолютно нормальным явлением в бизнесе наряду с успехами». Дж. Као считает, что России необходимо увеличивать объемы средств на реализацию проектов с высокой долей инновационно-внедренческого риска. При том что в стране функционируют многочисленные фонды, их явно недостаточно для полноценного прорыва к более высоким рубежам инновационной активности бизнеса. По оценкам Као, «одной из базовых характеристик инновационной среды является достаточное финансирование - как со стороны правительства, так и от бизнеса». Поддерживать же бизнес бюджетными средствами территории не могут по причине резкого сокращения их доли в консолидированных доходах и роста дефицитности бюджетов (табл. 2).
Т а б л и ц а 2
Структура консолидированного бюджета Российской Федерации в 1999-2011 гг. (в %)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Федеральный бюджет:
доход 48,2 51,5 54,7 57,4 57,2 58,8 63,0 62,3 61,6 59,7 55,3 56,0 59,8
расход х х х х х х х х 48,3 49,2 43,4 43,2 46,5
Региональный
бюджет:
доход 30,4 32,3 31,6 31,4 31,2 31,0 30,0 31,5 31,8 33,7 36,3 36,8 34,1
расход х х х х х х х 51,7 50,8 46,6 46,8 43,5
Муниципальные бюджеты:
доход 21,4 16,2 13,7 11,2 11,6 10,2 7,0 6,2 6,6 6,6 7,4 7,2 6,1
расход х х х х х х х х 8,8 8,3 7,6 7,7 6,7
Доля муниципалитетов в консолидированных доходах сократилась более чем в 3,5 раза, а дефицитность бюджета, хотя и снижается, но далеко не цивилизованными мерами (сборы с населения, бизнеса, распродажа объектов и др.).
Проблема повышения конкурентоспособности регионов и муниципалитетов посредством формирования у них конкурентного иммунитета и наращи-
вания конкурентных преимуществ решается в Российской Федерации медленно и противоречиво. При общей неудовлетворительной оценке нельзя не отметить «ростков» позитивного наращивания конкурентного потенциала отдельными регионами и территориями.
Исключительно позитивен, к примеру, опыт Томской области по формированию конкурентных преимуществ за счет инновационной активности власти, бизнеса, науки и населения. Калужская область уже длительное время является лидером по инвестиционной привлекательности, Свердловская - по развитию транспортной и транспортно-логистической инфраструктуры. Орловская, Оренбургская области, Алтайский край, Республика Башкортостан активно наращивают конкурентные преимущества развитием сельского хозяйства и АПК.
Есть и другие примеры активного наращивания конкурентных преимуществ регионами и территориями (создание агломераций, кластерных объединений и бизнес-территорий в границах муниципалитетов и др.).
Особого внимания заслуживает практика программно-проектного развития муниципальных образований, инициатором использования которого выступил город Екатеринбург. К настоящему времени практика программно-проектного развития активно внедряется и в других городах Урала, Поволжья и Российской Федерации.
Программно-проектные импульсы повышения конкурентоспособности
Организационной основой реализации региональной политики в территориальном развитии, управления этими процессами наряду с региональными агентствами экономического развития может стать программно-проектный подход как отвечающий современным потребностям глобализируемой экономики институт пространственного развития с использованием планового подхода.
После более чем двадцатилетнего периода рыночных преобразований в 2009 г. Президентом РФ был подписан Указ о стратегическом планировании в РФ, а в конце 2012 г. в двух чтениях Государственная Дума одобрила Федеральный закон «О стратегическом планировании». Эти решения важны для Российской Федерации по многим причинам: размеры территории, опыт плановой работы, возрождение государственного планового определения приоритетов развития и др. Особую важность принятие закона придает координации усилий всех уровней власти и управления для мобилизации средств, ресурсов и потенциала на решение стратегических проблем устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития страны, всех ее регионов и территорий, каждого рыночного агента и населения.
Стратегическое планирование призвано активизировать работу по разработке и принятию закона о региональной политике, утверждению общефедеральной схемы размещения и развития производительных сил на территории РФ и обустройства ее в соответствии с европейскими стандартами и потребностями населения. Отсутствие должных условий и макроэкономических импульсов к системному и результативному развитию регионов, территорий и бизнеса со стороны федерального центра, по справедливому утверждению
С. С. Артоболевского, увеличивает «разрыв между российскими территориями», который «носит уже не только количественный, но и качественный характер: постиндустриальные регионы (две столицы) уживаются с феодальными (например, Чечня, Дагестан и др.)1.
Механизм реализации стратегического планирования традиционно основан на определении стратегических приоритетов макроэкономического, отраслевого и регионального характера. На базе стратегических приоритетов региональной политики Российской Федерации (не более 4-6) целесообразно разрабатывать программы, призванные решать наиболее комплексные проблемы развития регионов. Решение же конкретных задач стратегии, реализация ее приоритетов могут осуществляться исключительно на основе программно-проектного подхода, который рассматривается нами как наиболее действенный механизм реализации программных приоритетов в деятельности территорий и рыночных агентов.
Инициатором использования программно-проектного развития территорий стал город Екатеринбург, который первым в Российской Федерации принял 10 июня 2003 г. решением городской Думы Стратегический план Екатеринбурга. По оценке главы города, а ныне депутата Совета Федерации РФ А. М. Чернецкого, план города разрабатывался и реализуется на основе трех принципиально новых для российской практики новаторских идей, потребовавших существенно изменить управленческий менталитет и руководителей города, и бизнеса, и населения.
Девизом разработки, обсуждения и реализации плана стала идея мыслить стратегически и действовать сообща. Именно эта идея стала отправной точкой для разработки Стратегического плана и соединения в одном документе стратегического программирования приоритетов развития города с проектной инициативой его населения.
Стратегический план с момента его разработки стал документом общегородским. В его трехлетней разработке и обсуждении принимали участие большая группа ученых, руководителей разного уровня, депутаты, бизнесмены, общественные организации и специалисты. Был изучен отечественный и зарубежный опыт, в том числе и Бирмингема (Великобритания), Санкт-Петербурга, Ижевска, Кирова и других городов, по программно-проектному развитию. Стратегический план прошел широкое общественное обсуждение. Было рассмотрено и учтено огромное количество предложений жителей города, региональных и федеральных органов. Это обстоятельство позволяет рассматривать Стратегический план города в качестве программно-проектного творчества всего городского сообщества.
Стратегический план направлен на устойчивое повышение качества жизни горожан. Этой цели посвящены все восемь программных направлений плана и большинство из более чем ста бизнес-проектов. Первое направление плана «Сохранение и развитие человеческого потенциала» открывает программу действий, а восьмое «Генеральный план города Екатеринбурга - город для человека» - завершает программные действия городского сообщества по
1 Артоболевский С. С. Территориальные проблемы и государство: трансформация или деформация пространства? // ЭКО. - 2013. - № 1. - С. 24.
развитию Екатеринбурга. Заслуживает внимания и заключительный раздел плана «Механизм реализации стратегического плана», суть которого можно кратко выразить словами: «Работать на результат и не закрываться от нововведений».
Программно-проектный подход позволяет, с одной стороны, объединить одним документом возможности использования в интересах развития планово-административные и рыночные инициативы, административный ресурс и предприимчивость, согласованно удовлетворять городские потребности интеграцией власти, науки, бизнеса и общественного мнения, а с другой - распределять нагрузку по финансированию программ и проектов между бюджетом города, бизнесом и населением, что не только значительно сокращает суммарные расходы и увеличивает эффект от реализации бизнес-проектов, но и снижает нагрузку на региональный и федеральный бюджеты.
Позитивная оценка результатов реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2003-2008 гг. потребовала определенной его корректировки и пересмотра большинства программных показателей в сторону увеличения. После почти двухгодичного обсуждения (2008-2010) в 2010 г. городской Думой был утвержден обновленный Стратегический план Екатеринбурга до 2025 г. В него были внесены уточненные по срокам и направлениям работы изменения, скорректированы приоритеты, серьезно пересмотрена проектная часть плана. Число проектов доведено почти до 130. Заметно возросла активность бизнеса в финансировании проектов - до 45 и более процентов от общей стоимости проектов.
Положительная оценка результатов реализации стратегического плана выявила и его недостатки, устранить которые усилиями лишь самих муниципалитетов невозможно. Прежде всего, стратегические планы муниципальных образований оказались невстроенными в региональную и общефедеральную системы государственного стратегического планирования и действуют (разрабатываются) автономно. Федерация и регионы участвуют в их реализации лишь через федеральные (региональные) целевые программы. Именно поэтому высоки риски сбоев по причине частых и необоснованных изменений макроэкономических условий (полномочий, не обеспеченных финансовыми ресурсами, бюджетного процесса и др.). Кроме того, серьезной проблемой муниципалитетов было и остается их бюджетное недофинансирование, что побуждает их заниматься «муниципальным рэкетом»... Более 90% муниципалитетов в РФ хронически дотационные, что лишает их возможности использовать бюджетные средства в интересах стратегического развития и наращивания конкурентной активности на российском и СНГ-пространстве.
Применение методов программно-проектного управления позволяет более обоснованно определять цели и оптимально планировать инновационную, инвестиционную и другие сферы деятельности регионов и территорий, в том числе территорий нового хозяйственного освоения1. Проектное управление
1 См.: Стратегия хозяйственного освоения малоизученных территорий Уральского Севера / под ред. акад. РАН А. И. Татаркина. - Екатеринбург : ИЭ УрО РАН, 2011; Чужмаров А. И. Развитие государственно-частного партнерства в условиях Севера. - М. : Экон-Информ, 2012. -С. 57-69.
дает возможность более полно учитывать проектные риски, оптимизировать использование имеющихся ресурсов и избегать конфликтных ситуаций, контролировать исполнение составленного плана, анализировать фактические показатели и вносить своевременную коррекцию в ход работ, накапливать, анализировать и использовать в дальнейшем опыт успешно реализованных проектов.
За прошедшие годы заметно изменилось отношение горожан к проблемам города и возможностям его развития в интересах населения с учетом его предложений и пожеланий. Причины этого видятся прежде всего в творческом подходе к разработке и реализации Стратегического плана, что позволило городу Екатеринбургу продвинуться на лидирующие позиции среди российских городов-миллионников по большинству социально значимых показателей (табл. 3), хотя по уровню бюджетной обеспеченности город находится на девятом месте среди российских городов-миллионников, имея на одного проживающего 21,8 тыс. рублей бюджетных доходов. Из них налоговые доходы составляют чуть более 16%, а остальные получены в форме дохода от использования объектов муниципальной собственности. Более активное использование института государственно-частного партнерства для реализации проектов позволило привлечь частный капитал и средства населения на взаимовыгодной основе в интересах развития городского хозяйства.
Интерес населения к городу и приоритетам его развития можно оценивать, на наш взгляд, и по динамике миграции его жителей, которые «ногами голосуют» за правильность выбранной стратегии. Если до 2003 г., до утверждения Стратегического плана, из Екатеринбурга уезжало больше, чем приезжало, то начиная с 2004 г. динамика устойчиво свидетельствует о предпочтениях приезжающих (рис. 1).
Рис. 1. Миграционное движение населения в городе Екатеринбурге, чел.
Т а б л и ц а 3
Показатели развития города Екатеринбурга в сравнении с городами-миллионниками в 2006-2010 гг.*
(числитель - 2010 г., знаменатель - 2006 г.)
Екатерин-бург Новосибирск Нижний Новгород Самара Челябинск Уфа Омск Казань Ростов-на-Дону Волгоград Пермь Красноярск Санкт-Петербург Москва
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Численность населения на конец года, тыс. чел. 1411,1 1346,3 1497,5 1391,9 1263,6 1286,4 1169,3 1139,1 1143,2 1091,5 1082,4 1029,8 1156,5 1134,8 1145,4 1116,0 1091.5 1051.6 1018,8 1020,8 1001,0 990,2 - - -
Инвестиции в основной капитал, млрд руб. 100,8 36,8 63,2 29,9 71,0 23,5 53,7 30,3 54,3 23,8 43,5 34,0 46,4 24,8 107,7 52,1 29,4 21,3 30,5 14,7 39,86 34,2 - - -
Розничный товарооборот на душу населения, тыс. руб. 590,9 149,1 286,4 96,0 241,2 90,2 219,0 98,3 259,4 105,4 337,6 130,9 193,1 81,4 301,3 109,3 273.2 118.3 198,6 78,3 270,45 134,5 - - -
Ввод жилья, тыс. м2 1050,2 735,3 1029,8 827,9 393,8 443,3 746,5 228,8 752,4 512,3 702,2 521,1 391,1 723,4 942,7 729,6 895,1 707,4 253,6 388,9 406,6 426,1 - - -
* Составлено по: Итоги социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2010 году. - Екатеринбург : Комитет стратегического планирования, 2011. - С. 10-11; Итоги социально-экономического развития МО «город Екатеринбург» в 2011 году. - Екатеринбург : Департамент экономики, 2012. -С. 12-24.
О к о н ч а н и е т а б л. 3
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Среднемесячная зарплата, руб. 29544 14026 25937 11806 24581 10188 23186 11376 23420 11106 25125 11916 21951 10812 21878 9773 23806 10587 20264 9801 24989,7 12468 - - -
Количество родившихся, промилле 13,0 10,3 12,8 9,9 10,7 8,9 11,3 9,6 12,6 10,3 14,4 11,2 12,1 9,5 13,2 9,3 10,3 8,7 10,4 8,7 11,7 10,0 - - -
Количество умерших, промилле 11,6 12,8 12,9 14,0 16,3 16,9 16,1 15,8 12,6 13,7 12,2 12,4 12,9 14,0 13,2 13,4 12,9 13,6 14,3 14,6 11,9 13,7 - - -
Естественный прирост (убыль) населения, чел. на 1000 жителей -2,5 01 -4,1 -5,6 -8,2 -4,8 -6,4 00 -3,5 22 -1,2 -0,8 -4,5 -4,1 -2,6 -4,9 -3,9 -5,9 02 -3,7 - - -
Бюджетная обеспеченность городов-милли-онников за 2011 г., тыс. руб. на чел. 21,8 24,8 20,4 16,2 25,6 17,4 12,8 26,8 22,4 12,0 22,0 28,8 88,1 133,8
Использование проектного управления территорией позволило ускорить внедрение результативно ориентированной модели управления1, которая, обеспечивая развитие, дает возможность:
- одним документом задействовать наиболее эффективные институты пространственного развития всех уровней, органично согласуя возможности и интересы всех уровней власти, бизнеса и населения;
- получать измеримые результаты реализации каждой цели, каждой услуги и мероприятия;
- при определении цели просчитывать количество и качество услуг и мероприятий, которые будут представляться населению региона (территории);
- оценить, как повлияет на изменение показателей плана изменение бюджета в сторону увеличения или уменьшения;
- получать социально значимые результаты для населения региона от оказания конкретных услуг;
- оценивать эффективность работы ведомств и учреждений на основании анализа их расходов относительно полученных результатов;
- определять по каждой поставленной задаче социально-экономического развития территории реальную стоимость ее достижения, инструменты реализации и ответственных за выполнение.
На уровне регионов и муниципалитетов применение проектного подхода требует соблюдения двух условий. Во-первых, проекты должны быть встроены в систему комплекса документов стратегического планирования территорий и логично вытекать из целей и задач стратегического плана (стратегии) развития региона (муниципалитета). Иными словами, данные проекты по своей сути должны стать стратегическими проектами, встроенными в логическую цепочку общефедерального стратегического планового управления пространственным развитием (рис. 2).
Во-вторых, при таком подходе стратегические проекты превращаются в конкретные механизмы (институты) реализации стратегических программ развития не только муниципалитета, но и региона в целом. Их разработка, как и документов, из которых они вытекают, осуществляется на основе взаимодействия всех участников территориального сообщества: частного бизнеса, органов власти и управления всех уровней, науки, образования, представителей общественности, сведущих в области реализации проекта. Основой стратегических проектов становятся бизнес-планы развития частного бизнеса, в том числе на принципах государственно-частного партнерства. По справедливому утверждению В. А. Гневко, «муниципальное вмешательство в хозяйственную среду должно быть нацелено на поддержку конкретных мероприятий, а также определенных видов деятельности, обеспечивающих повышение конкурентоспособности местного производства и выпускаемой продукции, способствующих удовлетворению муниципальных потребностей, росту доходов
1 См.: Татаркин А. И., Романова О. А., Чененова Р. И., Макарова И. В. Региональная промышленная политика: от макроэкономических условий формирования к новым институтам развития. - Екатеринбург : ИЭ УрО РАН, 2012. - С. 276-294.
местных бюджетов, решению социально-экономических проблем территорий... повышением их инновационной активности»1.
Рис. 2. Логическая цепочка общефедерального стратегического планового управления пространственным развитием
Предложенный подход позволяет нацелить проекты на эффективное взаимодействие всех разработчиков проекта, которые могут уточняться на основе четкого планирования и определения вполне конкретных мероприятий и источников их финансирования для каждого из участников этих проектов. Только в этом случае планы, программы и проекты становятся документами общественного согласия, в реализации которых заинтересованы не только его инициаторы и участники, но и все население муниципального образования и региона в целом.
Список литературы
1. Белкин В. Г., Хлыстова О. В. Проблемы использования ресурсной теории в стратегическом управлении // Менеджмент в России и за рубежом. -2012. - № 2.
2. Ивлева Е. С., Шамина Н. С. Теория и практика разработки муниципальных целевых программ // Экономика и управление. - 2012. - № 2.
3. Немадин А., Треву Диан-Софи. О французском опыте создания полюсов конкурентоспособности // Общество и экономика. - 2012. - № 5.
4. Татаркин А., Лаврикова Ю., Высокинский А. Развитие экономического пространства Российской Федерации на основе кластерных принципов // Федерализм. - 2012. - № 1.
5. Шамков Ю. В., Дорошенко С. В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. - 2012. - № 4.
1 Гневко В. А. Модернизация систем развития муниципального образования. - М. : Экономика, 2012. - С. 110, 115.
