CC BY
15
ИДЗИЕВ Г.И.
ПРОГРАММИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
Применение программно-целевых методов на региональном уровне при проведении промышленной политики аккумулирует взаимодействие хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, и вносит значительный вклад в производственную и временную координацию и интеграцию производственно-экономических, научно-технических и социальных процессов.
IDZIEV G.I.
PROGRAMMING OF DEVELOPMENT OF INDUSTRIES OF REPUBLIC
DAGESTAN
The application of program-target methods at a regional level in conditions industrial policy accumulates interaction of the managing subjects participating in the decision of a uniform problem and achievement of the general program purpose, and brings in the significant contribution to industrial coordination and integration of productive and economic, scientific and technical and social processes.
Ключевые слова: программирование, метод, развитие региона, промышленность, стратегия, управление, критерии отбора.
Keywords: programming, method, the region's development, industry, strategy, management, selection criteria.
Проведение действенной промышленной политики в Республике Дагестан является достаточно сложным процессом. В первую очередь это связано с особенностями структуры промышленного сектора региона, которые являются причиной ее деформированности. Остановимся на этих деструктивных явлениях современной структуры экономики республики подробнее.
Во-первых, собственные «болезни» экономики республики, которая в последние семь десятилетий развивалась как сырьевой, технологический придаток российского хозяйства, что повлияло на ее структуру, «однобокую и недоразвитую». Имеющийся производственный потенциал был ориентирован на производство промежуточного продукта, который оценивался во много раз дешевле, чем товары конечного потребления. Вследствие чего, в условиях переходного периода ущербность, дефицитность, депрессивность экономики стали проявлять себя в максимальной степени. Т.е. не существовало единого народнохозяйственного комплекса, работающего в интересах республики.
Во-вторых, экономика республики структурирована иначе, чем в условиях рынка: существующие типы структур (например, воспроизводственная, отраслевая) отличаются от соответствующих структур в условиях рынка: ги-
пертрофированное развитие добывающих отраслей в ущерб отраслям обрабатывающей промышленности и сфер высокой технологии. В частности, отсутствие действенной рыночной инфраструктуры приводит к тому, что попытки введения рыночных механизмов в нерыночную среду оборачиваются серьезными экономическими провалами.
В-третьих, выпускаемая в республике продукция, как правило, низкого качества и, как следствие, неконкурентоспособна. Главной причиной является высокая изношенность основных фондов, технологическая отсталость производства.
В-четвертых, рост числа убыточных предприятий: с 3% в 1990г. до 57% в 2009г. При повышении цен на энергоносители, удорожании сырья и комплектующих изделий предприятия пошли на снижение объемов производства при одновременном повышении цен - независимо от возможностей сбыта продукции. Это привело к увеличению запасов готовой продукции и к остановкам производства. Но, повышая цены на продукцию, предприятия практически не могут компенсировать затраты, т.е. производство не рентабельно.
В-пятых, наличие крупного теневого сектора (по неофициальным данным в этот сектор экономики уходит до 60-70% республиканского бюджета).
Сложившиеся диспропорции в отраслевой структуре промышленности РД отражены в сравнительной характеристике отраслей, представленной в таблице 1, в которой показатели численности ППП, доли в валовой продукции и объеме инвестиций производственного назначения, а также налоговые поступления даны в отраслевом разрезе.
Так, налоговые поступления пищевой промышленности в 1,8 раз больше, чем поступления электроэнергетики, но при этом первая инвестируется только на 4,86%, в отличие от последней, что в 15,9 раза меньше. Далее, машиностроение, имея наибольшую численность персонала (36,7%), выплачивает налоги в размере 6% от всех налоговых поступлений промышленности.
Таблица 1.
Сравнительная характеристика отраслей промышленности Дагестана в 2009г.
Объем Инвестиции Трудовые Налоговые
производства Ресурсы поступления
Вся промышленность (в %) 100 100 100 100
электроэнергетика 21,8 77,21 10,9 23,43
топливная 20,1 8,44 1,7 23,60
химическая и нефтехимическая 2,9 - 2,8 1,10
машиностроение и м/о 13,3 - 36,7 6,04
лесная и деревообрабатывающая 0,4 - 0,7 0,75
пищевая 32,6 4,86 18 41,57
легкая промышленность 0,9 0,26 15,8 0,87
промышленность стройматериалов 3,5 6,82 7,5 1,33
прочие отрасли 4,5 2,41 5,9 1,31
Составлено автором
Проводимые экономические преобразования разделили предприятия на две группы, резко различающиеся по условиям хозяйственной деятельности. Первая группа - это предприятия ТЭК, которые конкурентоспособны и могут сбывать свою продукцию. Вторая группа - все остальные предприятия, работающие на конечного потребителя, являющиеся неконкурентоспособными, и останутся таковыми, если региональные власти не изменят проводимую промышленную политику. К таким предприятиям, потенциальным предприятиям-банкротам, в Дагестане относится большинство предприятий машиностроения, пищевой и легкой промышленности, агропромышленного комплекса и других производственных отраслей.
Эти перечисленные особенности определяют круг проблемы, решить которую, на наш взгляд, возможно путем проведения действенной промышленной политики, основывающейся на программно-целевых подходах.
Применение программно-целевого метода на народнохозяйственном уровне впервые было осуществлено в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые имели программные разрезы и предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов. На современном этапе, в условиях преимущественного воздействия на экономику рыночных механизмов, целевые программы выступают одним из основных методов государственного регулирования.
Анализ практики применения программно-целевых подходов в управлении на региональном уровне показывает возрастающую сложность в его реализации, вызываемую рядом причин.
Во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, территорий, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как ранее приоритет отдавался общегосударственным интересам
Во-вторых, теперь недостаточно обосновать потребность в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т.п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемой к производству, предложить систему мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования промышленного сектора экономики.
Процесс формирования программы может быть представлен в виде алгоритма (см. рис. 1), реализуемого на основе следующих принципов:
❖ комплексности и синхронности целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;
❖ целевой направленности и системности мероприятий программы;
❖ вариантной разработки мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;
❖ ресурсной обеспеченности программы;
❖ обеспечения управляемости программы (создание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов).
Описание состояния проблемы, обоснование ее решения программным путем
Определение целей и задач (качественно конкретизированных), этапов и сроков выполнения программы
Характеристика программных мероприятий (по направлениям) для достижения поставленных целей
Обоснование в потребности ресурсов для реализации программных мероприятий
Оценка социально-экономической и экологической эффективности реализации программы
Характеристика механизмов осуществления программы, организации управления программой и контроля за ходом ее выполнения
Рис. 1 Характеристика основных этапов формирования целевой программы.
Необходимо также выделить региональные программы в особый класс программ, потому что существует ряд проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта Федерации, объектом программирования которых выступает территориальное образование эти программы и типологизированы по следующим признакам: по характеру решаемых проблем - на комплексные, экономические, социальные и экологические; по уровню (масштабам) - на межрегиональные (охватывающие несколько субъектов Федерации), субъектов Федерации, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов Федерации) и муниципальные (городские); в зависимости от срока реализации - на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (1-4 года), долгосрочные (более 4 лет) (см. рис. 2).
В Республике Дагестан в настоящее время реализуется ряд целевых программ, направленных на решение конкретных задач в различных сферах жизнедеятельности (в том числе, в промышленном секторе региона).
Рис. 2. Типы региональных целевых программ.
Анализ показывает, что разработка целевых программ (на региональном и муниципальном уровнях) опирается на следующие положения:
1. Главными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на региональном уровне, являются: стратегическая значимость проблемы для развития республики; невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны региональных органов власти и управления; необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы; высокая эффективность производственно-технологических, организационно-правовых и других мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих значительный социальный, экономический и экологический эффект.
2. Головной исполнитель программы направляет государственному заказчику подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, подтверждающими финансирование за счет внебюджетных источников предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год. Затем проект программы проходит стадию экспертизы, где дается заключение по материалам программы, исходящее из следующих критериев: степени приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованности, комплексности и экологической безопасности программных мероприятий, сроков их реализации; необходимости привлечения в первую очередь внебюджетных средств в увязке с возможностями государственной поддержки программы за счет централизованных ресурсов; эффективности механизма осуществления программы; социально-экономической эффективности программы в целом, ожидаемых конечных результатов ее реализации. После получения заключения экспертизы головной исполнитель представляет проект целевой программы на утверждение заказчику.
3. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств республиканского бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся взносы участников реализации программ,
включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ. Контроль за реализацией программ осуществляется головными исполнителями, которые ежегодно представляют доклад о ходе реализации программ.
Вместе с тем, как показывает проведенный анализ, в механизме программно-целевого управления в Республике Дагестан существует ряд проблем, которые требуют своего разрешения.
Во-первых, это непроработанность и отсутствие единого методического инструментария разработки программ, базирующегося:
❖ на всестороннем изучении сущности и всех технологических особенностей применяемого программно-целевого метода;
❖ объективном представлении о региональной ситуации и наиболее актуальных проблемах развития региона, на которых необходимо сосредоточить административные, финансовые и материальные ресурсы;
❖ доказательном обосновании необходимости концентрации ресурсов именно на этих проблемных направлениях.
Во-вторых, отсутствие достаточной информационной обеспеченности принятия решений о разработке программ, их реализации и контроля. Речь здесь идет о возможностях активизации применения, наряду со статистическими данными, информации, получаемой в ходе специальных обследований, о необходимости организации мониторинга развития региональных ситуаций и возникновения региональных проблем.
В-третьих, недостаточное финансовое обеспечение программ и, как следствие, нереализуемость большинства запланированных программных мероприятий. Это особенно актуально для отраслевых программных документов, где наряду с бюджетными и внебюджетными источниками наибольший удельный вес занимают собственные средства предприятий.
В-четвертых, слабая связанность реализуемых программ друг с другом и с долгосрочными перспективами социально-экономического развития региона в целом.
В-пятых, нечеткость определения ответственности за реализацию программ. Как правило, их реализация осуществляется посредством нескольких (иногда довольно большого числа) исполнителей, среди которых отсутствует лицо, несущее ответственность за программу целиком. Также не предусматривается ответственность отдельных исполнителей за «свои» мероприятия.
Преодоление рассмотренных недостатков, по нашему мнению, должно опираться на решение следующих первоочередных задач:
1. Формирование общей методологии по разработке целевых программ, включающей совокупность взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектно-расчетного, технико-экономического и экспериментально-исследовательского характера, выстроенных в соответствии со структурой и содержанием программы. Исходя из общих положений систем-
ного подхода, алгоритм разработки целевой программы может быть представлен в виде схемы (см. рис. 3).
Рис. 3. Алгоритм разработки целевой программы для решения проблем в промышленной сфере региона.
2. Разработка системы и отбора проблем для программной разработки. Актуальность данной задачи обусловлена несоответствием количества и масштабов объективно существующих проблем с возможностями реализации их программными методами. В этом проявляется универсальный экономический принцип ограниченности ресурсов, учет которого представляет главное условие результативного управления.
Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ предусматривает следующие факторы, которые должны определять отбор проблем для программной проработки:
❖ значимость проблемы;
❖ невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
❖ принципиальную новизну и высокую эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широко-
масштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; ❖ необходимость координации действий в технологически сопряженных отраслях и производствах для решения проблемы. При всей значимости указанных факторов следует отметить их «размытость», некорректность и сложность выражения в количественных критериях, что затрудняет объективный отбор приоритетных проблем, претендующих на включение в число программных. В этой связи возникает необходимость формирования единой системы критериев с целью определения приоритетности проблем для их программной разработки. В качестве таких критериев могут быть рассмотрены следующие: критерий остроты проблемы, критерий программного характера проблемы, критерий масштабности, критерий отраслевой значимости, критерий бюджетной независимости проблемы, критерий экономического вклада, критерий социального вклада, критерий экологического вклада, критерий научно-технического вклада.
Рассмотренные критерии отбора приоритетных проблем для программной разработки могут быть объединены в единый интегральный критерий. Формирование интегрального критерия приоритетности проблемы позволяет сформировать ранжированный ряд проблем и выделить те из них, которые имеют более высокий ранг. Кроме того, чтобы проблема была признана программной, интегральный критерий должен быть выше порогового значения. Устанавливая пороговое значение интегрального критерия, лица, принимающие решения о приемлемости или неприемлемости проблемы для программной разработки, получают возможность отсекать проблемы, обладающие значением критерия ниже порогового.
Таким образом, применение программно-целевых методов на региональном уровне при проведении промышленной политики аккумулирует взаимодействие хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, и вносит значительный вклад в производственную и временную координацию и интеграцию производственно-экономических, научно-технических и социальных процессов.
_Литература_
1. Дубенецкий Я.Н. Активная промышленная политика: безотлагательная необходимость // Проблемы прогнозирования,. 2003, №1. - С. 3-17.
2. Иогман Л.Г. Организационно-экономические основы модернизации промышленности региона. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2003. - С.121.
3. Петросянц В.З. Экономическая политика депрессивного региона: проблемы формирования и реализации. - М.: Наука, 2005. - С.78-94.
4. Райзберг Б., Лобко А. Программно-целевое планирование и управление. -М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 224-229.
