CC BY
484
УДК 327(4) А.З. КВАРИАНИ, аспирант кафедры сравнительной политологии
факультета политологии
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова», г. Москва, Ленинские горы, 1 Электронный адрес: [email protected]
программа европейского союза «восточное партнерство»: от замысла до современного состояния
Подписание Маастрих-В статье анализируется стратегическая про- ского договора в 1993 г. опреде-грамма ЕС — Восточное партнерство, которая яв-
, ,- лило новые векторы политики:
ляется частью большой инициативы Европейской ^
политики соседства. В исследовании демонстри- с появлением на геототига-
руются как положительные, так и отрицательные ческой карте нового образо-
стороны программы, отношения и намерения вания - Европейского союза
участников Восточного партнерства, показана _ возникла необходимость
история создания инициативы и результат ее выстраивать новые «цепочки» функционирования на сегодняшний день.
внешних контактов, находить
новые точки соприкоснове-
Ключевые слова: Европейский союз; Вос- ния интересов. Европейский
точное партнерство; инициатива; Украина; энер- союз должен был искать про-гетическая безопасность
граммы, соответствующие его собственным интересам и учитывающие суверенное развитие государств, имеющих общие с Союзом границы. При этом страны, осуществляющие внешнеполитический выбор, необходимо было привлечь обещанием политических и экономических выгод, а также обеспечением их внутренней безопасности, которая, одновременно, не идет во вред безопасности Союза в целом (риски миграции, преступности, наркотрафика). Тем странам-участницам, которые ясно формулировали свое желание относительно членства в ЕС, программа должна была предлагать поэтапную демократизацию и приобщение к европейским ценностям. При этом не выгодно было рисковать, гарантируя членство в ЕС.
Постепенно стали возникать инициативы (о партнерстве соседей), сначала в теории, а затем получая практическое применение. Первым шагом на пути к формированию политики соседства стал т. н. Барселонский процесс (или Евро-Средиземноморское партнерство), начатый в рамках Барселонской Евро-Средиземноморской учредительной конференции министров иностранных дел в Барселоне 27-28 ноября 1995 г. В рамках процесса был институа-лизирован диалог между странами ЕС и Северной Африки, налажено межгосударственное сотрудничество, которое до этого момента ограничивалось лишь подписанием двусторонних соглашений между отдельными странами. Впоследствии Барселонский процесс эволюционировал в образование Средиземноморского союза.
Далее были охвачены: северное направление, представленное программой «Северное измерение» _ единственной инициативой Европейского союза, включающей Россию как непосредственную участницу; «Черномор-
68 © Квариани А.З., 2014
ская Синергия» - инициатива, созданная для поддержания своих интересов в Черноморском регионе; и, наконец, восточное направление, охватывающее бывшие советские республики, - программа «Восточное партнерство» (далее - ВП).
С инициативой создания программы интеграции стран СНГ изначально выступила Польша еще в период ее подготовки к вступлению в ЕС в 20022004 гг. Варшава претендовала на роль некоего «культурно-цивилизационного моста» в отношениях ЕС с Беларусью, Украиной и Молдовой. Географически тогда польская инициатива охватывала лишь эти три страны (с возможным привлечением ряда приграничных районов России, в первую очередь Калининградской области). Но уже тогда велись разговоры о возможном подключении к инициативе в недалеком будущем и стран Закавказья [2, с. 205].
При этом Польша преследовала свои экономические интересы в отношениях с данными странами-партнерами, а также политические интересы в рамках ЕС. Принимая во внимание геополитические интересы Евросоюза в целом, она претендовала на роль «куратора» постсоветских государств Восточной Европы. Прогнозы и громкие заявления стали делать польские СМИ, говоря о том, что принятие программы ВП - это огромный внешнеполитический успех Варшавы, благодаря которому удастся получить условный контроль над востоком Европы в обход России.
Инициатива по созданию ВП была официально выдвинута на заседании Европейского Совета 19-20 июня 2008 г. На этот раз инициатором ВП выступила не только Польша, но и Швеция. Эти страны предложили ЕС развивать интеграционные инициативы с рядом постсоветских стран. В программу включались Грузия, Азербайджан, Украина, Молдавия, Белоруссия и Армения.
Инициатива была с осторожностью встречена Францией и Германией, каждая из которых имела свои претензии к программе ВП. Парижу не хотелось делиться контролем над бюджетом, выделенным на уже существующую программу на средиземноморском направлении. Берлин не радовала перспектива появления сильного игрока на своих границах, с которым придется считаться в отношениях с Россией, Украиной и другими постсоветскими государствами.
В период с декабря по март 2009 г. проходили обсуждения и принимались заключения по программе ВП. 7 мая 2009 г. в Праге был проведен специальный саммит ЕС, принявший декларацию по ВП и официально учредивший программу. На это решение во многом повлияли война между Грузией и Россией в августе 2008 г. Европейский союз не мог остаться в стороне, не проявив реакции по отношению к действиям Москвы.
Кроме того, немаловажным фактором, побудившим к реализации инициативы, по мнению некоторых экспертов (Ю.А. Борко, А.А. Громыко, А.А. Язь-кова), стал газовый кризис 2009 г. между Россией и Украиной, который лишний раз продемонстрировал ЕС его зависимое положение и необходимость построения стратегии энергетической безопасности, а также альтернативы получения ресурсов.
В совместной декларации, выработанной в ходе Пражской встречи на высшем уровне 7 мая 2009 г., говорилось, что «главной целью Восточного
партнерства является создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между Европейским союзом и заинтересованными странами-партнерами» [5, с. 6].
Поставленных целей предполагалось достичь преимущественно путем экономического стимулирования, в том числе в рамках программ, созданных ЕС индивидуально для каждой страны. Также были обозначены четыре основных платформы преобразований и сотрудничества стран-партнеров с Евросоюзом:
• демократия и стабильность (административные реформы, антикоррупционные меры, обучение управленческого аппарата, развитие институтов гражданского общества, свободных СМИ и др.);
• экономическая интеграция, создание зон свободной торговли (по мере успешного развития торгово-экономических связей и гармонизации законодательства с правовой базой ЕС);
• энергетическая безопасность (меры по обеспечению надежного энергоснабжения как стран-партнеров, так и ЕС, энергосбережению и развитию источников возобновляемой энергии);
• развитие контактов между людьми (либерализация визового режима при одновременном обеспечении мер по пресечению незаконной миграции) [5, с. 6-11].
В отношениях между ЕС и отдельными странами, включенными в программу ВП, предусмотрено было проводить следующие мероприятия:
• подписание соглашения об ассоциации (Association Agreements) -соглашение ЕС с государствами, определяющее формы более тесного сотрудничества в таких областях, как внешняя политика и безопасность, права и свободы, экономика и сотрудничество по секторам, а также культура [3, с. 1]; целью такого соглашения является также мотивация партнеров к изменению нормативных актов в направлении их сближения со стандартами ЕС. Соглашение об ассоциации могло бы заменить существующие с конца 1990-х гг. соглашения о партнерстве и сотрудничестве, определяющие двухсторонние отношения ЕС со странами, в том числе включенными позднее в программу ВП (соглашения о партнерстве и сотрудничестве не заключались только с Беларусью);
• постепенная либерализация визового режима - вплоть до полной отмены виз (Visa Dialogue): в Пражской декларации впервые отмечено, что отказ от виз является долгосрочной целью союзной политики в отношении стран ВП; на самом продвинутом этапе сотрудничества по этому вопросу находились Украина и Молдова; далее следовали Азербайджан и Грузия; страны, имеющие наименьший успех в продвижении этого вопроса, - Беларусь и Армения;
• создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (Deep and Comprehensive Free TradeAgreement); выделено отдельно, хотя является частью соглашения об ассоциации, касается не только устранения таможенных барьеров и торговых квот, но и объединения торгового законодательства стран-партнеров с союзными нормами; необходимое условие для начала переговоров по соглашению - членство во Всемирной торговой организации
(формально Азербайджан и Беларусь не могли начать переговоры по этому вопросу);
• создание структур для многостороннего сотрудничества между ЕС и государствами, включенными в ВП, а также между самими этими государствами.
Среди учреждений ВП, созданных с целью сотрудничества, можно назвать следующие:
I. Саммит ВП - встречи глав правительств/государств ЕС и стран, включенных в ВП; имеют программный характер, их цель - определение основных направлений ВП (проходит раз в два года).
II. Саммит министров иностранных дел - ежегодные встречи, которые оценивают сотрудничество в рамках четырех правительственных платформ ВП.
III. Встречи на министерском уровне.
IV. Встречи раз в полгода по сотрудничеству в рамках четырех правительственных платформ (демократия, верховенство закона и стабильность, экономическая интеграция и сближение с политиками ЕС по секторам) [3, с. 1].
Финансирование мероприятий в рамках программы ВП осуществляется из нескольких источников. Самые большие средства поступают из учреждения «Европейский инструмент соседства и партнерства» (ЕКР^; они адресованы также всем остальным странам, расположенным по соседству с Европейским союзом. Почти €4 млрд из общего бюджета ЕКР! (€12 млрд) было выделено на развитие сотрудничества с постсоветскими соседями ЕС в период с 2007 по 2013 год (из которых €1,9 млрд - в 2010-2013 гг.).
Дополнительно при создании ВП Европейский союз направил непосредственно на реализацию программы ВП €600 млн: около €250 млн, ранее выделенных на развитие регионального сотрудничества с постсоветскими соседями ЕС на 2010-2013 гг. в рамках Европейской политики соседства, €350 млн новых средств (которые также выделены из средств ЕКР^ [3, с. 1].
Анализ программы ВП свидетельствует о том, что эта инициатива предполагала тесное сотрудничество со странами-партнерами в таких областях, как внешняя политика и безопасность, права и свободы, экономика и сотрудничество по секторам, а также культура. ВП определяет своей долгосрочной целью либерализацию визового режима - вплоть до полной отмены виз. При этом программа не давала гарантий, но и не исключала возможности принятия в будущем в Европейский союз постсоветских восточноевропейских государств-соседей в случае успешного взаимодействия, проведения реформ и продвижения европейских ценностей. Программа имела довольно значительную финансовую поддержку с момента создания и финансируется до сих пор. Запланированы новые вливания средств в развитие регионального сотрудничества.
Теоретические аспекты программы ВП относятся к модели идеального развития сотрудничества. Но всегда во всех союзах, объединениях и партнер-ствах каждый из участников, безусловно, имеет свои цели и интересы, не все из них ясно и откровенно декларируются.
Если рассматривать ситуацию со стороны интересов стран-партнеров, складывается следующая картина:
Четыре страны (Украина, Молдова, Грузия и Азербайджан) входят в Организацию за демократию и экономическое развитие (ГУАМ), участники которой сталкиваются с сильными сепаратистскими вызовами. Их курс на сближение с НАТО и ЕС определен на официальном уровне. Киев и Тбилиси, помимо интереса в получении европейской финансово-экономической и технической помощи, каждый по своим причинам, активно разыгрывали антироссийскую карту, как раз в период запуска инициативы, по всему геополитическому спектру с целью завоевать право на быстрейшую интеграцию в евроатлантические структуры. У каждой из вышеназванных стран были особые поводы для ведения подобной политики. Война с Грузией, после которой Россия подверглась критике со стороны западных стран, стала, как отмечалось выше, одним из катализаторов создания ВП. На Украине после «цветной революции» 2004 г. усилились антироссийские настроения, пропагандируемые властной верхушкой и «подогретые» т. н. «газовой войной». Это стало еще одним катализатором разработки программы ВП.
Азербайджан, которому до этого удавалось балансировать между Россией и СНГ, с одной стороны, и ЕС и НАТО _ с другой, в случае с ВП также оказался в сложном положении. Азербайджану не хотелось упустить выгоды, извлекаемые из сотрудничества с Россией и СНГ. Однако, с другой стороны, Баку надеялся на то, что сближение с ЕС позволит решить карабахскую проблему и развивать транспортную, в том числе трубопроводную, инфраструктуру в регионе на выгодных для Азербайджана условиях.
Молдавские лидеры не раз откровенно объясняли, что Кишинев ждет от ВП отмены визового режима для своих граждан, скорейшего заключения нового экономического договора, позволяющего осуществлять неограниченный экспорт молдавской продукции в страны ЕС.
А вот Белоруссия и Армения не демонстрировали своей последовательной приверженности ЕС. Эти государства являются давними стратегическими партнерами России и стремились не портить соседские отношения с ней. Беларусь _ член Союзного государства с Россией; она активно участвовала в интеграционных процессах в рамках ОДКБ, ЕврАзЭС, позднее _ в рамках Таможенного союза (ТС), Евразийского экономического пространства (ЕЭП). Армения участвовала в ОДКБ и ЕврАзЭС. Однако руководство этих стран периодически посматривало на Запад, рассчитывая посредством балансирования между ЕС и Россией добиться максимальной реализации своих национальных интересов.
По истечении 5 лет реализации программы ВП общая картина изменилась. С одной стороны, Украина вышла из ЕЭП. В 2014 году (с перспективой сохранения в 2015 г.) ситуация на Украине резко обострилась. В момент непосредственного выбора Президент Украины В.Ф. Янукович отложил подписание соглашений об ассоциации с Евросоюзом на Вильнюсском саммите ЕС в ноябре 2013 г., что привело к активизации Майдана. По сути, с апреля 2014 г. в стране началась гражданская война, которая, по мнению автора, в немалой степени спровоцирована извне в целях продвижения интересов США, ЕС и прежде всего таких государств, как Польша и Литва. Их противостояние с Россией и евразийской интеграцией, продвигаемой «тройкой» (Россия, Бела-
русь и Казахстан), достигло значительного «накала». Очевидно, что и для ЕС, и для России Украина - это не только «энергетический» партнер, но и важный геополитический сосед, на которого необходимо иметь влияние. В этом плане интересы ЕС и России могут показаться симметричными - украинская территория пролегает как раз между ними, и вовлечение в ассоциацию этой страны одной стороной несет существенные риски для другой.
Но на самом деле мы имеем дело с асимметрией интересов. Необходимо принимать во внимание, что Россия даже на период углубления кризиса 2014 г. была связана с Украиной значительно большей «сетью» экономических, военно-политических, культурных, языковых, семейных связей, чем ЕС. Она располагала военно-морской базой в Крыму. Между Россией и Украиной -протяженная не демаркированная граница (более 2 тыс. км.), проходящая порой прямо через населенные пункты. Многие предприятия Юга и Востока Украины включены в тесную хозяйственную кооперацию с Россией, а также другими странами СНГ. Поэтому риски для России, как и Украины, с учетом норм о европейских стандартах, были более существенными, чем для ЕС. В свою очередь, возможность вступления Украины в ТС, возвращение ее в ЕЭП означало бы для ЕС и США значительное ослабление их влияния на Украину.
Выбор Украины оказывался судьбоносным и для России и для Украины. И ассоциация с ЕС (через ВП) без предварительной проработки в трехстороннем формате (Россия, Украина, ЕС) многих правовых и экономических вопросов означала «разрезание по живому», болезненный разрыв многих экономических связей, на что неоднократно указывала Россия и к чему упорно не прислушивался ЕС. Справедлив вывод российских политологов, что «по мере реализации программы набирал силу ее конфликтогенный потенциал, проявляющийся, в частности, в намеренном (подчас сугубо идеологизированном) противопоставлении интеграционных платформ "Восточного партнерства" и Евразийского союза» [1, с. 5].
Ситуация усугубилась и с усилением крайне националистических оппозиционных движений на Украине, обозначающих культурный разрыв с Россией. Эта идеология под давлением вооруженных формирований была принята и новым руководством Украины, пришедшим к власти в результате антиконституционного переворота в феврале 2014 г.
В конечном счете в 2014 г. не выиграл никто, кроме, пожалуй, США. ЕС, не прислушавшись к доводам России, принял частично на себя ответственность за платежеспособность преддефолтной Украины, пошел на моральные и гуманитарно-правовые издержки, закрывая глаза на антиконституционный переворот в Киеве, преступления в Одессе, Мариуполе и на Донбассе в целом. Россия попала под экономические санкции со стороны ЕС, США, некоторых других стран, имевших явную политическую мотивацию, и вынуждена была принять около 1 млн беженцев с Украины. С учетом трудовой миграции в России находились около 2,5 млн жителей Украины, пребывавших в сложном положении, поскольку не все они могли возвратиться на Украину. Но России удалось разрешить проблему Черноморского военного флота и помочь своим соотечественникам, ориентированным на Россию, вернув в свой состав Крым.
Власти Украины, в известной мере, потеряли контроль за внутренней политикой, в результате чего страна лишилась части территории, была ввергнута в войну на Донбассе с многочисленными жертвами и разрушениями инфраструктуры. Правда, Соглашение об ассоциации Украины с ЕС было подписано с отсрочкой имплементации в части создания глубокой всеобъемлющей зоны свободной торговли до (как минимум) конца 2015 г. Сохраняется на протяжении этого срока режим свободной торговли в рамках СНГ, что дает определенную свободу маневра для Украины.
Что касается остальных государств-членов партнерства, то на саммите в Брюсселе 27 июня 2014 г. Грузия и Молдавия подписали с Евросоюзом соглашение об ассоциации, предусматривающее вхождение в зону свободной торговли ЕС. Соглашение также предусматривает усиление сотрудничества в различных сферах, приведение национального законодательства в соответствие с европейским, доступ на европейский рынок. Населением соглашение встречено неоднозначно: Гагаузия и Приднестровье ориентируются на ассоциацию с ТС, из остальной части Молдавии много людей выезжает работать в Россию.
С Азербайджаном у Европейского союза подписано соглашение об упрощении визового режима, переговоры заняли около двух лет: в период с февраля 2012 г. по июль 2013 г. состоялось 4 официальных раунда обсуждений в Баку и Брюсселе. В итоге подписание соглашения прошло в ноябре 2013 г. в Вильнюсе, в рамках саммита ВП. С 1 сентября 2014 г. соглашение вступило в силу и значительно сократило список необходимых документов, расширило возможности получения многократных виз, а также снизило их стоимость.
Что касается Армении и Беларуси, то они считаются «аутсайдерами» в рамках ВП. Обе эти страны больше заинтересованы в крепких стабильных отношениях с Россией, нежели в привилегиях от партнерства с ЕС. К тому же бессменного лидера Белоруссии президента А.Г. Лукашенко давно окрестили в Европе «последним диктатором», поэтому очевидно, что диалог с ним дается нелегко. Но Беларусь и А.Г. Лукашенко повысили свой международный авторитет за счет гибкой и в то же время принципиальной политики в ситуации с Украиной. С одной стороны, Беларусь организовала переговоры России, ЕС и Украины в Минске, способствуя заключению Минских соглашений о перемирии на Донбассе. С другой _ взяла на себя (в связи с отказом Украины) полномочия председательства в СНГ в 2014 г., успешно провела саммит глав государств СНГ, ЕврАзЭС, ТС (октябрь 2014 г.).
Резюмируя последние события в рамках программы ВП, можно сказать о том, что многие из целей ЕС выполнены только частично. По сути, программа изначально была создана под знаком «руки помощи» (некой «благотворительной акции») бывшим советским республикам, подразумевала построение добрососедских отношений с ними. Основная часть государств-членов партнерства и участников программы ВП восприняла инициативу как шанс «жить лучше и по-европейски». Государствам, особенно небольшим, «зажатым» между геополитическими гигантами, так или иначе, приходится выбирать себе т. н. «старшего брата», поэтому для них ВП обещало определенные выгоды.
По мнению автора, ЕС добилась части своих целей, устанавливая правила для Грузии и Молдавии. Относительно Украины успех ЕС, как мы писали выше, неоднозначен [4]. Если обратиться к целям ЕС и результатам, которых
удалось достичь за 5 лет, то три государства-партнера ЕС подписали соглашения об ассоциации с ЕС и ратифицировали их. ЕС обзавелся, как минимум, тремя явно тяготеющими к нему партнерами, устанавливая на их территории свои правила и стандарты. Азербайджан пока не пошел на подписание подобного соглашения, оставляя за собой выбор между ТС и ЕС.
Однако при этом такое государство, как Украина, обладающее значительными ресурсами и обширной геополитически значимой территорией, поставленное перед судьбоносным выбором, лишилось своей территориальной целостности, ослабило свой государственный суверенитет, попало в предде-фолтное состояние, потеряло возможность получать выгоды от интеграции в СНГ и ЕЭП, которые оно исправно получало ранее. Удастся ли компенсировать эти потери, пока не ясно, хотя ЕС и декларировал односторонние (в пользу Украины) уступки в области таможенных тарифов и пошлин. Украина продемонстрировала всему миру свою всестороннюю зависимость от России, что может компенсироваться с большим трудом.
Сложная ситуация и в других государствах-партнерах, не обладающих такими ресурсами, как Украина (Молдавия и Грузия). Пойдет ли им на пользу наличие геополитически привлекательной территории и сговорчивость их правительств? Тем более что они вряд ли смогут претендовать на те уступки, которые удавалось получить Украине от России и ЕС.
Подводя итоги, можно отметить, что сама программа ВП перешла в стадию вялотекущей реализации, так как в новых обстоятельствах при сильном разрушении экономики Украины не имеет достаточного объема финансирования. Экономический кризис пришелся как раз на «рождение» инициативы ВП, и чем дальше, тем яснее становилось, что движение к реализации заявленных целей для партнеров ВП замедлится. Вдобавок кризис на Украине обозначил серьезные политические риски и значительное убыточное пространство реализации целей новых ассоциированных стран и самого ЕС. Армения присоединяется к ТС. Азербайджан занял выжидательную позицию.
В то же время, по мнению автора, ВП в обозначившихся рамках все же имеет перспективу; привлекательность ЕС еще сохраняется. Влияет такой фактор, как приостановление принятия новых членов в ЕС, при этом задача удерживать постсоветские стратегически важные страны под контролем ЕС осталась. Удобно сохранять отношения в рамках ВП, обещающего европейские привилегии, вплоть до возможного принятия в ЕС (без конкретных временных рамок). ЕС будет изыскивать средства для финансирования ВП в надежде получать свои «дивиденды». Разумеется, перспективы ВП зависят и от прочности самого ЕС, сбалансированности его связей, преодоления экономического кризиса, сохранения в его рядах Великобритании, Греции. Одной из «лакмусовых бумажек» станет развитие Украины в рамках ассоциации с ЕС.
Список литературы
1. Пономарева Е., Шишелина Л. Председательство Латвии в ЕС-2015: «Восточное партнерство»: вместо или вместе с Россией. Аналит. докл. / под ред. О. Гаман-Голутвиной. М.: РАПН, 2014. 92 с.
2. Сергунин A.A. Восточное партнерство: вызов российской дипломатии в Восточной Европе // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Сер.: Лингвистика и между -нар. коммуникации. 2010. № 1. С. 205-210.
3. Частые вопросы о Восточном Партнерстве [Электронный ресурс]. URL: http://eastbook.eu/ru/eap-faq-ru/#eight (дата обращения: 20.09.2014).
4. Экс-президент Чехии Вацлав Клаус: Запад и США спровоцировали на Украине неразрешимый конфликт [Электронный ресурс]. URL: http://vm.ru/ news/2014/04/23/-245612.html (дата обращения: 21.10.2014).
5. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. 7 May 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/er/107589.pdf (дата обращения: 21.10.2014).
