CC BY
49блики Казахстан».
В этой связи следует руководствоваться п.9 статьи 26 Закона РК «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года, который обязывает: «При внесении изменений и (или) дополнений в текст нормативного правового акта в объеме, превышающем половину текста нормативного правового акта, принимается его новая редакция».
Таким образом, с учётом решения важнейшей задачи защиты жизненно важных ин-
тересов личности, общества и государства, с целью минимизации пробельности и искусственных противоречий норм законов (кодексов), и главное, становления правоотношений, связанных с судоустройством и статусом судей, порядком отправления правосудия в Республике Казахстан, дисциплинарной ответственностью судей, в рамках стандартов ОЭСР, следует подготовить и принять новый Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан».
УДК 34.01
ПРОГНОЗНАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Кысыкова Гульнара Бауржановна
Ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: gkyssykova@mail.ru
Ключевые слова: прогнозирование; нормативные правовые акты; правовой мониторинг; научная экспертиза; правовая система; последствия принятия закона; правовое регулирование.
Аннотация. В настоящей статье рассмотрены вопросы прогнозирования последствий законодательства и проектов нормативных правовых актов. Прогнозирование в рамках законотворческой системы вытекает из динамичной природы правовой системы. При этом важным является не только составление прогноза, но предупреждения негативных последствий, которые были спрогнозированы.
Поэтому при прогнозировании необходимо верифицировать полученные результаты, а также использовать приемлемые методы. Так, для прогнозирования законодательства наиболее подходящим являются методы социальной прогностики. Также внедрение института прогнозирования напрямую влияет на удорожание и продление процесса оценки законодательства и проектов.
Во-первых, в рамках статьи раскрывается механизм прогнозной оценки правовой нормы или группы норм. В частности, сделан вывод о выгодах прогнозирования последствий отдельной нормы. Во-вторых, рассмотрен прогнозный элемент в рамках правового мониторинга. Так, предлагается осуществлять прогноз не отдельного нормативного правового акта, а совокупности актов. Например, прогноз совокупности смежных актов или прогноз законодательного акта с подзаконными актами, принятыми в его реализацию. Анализ группы актов во взаимосвязи позволит правовому мониторингу осуществлять более системные задачи относительно правовой системы. В-третьих, в целях усиления экспертной деятельности предлагается обратить внимание на такие виды экспертиз как комплексные экспертизы. Расширение круга видов научных экспертиз позволит разработчикам проектов привлекать к работе специалистов, которые по роду своей деятельности в большей степени соответствуют предмету проекта.
ЗАЦНАМАНЬЩ ТИ1МД1Л1Г1Н БОЛЖАМДЫ БАГАЛАУ
^лнэр Бауыржанкызы Кысыкова
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цщъщтъщ ацпарат институты Кщыцтыц мониторинг орталыгыныц жетекшi зылыми цъlзметкерi,
зац гылымдарыныц кандидаты, Нур-Султан ц., К^азацстан Республикасы; e-mail: gkyssykova@mail.ru
Tymm свздер: болжау; нормативтж цуцыцтыц акттер; цуцыцтыц мониторинг; гылыми сараптама; цуцыцтыц жуйе; зац цабылдау салдары; цуцыцтыц реттеу.
Аннотация. Бул мацалада зацнаманыц салдарын болжау мэселелерг жэне нормативтж цуцыцтыц акттердщ жобалары царастырылады. Зацнамалыц жуйе шецбертдегг болжау цуцыц жуйесшц динамикалыц сипатына байланысты. Бул жагдайда тек болжам жасау гана емес, болжанган жагымсыз салдардыц алдын-алу мацызды.
Сондыцтан болжау кезтде алынган нэтижелерд1 тексеру, сонымен цатар цолайлы эдг-стердг цолдану цажет. Сонымен, зацнаманы болжау ушт элеуметтж болжау эд1стер1 анагурлым цолайлы. Сондай-ац, болжау институтын енг1зу зацнама мен жобаларды базалау процесШц цуны мен узартылуына тжелей эсер етед1
Б1ртш(ден, мацалада цуцыцтыц норманы немесе нормалар тобын болжамдыц багалау механизмi ашылады. Атап айтцанда, б1р ережешц эсерт болжаудыц артыцшылыцтары ту-ралы цорытынды жасалады. Екiншiден, болжау элементi цуцыцтыц мониторинг аясында царастырылады. Сонымен, жеке нормативтж цуцыцтыц актш емес, акттер жиынтыгын болжау усынылады. Мысалы, байланысты акттер жиынтыгыныц болжамы немесе оны ¡ске асыруда цабылданган акттермен бгрге зацнамалыц актшц болжамы. Бгрлескен акттер тобын талдау цуцыцтыц мониторингке цуцыцтыц жуйеге цатысты коп жуйелж мтдеттердг орындауга мумктдж бередь Yшiншiден, сараптамалыц цызметтг кушейту ушт кешендг емтихандар сияцты емтихан турлергне назар аудару усынылады. Гылыми сараптаманыц турлершц кецеюг жобаны жасаушыларга, оз цызмет1 бойынша, жоба тацырыбына сэйкес келетт мамандарды тартуга мумктдж бередг.
PREDICTIVE ASSESSMENT OF THE EFFECTIVENESS OF LEGISLATION
Kyssykova Gulnara Baurzhanovna
Leading researcher at the Center for legal monitoring of the Institute of Legislation and legal information of the Republic of Kаzаkhstаn, Candidate of Juridical Sciences, Nur-Sultan, the Republic of Kazakhstan; e-mail: gkyssykova@mail.ru
Keywords: Forecasting; normative legal acts; legal monitoring; scientific expertise; legal system; consequences of the adoption of the law; legal regulation.
Abstract. This article considers the issues of forecasting the consequences of legislation and draft normative legal acts. Forecasting within the legislative system stems from the dynamic nature of the legal system. At the same time, it is important not only to prepare a forecast, but also to prevent the negative consequences that have been predicted.
Therefore, in forecasting it is necessary to verify the results obtained, as well as to use acceptable methods. Thus, social prognostics methods are most suitable for predicting legislation. Also, the introduction of the Institute of Forecasting directly affects the increase in the cost and extension of the process of evaluation of legislation and projects.
Firstly, the article discloses a mechanism for predictive assessment of a legal norm or a group of rules. In particular, the benefits of predicting the effects of a particular norm have been concluded. Secondly, a predictive element within the framework of legal monitoring has been considered. Thus, it is proposed to forecast not a separate normative legal act, but a set of acts. For example, the forecast of a set of related acts or the forecast of a legislative act with by-laws adoptedfor its implementation. Analysis of the group of acts in a related way will allow legal monitoring to carry out more systemic tasks regarding the legal system. Third, in order to strengthen expert activities, it is proposed to pay attention to such types of expertise as comprehensive expertise. The expansion of the range of types of scientific expertise will allow project developers to involve specialists who more closely correspond to the subject matter of the project.
Одним из направлений дальнейшего развития нормотворческого процесса является формирование эффективной структуры прогнозирования последствий законодательства.
На сегодняшний день законодательство
Республики Казахстан предусматривает ряд действующих механизмов, позволяющих осуществлять прогноз действия принимаемых законов актов в разных аспектах. Это институты: 1) экспертизы законопроектов;
2) финансово-экономического обоснования законопроектов; 3) анализ регуляторного воздействия (АРВ); 4)правового мониторинга [1].
Эффективный институт прогнозирования способен предотвратить существенные негативные последствия, в связи с чем можно говорить о приоритетности прогнозирования. Отметим, что Глава государства в своем послании народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» от 02 сентября 2019 года подчеркнул: «Необходимо восстановить антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов центральных и местных органов с участием экспертов и общественности»1.
Однако, для формирования эффективно действующей системы прогнозирования социально-экономических и правовых последствий необходима комбинация нескольких научных дисциплин, как минимум юриспруденции, социологии, экономики.
Так, Баранова М.В. указывает, что усилить прогностическую функцию опережающего правотворчества можно разными способами, средствами, путями, и сейчас перед юридической наукой и практикой стоит задача - создать междисциплинарными усилиями своего рода «карту», «банк» этих способов и средств. Затем потребуется вычленение доминирующих способов и построение разумной последовательности их реализации [2].
Как известно, правовая система является больше динамичным, а не статичным явлением, в связи с этим возникает необходимость понимания того, в каком направлении она развивается и соответственно меняется ее право-регулирующая функция.
Так, по словам доцента Агамирова К.В. статичный аспект системы права выражается в совокупности нормативных правовых актов и правовых учреждениях, тогда как динамичный аспект - в правовой культуре (законотворчество и прогрессивное правообразование), правореализации, правоприменении [3].
Динамизм, как одна из основных характеристик системы законодательства предполагает необходимость его прогноза и планирования.
Рассуждая о юридическом прогнозировании, профессор Тихомиров Ю.А. дает определение юридическому прогнозированию, согласно которому прогнозирование представляет собой научное предвидение тенденций развития правовой сферы общества и возможных вариантов правовых решений и действий.
При этом профессор указывает в качестве
главных позиций прогнозирования обеспечение оптимального правового воздействия на процессы, происходящие в обществе и государстве, избегание возможных отклонений и высокие конечные результаты [4].
В данном случае результаты прогнозирования в первую очередь должны стать основанием предотвращения негативных правовых тенденций, издания неправомерных актов и предвосхищения любых негативных процессов в правовой системе.
В частности, в рамках криминологической науки криминологическое прогнозирование - это предсказание будущего состояния преступности через выявление тенденций ее развития. Однако в криминологии тема прогнозирования тесно связана с другой темой - предупреждением преступности. Так, необходимость прогнозирования обусловлена задачей определения эффективных профилактических мер.
Обращаем внимание на определение понятия «профилактика правонарушений», установленное в подпункте 4) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О профилактике правонарушений» от 29 апреля 2010 года № 271-IV: «профилактика правонарушений - комплекс правовых, экономических, социальных и организационных мер, осуществляемых субъектами профилактики правонарушений, направленных на сохранение и укрепление правопорядка путем выявления, изучения, устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений».
Таким образом, если профилактика направлена в первую очередь на устранение факторов или триггеров негативных тенденций, то прогнозирование - на их обнаружение. Иными словами, без прогноза невозможно нивелирование отрицательных закономерностей в развитии законодательства, правовых отношений и правовой системы.
Вместе с тем, несмотря на целесообразность и актуальность такого механизма как прогнозирование его внедрение может не иметь практической ценности.
Важным моментом при проведении прогнозирования является учет вероятности. Степень вероятности прогноза определяется от длительности периода прогнозирования, качества материалов, исходной информации, уровня скрытости процессов в правоприменительной практике. Соответственно прогнозисты в целях наиболее достоверного результата в первую очередь уделяют внимание методам, на основе которых будет осуществляться прогнозирование.
Как известно, прогнозы могут быть по-
1 Официальный сайт Акорды. - https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana
строены с использованием следующих методов: экспертных оценок; сравнительно-правового исследования; апробации; эксперимента и т.д. Так, например, наличие специалистов и отсутствие объективных материалов способствует тому, что исследователь будет склонен применить экспертный метод. При этом наличие материалов зарубежной практике и отсутствие специалистов в данной сфере предполагает выбор сравнительно-правового метода.
Учитывая тот факт, что развитие правовой системы органично связано с динамикой и направлением развития общественных процессов, наиболее адекватными методами внедрения являются методы социальной прогностики.
Дмитриева А.В. в данной части, отмечает, что в отличие от правоведов, рассматривающих право, как самодостаточную систему со своей внутренней логикой и эволюцией, социологи ставят под сомнение автономию правовой сферы и анализируют её подверженность социальному влиянию извне. В фокусе внимания этих исследователей находятся социальное развитие правовых институтов, правовое поведение, правовая культура, юридические профессии, правоприменение, действие закона и другие релевантные темы [5].
Кроме того, по словам Кибак И.А. после принятия закона задача социолога заключается в выявлении типичных форм нарушения законов, анализе их социальных причин и детерминирующих факторов, поиске социальных помех и слежении за правоприменительной практикой его реализации и эффективностью его действия [6].
Таким образом, положительным моментом включения социологических приемов и методов в процесс прогнозирования законодательства, а также социологов в группу экспертов является возможность анализа не только фактического текста законов, но и анализа практической реализации правовых норм.
В свою очередь, социальная прогностика имеет довольно сложную структуру. С одной стороны, она включает прикладную область. С другой стороны, она прибегает к широким методологическим обобщениям. Чтобы раскрыть всю сложность общественных процессов, тенденции их развития, необходимо комбинировать различные методы прогнозирования, поскольку каждый из них имеет определенные преимущества и недостатки, а комплексное применение позволяет разрабатывать наиболее эффективные социальные прогнозы [7].
Таким образом, достаточно сложным является процесс разработки и принятия методики, позволяющей с большой долей вероятности прогнозировать социальные последствия принятия законов. В частности, внедрение
методов прогнозирования эффективности законодательства предполагает:
- удорожание процесса института в рамках которого осуществляется прогнозная оценка, например, мониторинг (дополнительные расходы государственного бюджета);
- увеличение сроков проведения прогнозной оценки.
Однако, перечисленные финансовые и временные затраты нивелируются экономией предотвращенных убытков, а также социальных конфликтов.
Кроме того, внедрение прогнозной оценки эффективности законодательства сталкивается с такой сложностью, как адекватная оценка качества самого прогнозирования. Например, благодаря прогнозу были совершены ряд действий (таких как внесение изменений в законодательство, издание нового акта или постановка акта на утрату, своевременное разъяснение правовых норм), которые предотвратили ряд негативных социальных и экономических последствий.
Вместе с тем, по причине того, что данные последствия не наступили, невозможна оценка предотвращенного ущерба. Ведь, наверняка ни субъекты прогнозирования, ни законодатели, ни правоприменители не смогут доказать предотвращение конкретного события и его эффект. Особенно если речь идет о нематериальных выгодах и издержках (здоровье, образование, культура и т.д.).
Следовательно, внедренный институт прогнозирования даже в случае наличия положительной практики его деятельности не сможет обосновывать свое существование через перечисление предотвращенных негативных событий или представлять положительный эффект от прогнозов последствий законов в материальном выражении.
Элементы прогнозной оценки так или иначе задействованы при подготовке концепций, проектов НПА и при проведении правового мониторинга. То есть прогнозная оценка немаловажное значение имеет и на этапе написания концепции, законопроекта, так и на этапе действия нормативного правового акта.
В свою очередь, если такие институты как научная экспертиза, АРВ и правовой мониторинг позволяют проводить оценку всего законопроекта и закона, то института, осуществляющего прогноз конкретной нормы или отдельной законодательной инициативы, нет.
Прогнозная оценка правовой нормы или связанных между собой норм может иметь более точный прогнозный результат, чем прогноз последствий нормативного правового акта даже при использовании одних и тех же методов прогностики.
К примеру, прогнозную оценку эффективности закона, который соответственно
имеет в своем содержании такие положения как компетенция различных уполномоченных органов, описание способов взаимодействия субъектов правоотношений, требования к получению определенного статуса, ограничительные и стимулирующие меры воздействия, исключительные случаи и т.д.
Исследуя сложные механизмы, описанные в законе, эксперт может не придать значение определенной компетенции государственного органа, давая заключение в целом на весь закон. Однако при постановке вопроса по конкретной норме внимание экспертов сосредоточено на прогнозе одного действия, в связи с чем будут:
во-первых, задействованы специалисты-практики непосредственно, реализующие норму;
во-вторых, рассмотрение и изучение запросов, комментариев и разъяснений только по анализируемой норме;
в-третьих, весь имеющийся временной ресурс направлен на оценку только одного способа, функции или запрета.
Таким образом, прогнозная оценка правовой нормы покажет действительно все возможные риски с детальной разбивкой и соответствующим обоснованием. В данном случае прогноз правовой нормы сравним с криминологическим прогнозированием индивидуального преступного поведения.
Прогнозирование индивидуального преступного поведения — сложный и трудоемкий процесс. Обусловлено это, прежде всего, тем, что составление индивидуального прогноза в отношении преступного поведения лица возможно только при учете как объективных, так и субъективных факторов, способных повлиять на поведение в конкретной ситуации [8].
В прогнозной оценке правовой нормы или проекта правовой нормы также необходимо учитывать не только объективные обстоятельства, но и субъективные. Например, характеристика лиц, реализующих норму, выявление закономерностей и особенностей их поведения в будущем. Немаловажно изучение воздействия макро- и микросреды на правоприменителя и т.д., что в конечном итоге позволит спрогнозировать отклонения в поведении гражданина при правовом регулировании анализируемой нормы.
Подобный анализ к каждой норме законопроекта или закона сделать невозможно в рамках существующих аналитических инструментов.
На основании изложенного, предлагается внедрить прогнозную оценку эффективности правовой нормы или проекта правовой нормы.
Прогнозная оценка комплексного или отраслевого законодательства - стратегическое
прогнозирование и планирование.
Отрасли законодательства, регулирующие те или иные сферы государственной, экономической и социальной жизни, формируются в зависимости от предмета правового регулирования и не обладают самостоятельным методом. Формирование новых комплексных отраслей законодательства одна из новых тенденций развития законодательства в современный период [9].
Формирование, изменение или исключение правовых отраслей должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены с совершенствованием хозяйственной, экономической или социальной отрасли. В данном случае можно говорить о разработке и реализации политики развития и реализации подведомственной отрасли центральными государственными органами. Имея общую стратегию развития подведомственной сферы, государственный орган может формировать прогноз развития отрасли законодательства.
Следует иметь в виду, что государственному органу важен прогноз развития не только подотчетной отрасли законодательства, но и тенденции развития смежных отраслей законодательства. Например, государственный орган прогнозирует существенное повышение нарушений общеобязательных правил поведения. В связи с чем в целях профилактики, планируется ужесточение санкций через внесение поправок в закон, устанавливающий ответственность Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года № 235-У ЗРК (далее - КоАП) и Уголовный кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-У ЗРК (далее - УК). В свою очередь, государственные органы, ответственные за реформирование КоАП и УК, могут реализовывать политику гуманизации и соответственно снижение санкций за нарушения.
Таким образом, может возникнуть конфликт по причине различных стратегий и прогнозов развития одной отрасли права.
На основании этого, необходима координация прогнозной оценки отраслей законодательства в рамках одного субъекта. Сконцентрировав прогнозы развития экономической и социальной сферы координатор, во-первых, совместно с уполномоченным государственным органом осуществляет прогноз развития отрасли законодательства, во-вторых, осуществляет планирование развития отраслей законодательства с учетом прогнозов отраслей, в-третьих, оценку концепций и законопроектов на соответствие их плану развития отрасли. Полагаем, что планы развития отрасли могут являться базой написания Концепции правовой политики.
Прогнозная оценка законодательных ак-
тов и принятых в их реализацию подзаконных нормативных правовых актов (далее - НПА) - правовой мониторинг.
Данный вид прогнозной оценки осуществляется в рамках правового мониторинга. Как известно, правовой мониторинг нормативных правовых актов проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию2.
Следовательно, аналитическая справка правового мониторинга должна содержать оценку и прогноз эффективности. При этом, судя по определению «правового мониторинга» способом оценки и прогнозирования является выявление недостатков норм.
Вместе с тем, выявление недостатков (противоречащих, коррупционных, устаревших, дублирующих норм, пробелов) не в полной мере раскрывает прогнозную оценку эффективности НПА. В частности, недостатки норм права выявляются благодаря методологии юридической экспертизы, в том числе правовой и антикоррупционной экспертизы. Тогда как прогнозная оценка эффективности законодательства должна основываться на социологических исследованиях, экономических и статистических показателях развития отрасли, судебной практики, анализе реакции общественности на практику применения законов.
В данном контексте отмечаем, что существует несколько подходов к определению качества законопроектов. Первый подход, определяется, как «технологический», он оценивает, насколько закон максимально соответствует всем формально принятым процедурам законодательного процесса. Или же сюда можно отнести соответствие целей закона и результатов его применения. Второй подход «социологический», в котором исследователи оценивают, насколько закон отвечает социальным, экономическим и другим проблемам в обществе, направлен ли закон на их решение [10].
В этом случае, прогнозная оценка не будет ограничена только правовым основанием, а сформируется на основе различных факторов, влияющих на регулирующий механизм.
Кроме того, в настоящее время объектом правового мониторинга является отдельный нормативный правовой акт, а не совокупность
связанных друг с другом актов. В этом случае, не всегда один и тот же специалист анализирует всю группу актов, связанных одним предметом регулирования. В связи с чем, не исключены случаи, когда по двум актам, содержащим одни правовые нормы (например, дублирующие), представляются справки с разными выводами.
Разрозненность объектов правового мониторинга не дает возможность его субъектам представить общую картину или единое исследование, содержащее не столько недостатки норм права, сколько прогноз дальнейшего развития отношений (как позитивный, так и негативный), оценку условий и обстоятельств, влияющих положительно и отрицательно на правовое регулирование.
В качестве примера можно привести содержание аналитических справок Института законодательства Республики Казахстан3. В частности, при проведении анализа на Закон «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан» было уделено особое внимание Правилам проведения медикосоциальной экспертизы, принятых в реализацию Закона. В содержании, Правил выявлены следующие коррупциогенные факторы, создающие возможности для совершения коррупционных действий и (или) принятия решений:
1. Пункт 15 Правил предусматривает, что «при некачественном и (или) необоснованном оформлении направления на МСЭ отдел МСЭ выносит 35 Информация по итогам проведения правового мониторинга за 2016 год.- №исх: 19-06-6/15375//13- 8/02-140п.31 от: 15.02.2017. - http://www.iz.adilet.gov.kz/ ш/поёе/90888 33 экспертное заключение на основании данных осмотра и анализа представленных медицинских документов и письменно в течение десяти рабочих дней со дня вынесения экспертного заключения извещает об этом территориальное подразделение государственного органа по контролю в сфере оказания медицинской и фармацевтической деятельности и медицинскую организацию, направившую пациента, с приложением копии формы 088/у, о чем делается запись в акте МСЭ и в Извещении организации здравоохранения о заключении МСЭ формы 088/у».
В указанной норме содержится оценочное понятие и заложена возможность способствованию коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации данных норм.
2 Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года № 486 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга».
3 Научно-аналитический отчет по теме фундаментального и прикладного научного исследования: «Мониторинг законов Республики Казахстан: проблемы теории и практики». - Астана, ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 201. - 117с.
Следовательно, возникает коррупционный риск при применении данной нормы.
2. Пункт 16 Правил определяет, что «при проведении МСЭ для решения экспертных, правовых и других вопросов привлекают консультантов (педиатра, психолога, юриста и других специалистов) с оплатой данных услуг за счет средств, предусмотренных на административные затраты».
Возникает вопрос, что понимается под административными затратами? В данном случае компетентным субъектам (уполномоченным органам и (или) должностным лицам) позволено по своему усмотрению оценивать сложившиеся обстоятельства или факты и выбирать меры воздействия. Иными словами, эксперты при проведении медико-социальной экспертизы наделены правом самостоятельно определять порядок совершения действий, а также предоставляется возможность по своему усмотрению определять способ исполнения вышеуказанной нормы. В этой связи необходимо определить пределы полномочия экспертов и контроль над расходами административных затрат.
Кроме того, проанализировав многочисленные обращения граждан по вопросам работы экспертов медико-социальной экспер-тизы4, отмечено, что из содержания, которых присутствуют факты злоупотребления своими полномочиями указанных экспертов.Таким образом, было рекомендовано пересмотреть порядок проведения медико-социальной экспертизы и полномочия экспертов, в целях исключения коррупциогенности вышеуказанных Правил5.
Таким образом, из содержания непосредственно законодательного акта данные недостатки выявлены не были, однако комплексный анализ позволил выявить недостатки в правовом регулировании.
На основании изложенного, представляется целесообразным изменить объект правового мониторинга на законодательный акт или группу законодательных актов с НПА, принятых в их реализацию. При этом задача правового мониторинга не должна включать выявление недостатков норм права (полагаем, что задача по формулированию конкретных норм целесообразна в рамках разработки НПА).
В свою очередь, задачами правового мониторинга должны стать следующие:
- выявление групп НПА, не соответствующих стратегическому плану развития отраслей (например, согласно концепции правовой политики НПА должны иметь иной механизм
регулирования);
- выявление групп НПА, содержащих положения, противоречащие концепции их принятия (например, в некоторых случаях подзаконный НПА может содержать положения противоречащие концепции);
- выявление групп НПА, не выполняющих функцию по регулированию отношений в недолжной мере (например, НПА является декларативный или с нечеткими формулировками и пробелами, о чем могут свидетельствовать отсутствие статистики деятельности, множество запросов на разъяснения и т.д.).
Таким образом, правовой мониторинг может взять на себя более системообразующую роль, реализуя функции взаимосвязи стратегических документов страны с действующим законодательством.
Прогнозная оценка концепций законопроектов, проектов законов и подзаконных НПА - прогноз при разработке НПА.
Аналогично правовому мониторингу научная или общественная экспертиза и АРВ имеет в качестве объекта один конкретный НПА. Подобный вид анализа называется од-нообъектным.
Однообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является один проект нормативного правового акта. Многообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является совокупность взаимосвязанных проектов нормативных правовых актов (например, законопроект и группа направленных на его реализацию проектов подзаконных нормативных правовых актов).
Таким образом, в настоящее время действующая экспертиза представляет собой однообъектный анализ. Однако, как указывалось исследование только одного НПА в отрыве от содержания отрасли законодательства или смежных НПА, не может дать такого качества, как системные анализ группы связанных между собой НПА.
А.В. Кудашкин выделяет в зависимости от необходимости получения объективного знания следующие виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовая, криминологическая, антикоррупционная, общественная, независимая, экологическая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая, социальная, гендерная, техническая и
др. [11].
При оценке эффективности того или иного вида экспертизы следует иметь в виду, что экспертиза проекта НПА должна не только находить недостатки текста проекта, но и оце-
4 К примеру, обращения: №462533 от 24.04.2017 г.; №462963 от 28.04.2017 г.; № 463277 от 04.05.2017 г.; № 463281 от 04.05.2017 г.; № 463349 от 04.05.2017 г.; №463411 от 05.05.2017 г.; №463433 от 05.05.2017 г.; № 463509 от 07.05.2017 г и т.д. https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions
5Принято № исх: 07-1-18/9311 от: 23.06.2017МТиСЗН.
нивать социальную, экономическую и политическую адекватность проекта.
Так, С.В. Поленина выделяет три критерия качества нормативного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный — степень адекватности закрепления в законе настоящих социальных событий и точность ориентирования этих процессов на будущее; политический — степень соответствия выбранных законодателем моделей регулирования определенной области общественных отношений требованиям законодательной деятельности и задачам развития общества; юридический — непротиворечивость внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом [12].
При этом организатор экспертной деятельности не должен самостоятельно использовать все методики и оценивать весь ряд последствий, то есть применять весь сложный экспертный инструментарий. Но организатор обязан знать, на каком этапе нормотворчества и относительно какого объекта прогноза возможно и полезно использовать тот или иной вид экспертизы или методику. По практическим причинам организаторы экспертизы зачастую выбирают минимальный круг экспертиз, то есть те виды, которые навязаны законодательством как обязательные, и без заключения, которых принятие проекта невозможно. В то время как комплексные или предметно-направленные экспертизы могли бы быть более приемлемыми и полезными, но за редким исключением используются разработчиками. Если подобные экспертизы и используются, то как вспомогательный инструмент, зачастую организатор, оформляя задачи перед экспертами, уже заявляет напрямую ожидаемый им вывод.
В свою очередь, помимо изменения методологии, порядка проведения научной экспертизы и постановки перед экспертизой проектов НПА определенных задач, немаловажное значение имеет соответствующая адекватная реакция на выводы экспертов. Так, прогнозная оценка, представленная в заключении научной экспертизы, останется невостребованной и неприменимой, если не запланированы определенные действия со стороны уполномоченных органов направленные на ликвидацию выявленных негативных тенденций и факторов.
Как отмечает Тлембаева Ж.У., в практике работы государственных органов наблюдается традиционно невнимательное отношение к теоретическим изысканиям, от которых может прямо зависит решение практических вопросов. Многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно,
это связано с тем, что вышеупомянутые разработки не содержали четко выработанных практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса законотворчества. Между тем, в Послании Конституционного совета Республики Казахстан от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности в Республики Казахстан» указано на необходимость апробации результатов научных исследований в практической деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов, проведения научно-практического анализа позитивных и негативных тенденций развития законодательства, внедрения инструментов «искусственного интеллекта» в правотворческую деятельность [1].
Конечно, проведение оценки научного характера, осуществляемой через систематическое использование практических знаний и опыта, что соответственно требует несравненно больших инвестиций по сравнению с интуитивными предположениями о последствиях НПА и их проектов.
Но в данном случае следует иметь ввиду, то затраты на прогнозную оценку должны быть разумными, так как прогнозная оценка не может решить все пробелы и недостатки неэффективного нормотворчества и правоприменения. Как сказал один французский социолог права больше чем двадцать лет назад, рационализация законодательного выбора становится неразумной, когда она переходит некоторые пределы затрат и времени, на определенной стадии произвольность законодателя становиться неразумной [13].
Разработка концепций и законопроектов, а также последующий мониторинг действующего законодательства тесно связана с совершенствованием методов прогнозирования. Прогнозные решения в нормотворчестве необходимы не только для проектов, но и для контроля регулятивной функции уже действующих нормативных правовых актов. При этом, последствия только принятого нормативного правового акта могут со временем изменяться, например, с изменением социально-экономической обстановки в стране, параллельным действием иных нормативных правовых актов, естественным устареванием документа.
Между тем, несмотря на важность прогнозной функции, в настоящее время нет единого сформированного инструмента прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов, который можно использовать в нормотворческой деятельности.
Очевидно, что методы прогнозирования в зависимости от стадии нормотворческого процесса, а также от субъекта, проводивше-
го прогноз, будут различны. В данном случае необходимо обеспечить не только сам факт проведения прогнозирования, но и точность прогноза. Внедрение в нормотворческую деятельность выполненных на основе научного анализа разработок по совершенствованию системы прогнозирования последствий
нормативных правовых актов и их проектов позволит повысить не только качество законодательства, но и его надежность, а также стабильность. Таким образом, вследствие внедрения успешного прогнозирования последствий в законотворчество приведет к оптимизации нормотворческого процесса в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Тлембаева Жанна Урумбасаровна. О роли прогнозирования в законотворчестве и критериях определения правовых последствий действия законов //Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2018. №5 (54).
2. Баранова Марина Владимировна Прогностическая функция опережающего правотворчества // Философия права. 2016. №5 (78). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prognosticheskaya-funktsiya-operezhayuschego-pravotvorchestva
3. Агамиров Карэн Владимирович Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования Российской правовой системы // Журнал российского права. 2018. №8 (260). URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/yuridicheskoe-prognozirovanie-kak-faktor-sovershenstvovaniya-rossiyskoy-pravovoy-sistemy
4. Тихомиров Юрий Александрович Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. №3 (207). URL: https://cyberleninka.rU/article/n/prognozy-i-riski-v-pravovoy-sfere
5. Дмитриева Арина Викторовна Как на самом деле работает закон: новая социология права в России // Экономическая социология. 2013. №5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kak-na-samom-dele-rabotaet-zakon-novaya-sotsiologiya-prava-v-rossii
6. Кибак Иван Алексеевич Участие социолога в реализации принятого закона и изучении его эффективности // Общество и право. 2014. №1 (47). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/uchastie-sotsiologa-v-realizatsii-prinyatogo-zakona-i-izuchenii-ego-effektivnosti-1
7. Моргунов Георгий Вадимович, Зелинский Николай Ефимович Социальная прогностика: начало пути //Идеи и идеалы. 2012. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnaya-prognostika-nachalo-puti
8. Логинов Евгений Александрович Возможности криминологического прогнозирования индивидуального преступного поведения // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2013. №4 (55). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vozmozhnosti-kriminologicheskogo-prognozirovaniya-individualnogo-prestupnogo-povedeniya
9. Теория государства и права 4-е изд., пер. и доп. Учебник для академического бакалавриата / А.С. Пиголкин, А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев; под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. -4-е изд., переработ. и доп. -М.: Издательство Юрайт, 2016. - 516с.
10. Глазунова Софья Максимовна Оценка качества законопроектов депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга в 2013 году // Социально-политические науки. 2015. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-kachestva-zakonoproektov-deputatov-zakonodatelnogo-sobraniya-sankt-peterburga-v-2013-godu
11. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 17.
12. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 55. Юридическая техника. 2015. № 9.
13. Jеаn Carbonnier. Sociologie juridique. 1978. P. 412 //Информация о семинаре «Прогнозирование последствий принятия законов в европейских парламентах». - http://iam.duma.gov.ru/ node/1/3414 16. Люциус Мадер Оценка законодательства - вклад в повышение качества законов// Материалы Международного семинара «Оценка законов и эффективности их принятия» (16-17 декабря 2002 г.) C. 139.
REFERENCES
1. Tlembaeva ZHanna Urumbasarovna O roli prognozirovaniya v zakonotvorchestve i kriteriyah opredeleniya pravovyh posledstvij dejstviya zakonov // Vestnik Instituta zakonodatel 'stva i pravovoj informacii Respubliki Kazahstan. 2018. №5 (54).
2. Baranova Marina Vladimirovna Prognosticheskaya funkciya operezhayushchego pravotvorchestva
// Filosofiya prava. 2016. №5 (78). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prognosticheskaya-funktsiya-operezhayuschego-pravotvorchestva
3. Agamirov Karen Vladimirovich YUridicheskoe prognozirovanie kak faktor sovershenstvovaniya Rossijskoj pravovoj sistemy // ZHurnal rossijskogo prava. 2018. №8 (260). URL: https://cyberleninka. ru/article/n/yuridicheskoe-prognozirovanie-kak-faktor-sovershenstvovaniya-rossiyskoy-pravovoy-sistemy
4. Tihomirov YUrij Aleksandrovich Prognozy i riski v pravovoj sfere // ZHurnal rossijskogo prava. 2014. №3 (207). URL: https://cyberleninka.rU/article/n/prognozy-i-riski-v-pravovoy-sfere
5. Dmitrieva Arina Viktorovna Kak na samom dele rabotaet zakon: novaya sociologiya prava v Rossii // Ekonomicheskaya sociologiya. 2013. №5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kak-na-samom-dele-rabotaet-zakon-novaya-sotsiologiya-prava-v-rossii
6. KibakIvanAlekseevich Uchastie sociologa v realizacii prinyatogo zakona i izuchenii ego effektivnosti // Obshchestvo i pravo. 2014. №1 (47). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/uchastie-sotsiologa-v-realizatsii-prinyatogo-zakona-i-izuchenii-ego-effektivnosti-1
7. Morgunov Georgij Vadimovich, Zelinskij Nikolaj Efimovich Social'nayaprognostika: nachaloputi //Idei i idealy. 2012. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnaya-prognostika-nachalo-puti
8. Loginov Evgenij Aleksandrovich Vozmozhnosti kriminologicheskogo prognozirovaniya individual'nogo prestupnogo povedeniya // Psihopedagogika v pravoohranitel'nyh organah. 2013. №4 (55). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vozmozhnosti-kriminologicheskogo-prognozirovaniya-individualnogo-prestupnogo-povedeniya
9. Teoriya gosudarstva i prava 4-e izd., per. i dop. Uchebnik dlya akademicheskogo bakalavriata / A.S. Pigolkin, A.N. Golovistikova, YU.A. Dmitriev; pod red. A.S. Pigolkina, YU.A. Dmitrieva. - 4-e izd., pererabot. i dop. - M.: Izdatel'stvo YUrajt, 2016. - 516s.
10. Glazunova Sof'ya Maksimovna Ocenka kachestva zakonoproektov deputatov Zakonodatel'nogo sobraniya Sankt-Peterburga v 2013 godu // Social'no-politicheskie nauki. 2015. №1. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/otsenka-kachestva-zakonoproektov-deputatov-zakonodatelnogo-sobraniya-sankt-peterburga-v-2013-godu
11. Kudashkin A.V. Antikorrupcionnaya ekspertiza: teoriya i praktika: nauchno-prakticheskoe posobie. M, 2012. S. 17.
12. Polenina S.V. Kachestvo zakona i effektivnost' zakonodatel 'stva. M., 1993. S. 55. YUridicheskaya tekhnika. 2015. № 9.
13. Jean Carbonnier. Sociologie juridique. 1978. P. 412 //Informaciya o seminare «Prognozirovanie posledstvij prinyatiya zakonov v evropejskih parlamentah». - http://iam.duma.gov.ru/node/1/3414 16. Lyucius Mader Ocenka zakonodatel'stva - vklad v povyshenie kachestva zakonov//Materialy Mezhdunarodnogo seminara «Ocenka zakonov i effektivnosti ih prinyatiya» (16-17 dekabrya 2002 g.) C. 139.
