CC BY
17_ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ
УДК 343.8
СЕРГЕИ ИВАНОВИЧ ГИРЬКО,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России;
СВЕТЛАНА НИКОЛАЕВНА ЛОСЕВА,
заместитель начальника центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в УИС
ФКУ НИИ ФСИН России
ПРОФИЛАКТИКА ПРАВОНАРУШЕНИЙ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 23 ИЮНЯ 2016 Г. № 182-ФЗ «ОБ ОСНОВАХ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ЭТОЙ СФЕРЕ
Анализируются положения рамочного Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», базовые законодательные акты уголовно-исполнительной системы, регламентирующие профилактическую работу пенитенциарных учреждений, рассматривается практика профилактической деятельности в исправительных учреждениях, обеспечивающих изоляцию осужденных и содержащихся под стражей, а также основные направления взаимодействия исправительных учреждений и органов внутренних дел.
Ключевые слова: Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», базовые законодательные акты пенитенциарной системы, профилактическая деятельность, общая и индивидуальная профилактика, компетенция учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в сфере предупреждения правонарушений, основные направления взаимодействия учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.
S. I. Girko, RF Honorary Scientist, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Chief Researcher of Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; e-mail: syvorina959134@mail.ru, tel.: 8 (495) 982-18-81;
S. N. Loseva, Depchief of center of study of problems managements and organizations of execution of punishments are in criminally executive system, Federal Penitentiary System of Russia Scientific Research Institute; е-mail: snloseva@yandex.ru, tel.: 8 (495) 982-18-81.
The prophylaxis activity in criminally-executive system in the light of Federal law from 23.06.2016 № 182-FZ and basic directions of co-operating with organs of internal affairs.
In the article the scope Federal law provisions are analyzed «About bases of the system of prophylaxis of offences in Russian Federation» and correlated through the prism of base legislative acts of the criminally-executive system, practice of prophylactic activity is examined in penitentiary establishments, providing an isolation convict and had in custody, basic directions of co-operation of attendance centers and organs of internal affairs are examined.
Key words: the Federal law «On bases of the system of prophylaxis of offences in Russian Federation», base legislative acts of the penitentiary system, prophylactic activity, general and individual prophylaxis, competence of establishments and organs of the criminally-executive system in the field of warning.
Принятый и одобренный 15 июня 2016 г Фе- том Российской Федерации Федеральный закон деральным Собранием Российской Федерации, от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах систе-утвержденный 23 июня того же года Президен- мы профилактики правонарушений в Российской
Федерации» [3] (далее - Федеральный закон) урегулировал общественные отношения, возникающие в сфере профилактики правонарушений (далее - профилактика) в Российской Федерации. Федеральную закон установил правовую и организационную основы системы профилактики в Российской Федерации, общие правила ее функционирования, принципы, направления, виды профилактики и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики.
Разработка Федерального закона велась всеми заинтересованными ведомствами Российской Федерации более десяти лет, он принимался и отклонялся ввиду того, что социально-политическая обстановка в стране динамично менялась, существенное влияние оказывал и личностный фактор. Принятие Федерального закона стало ярким примером конструктивного компромисса, и сегодня он крайне востребован обществом.
Федеральный закон подвел черту под длительной дискуссией в научной среде по вопросу о понятии и содержании профилактики и определил, что профилактикой правонарушений является совокупность мер социального, правового, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения. Он содержит целый ряд правовых новелл и дефиниций, которые еще недавно являлись предметом многочисленных научных дискуссий.
Федеральный закон включил в число субъектов профилактики федеральные органы исполнительной власти и закрепил положение о том, что органы уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), помимо основных направлений профилактики правонарушений, реализуют свои задачи посредством специальных мер административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и оперативно-розыскного характера в целях предупреждения правонарушений при выявлении: самих правонарушений либо причин и условий, способствующих их совершению, лиц, поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер, или лиц, намеревающихся совершить правонарушение.
Федеральный закон, разделив профилактику на общую и индивидуальную, определил полномочия федеральных органов исполнительной власти и наделил их компетенцией по выработке
государственной политики в сфере профилактики и ее реализации; осуществлению нормативно-правового регулирования в этой сфере; обеспечению взаимодействия субъектов профилактики и лиц, участвующих в ней. Он также уточнил формы профилактического воздействия, в число которых включил: правовое просвещение и правовое информирование; профилактическую беседу; объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; профилактический учет; внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; профилактический надзор, правом реализации которых наделил органы УИС.
В то же время следует заметить, что в период разработки и прохождения проекта Федерального закона, его согласования заинтересованными ведомствами уголовно-исполнительная система, как и все другие федеральные органы исполнительной власти, включая правоохранительные ведомства, вырабатывала свои методологические подходы к профилактической деятельности, используя доступные ей формы и средства. Здесь учитывались рекомендации ученых, исторический и зарубежный опыт организации работы по предупреждению правонарушений в подведомственной сфере. Аналогичная задача стояла перед пенитенциарной системой России и решалась УИС.
Базовые законодательные акты уголовно-исполнительной системы, как то: Закон Российской Федерации № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [4] (далее - Закон), принятый 21 июля 1993 г.; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее - УИК РФ) и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, заложили основы профилактической деятельности УИС и ее органов.
Так, Закон среди обязанностей учреждений, исполняющих наказания, указал обеспечение реализации уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации; правопорядка и законности, безопасности осужденных, привлечения осужденных к труду, получения ими общего и профессионального образования и обучения; оказания содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Закон также предоставил право учреждениям УИС: на осуществление оперативно-розыскной деятельности; применение к правонарушителям мер воздействия и принуждения; осуществление
регистрации осужденных; производство уголовно-процессуальных действий; привлечение осужденных к труду.
Более конкретно цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства определены в УИК РФ. Соответственно целями уголовно-исполнительного законодательства являются исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, а задачами - определение средств исправления осужденных, охрана их прав, свобод и законных интересов, оказание осужденным помощи в социальной адаптации.
При этом под исправлением осужденных понимается формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения. Перечислены и основные средства исправления осужденных: установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), воспитательная работа, общественно полезный труд, получение общего образования, профессиональное обучение и общественное воздействие.
Задачи УИС профилактического профиля уточнены и в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г № 1772-р (ред. от 23.09.2015) [2] (далее - Концепция), в которой среди ее целей указаны: сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы, за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы, проведение в местах лишения свободы мероприятий в целях адаптации в обществе освободившихся осужденных, в том числе с участием гражданского общества; изменение идеологии применения основных средств исправления осужденных в местах лишения свободы с усилением психолого-педагогической работы с личностью и подготовки ее к жизни в обществе; разработка форм проведения воспитательной работы, организации образовательного процесса и трудовой занятости осужденных в новых условиях отбывания наказания.
Концепция, рассматривая вопросы совершенствования уголовной и уголовно-исполнительной политики, содержит следующие мероприятия: поиск и использование новых форм и методов исправительного воздействия на осужденных, организационных механизмов социальной работы с осужденными, закрепление
в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации форм социальной, психолого-педагогической работы с осужденными в качестве основного средства исправления осужденных; дополнение системы поощрений осужденных иными стимулами к правопослушному поведению и активной ресоциализации; закрепление новых форм надзора за поведением осужденных с использованием электронного мониторинга спутниковой навигации.
Концепцией предлагаются: совершенствование системы мотивации осужденных к законопослушному поведению; повышение эффективности надзора за поведением лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, на основе внедрения современных технических средств; разработка комплекса мер по формированию у работников УИС умений и навыков, позволяющих обеспечить эффективное противодействие противоправному поведению со стороны осужденных с лицами, находящимися за пределами исправительных учреждений; совершенствование мер предупреждения и пресечения возможных неслужебных связей личного состава УИС с осужденными, преступных связей осужденных между собой и осужденных с лицами, находящимися за пределами исправительных учреждений; создание системы противодействия преступному поведению осужденных на основе применения современных инженерно-технических средств охраны и надзора, новых технологий и подходов к организации безопасности; применение сотрудниками УИС комплекса индивидуальных профилактических мер по предупреждению правонарушений, в том числе преступлений, совершаемых осужденными.
Анализ приведенных законодательных актов свидетельствует о том, что уголовно-исполнительная система достаточно интровертна в направленности своих подходов к организации профилактической работы. При этом подходы к организации деятельности по предупреждению правонарушений в УИС можно условно разделить на три направления: работа по профилактике, организуемая в среде осужденных и арестованных, содержащихся в учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы; деятельность по предупреждению противоправного поведения лиц, отбывающих наказание, не связанное с изоляцией от общества, и профилактика криминального поведения сотрудников самой пенитенциарной системы.
Между тем даже в условиях достаточно корпоративной деятельности УИС демонстрирует свою открытость, широко сотрудничая с институ-
тами гражданского общества и обеспечивая полноценное взаимодействие с правоохранительными органами по определенным направлениям.
Мероприятия по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях УИС, регламентированы одноименной Инструкцией, введенной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 мая 2013 г № 72 «Об утверждении Инструкции по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы» [1] (далее - Инструкция).
Оценивая содержание указанного ведомственного нормативного правового акта через призму принятого несколько позже Федерального закона, следует заметить, что Инструкция во многом отражает его положения. Она активно используется в практике пенитенциарных учреждений, а если и нуждается в корректировке, то «косметической».
Регламентируя порядок организации и проведения мероприятий по профилактике правонарушений среди осужденных, подозреваемых и обвиняемых, отбывающих наказание и содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах УИС, Инструкция основной целью профилактической работы объявляет недопущение правонарушений со стороны лиц, содержащихся в учреждениях УИС, посредством профилактических мероприятий. При этом деятельность сотрудников учреждений УИС по предотвращению правонарушений связана с выявлением лиц, имеющих намерение совершить правонарушение, и принятием к ним мер превентивного характера с целью недопущения реализации этих намерений (на стадии обнаружения умысла). При пресечении правонарушения устанавливаются лица, подготавливающие правонарушение, с принятием к ним превентивных мер в целях недопущения перерастания подготовительных действий в оконченное правонарушение (на стадии покушения).
Профилактика подразделяется на общую и индивидуальную и в первом случае обеспечивается путем охраны, изоляции и надзора за лицами, содержащимися в учреждениях УИС, их размещения в соответствии с законом, выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушений, разработки и осуществления мер по их устранению, а во втором - посредством установления лиц, от которых можно ожидать совершения правонарушений, и принятия мер по оказанию на них необходимого воздействия.
Совместное выполнение задач по профилак-
тике осуществляется во взаимодействии с другими правоохранительными органами, и прежде всего с органами внутренних дел.
Инструкция определяет компетенцию в работе по профилактике прежде всего Федеральной службы исполнения наказаний РФ (ФСИН России), которая обеспечивает взаимодействие в организации и проведении мероприятий между подведомственными учреждениями УИС и их сотрудничество по вопросам профилактики с правоохранительными органами, государственными и общественными организациями; оказание подчиненным учреждениям практической помощи при проведении профилактических мероприятий, а также полномочия учреждений УИС, которые, в свою очередь, определяют конкретные задачи профилактической работы, тактические способы их решений на основе анализа и оценки оперативной обстановки, ответственных лиц; разработку и непосредственное осуществление мероприятий по профилактике, эффективное использование в этой работе имеющихся сил и средств в тесном взаимодействии всех подразделений, а также с другими правоохранительными органами.
В ходе работы по выявлению причин правонарушений учреждения УИС используют данные, содержащиеся в отчетности о состоянии преступности и дисциплины, материалах ведомственных, прокурорских и служебных проверок, актах прокурорского реагирования и частных определениях судов, оперативной информации, подлежащей цензуре переписке лиц, содержащихся в исправительных учреждениях.
Инструкция определяет задачи в работе по профилактике различных служб учреждений УИС: отделов безопасности (режима), оперативных отделов, отделов воспитательной работы, подразделений охраны, медицинских подразделений, психологической службы, производственно-технических подразделений.
Детально регламентируя порядок проведения индивидуальной профилактики правонарушений в учреждениях УИС, Инструкция констатирует, что лица, склонные к совершению побега, лидеры и активные участники группировок отрицательной направленности, организующие и провоцирующие групповое противодействие законным требованиям администрации, склонные к употреблению и приобретению наркотических средств, берутся на профилактический учет и с ними проводится индивидуальная профилактическая работа.
Предупредительная работа с лицами, поставленными на профилактический учет, в отно-
шении которых регулярно продолжает поступать информация о намерении совершить противоправные действия, может проводиться в течение всего срока пребывания их в учреждении УИС. В некоторых случаях такая работа приносит положительный результат и тогда подконтрольное лицо снимается с учета, но в ряде ситуаций позитивный результат индивидуальной профилактической работы не достигается. Такой осужденный снимается с профилактического учета ввиду освобождения из учреждения УИС.
В отношении лица, состоящего на профилактическом учете в учреждении УИС, заводится учетная карточка и заполняется справка-ориентировка с предварительными выводами о результатах и целесообразности проведения с ним в дальнейшем профилактической работы.
Инструкция также содержит положение о том, что при убытии лица, поставленного на профилактический учет в другое учреждение УИС, учетная карточка на него и справка-ориентировка приобщаются к личному делу подозреваемого, обвиняемого или осужденного.
К сожалению, Инструкция не закрепляет в своем содержании обмен вышеприведенной информацией между учреждением УИС и территориальными органами внутренних дел по месту убытия освобождаемого ввиду отбытия им срока. С нашей точки зрения, было бы правильным завершить логическую цепочку непрерывности профилактического воздействия и сопроводить такое лицо к месту жительства посредством направления соответствующих сопроводительных материалов в адрес конкретного территориального органа внутренних дел.
Полагаем, что обмен такой информацией был бы полезен в тех же профилактических целях. Попадая в органы внутренних дел одновременно с прибытием освобожденного, информация, характеризующая активную антиобщественную установку лица, позволила бы сотрудникам оперативных подразделений непрерывно продолжать с последним проведение мероприятий профилактического характера.
Это обстоятельство в полной мере относится и к лицам, которые были осуждены за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, за время пребывания в исправительном учреждении проявили устойчивую склонность к криминальной среде и преступной деятельности, в отношении которых установлен административный надзор. Такая деятельность правоохранительных органов регламентирована специальным законодательным актом, в котором и содержатся их полномо-
чия. Взаимодействие уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел в отношении этой категории лиц также сложно переоценить.
Изучение состояния пенитенциарной преступности в Российской Федерации показало, что общее количество преступлений, совершенных в учреждениях УИС, из года в год незначительно, но сокращается. Так, если в 2012 г общее количество таких составляло 1280, то в 2016 г. -1144. В разные годы динамика отдельных видов преступлений выглядела нестабильно. Так, если в 2012 г. число зарегистрированных преступлений, связанных с дезорганизацией деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества (ст. 321 УК РФ) составило 166, то уже в 2016 г. - 248, а количество убийств (ст. 105 УК РФ) снизилось с 26 в 2012 г. до 16 в 2016 г. За эти годы значительно снизилось количество побегов из мест лишения свободы, из-под ареста или из-под стражи (ст. 313 УК РФ) с 322 случаев в 2012 г, до 190 в 2016 г
В эти же годы сотрудниками учреждений и органов УИС значительное число преступлений предотвращено: в 2012 г. их зарегистрировано 101 391, а в 2016 г - 95 855. При этом только в прошлом году не допущено до окончания 1730 преступлений по ст. 321 УК РФ, 4046 - по ст. 313 УК РФ и т. п.
Полагаем, что в основе стабилизации и снижения пенитенциарной преступности в УИС не последнее место занимает надлежащая организация профилактической работы среди осужденных.
Исполнение наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, как то: обязательные работы; исправительные работы; ограничение свободы; принудительные работы; арест, УИК РФ возложено на специальные органы УИС, соответственно уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры и арестные дома по месту жительства осужденного. Вопросы взаимодействия в этих случаях органов УИС и органов внутренних дел - тема самостоятельного исследования, но не вызывает сомнений, что и в этих ситуациях профилактическое воздействие на лиц, отбывающих наказание, имеет принципиальное значение.
Учреждения УИС активно взаимодействуют с органами внутренних дел в отношении выявления преступлений, совершенных лицами, содержащимися в учреждениях пенитенциарной системы. Так, на основании сообщений, поступивших из органов внутренних дел, сотрудниками УИС в 2012 г. было выявлено более 108 000 преступлений, в 2016 г. - 97 040.
Еще одно направление взаимодействия органов МВД России и ФСИН России заслуживает внимания - это совместная работа по розыску лиц, скрывшихся от органов дознания, суда, уклоняющихся от исполнения наказания, совершивших побег из-под стражи или из мест лишения свободы.
Так, ФСИН России с 2011 г. участвует в межгосударственной оперативно-профилактической операции «Розыск», проводимой МВД России совместно с министерствами внутренних дел (полиции) государств - участников СНГ.
В ходе проведения первого этапа межгосударственной оперативно-профилактической операции «Розыск», в течение 15-16 марта 2017 г., приняли участие около 7 тыс. сотрудников территориальных органов ФСИН России, которыми проверено 15 685 адресов возможного места нахождения разыскиваемых.
Сотрудниками территориальных органов ФСИН России во взаимодействии с территориальными подразделениями МВД России, министерствами внутренних дел (полиции) государств -участников СНГ и другими правоохранительными органами установлено местонахождение и задержано 1499 лиц, находящихся в местном, федеральном и межгосударственном розыске. В том числе: 1174 разыскиваемых территориальными органами ФСИН России, из них 486 разыскиваемых, в отношении которых судами принято решение о направлении их в колонию-поселение самостоятельно в соответствии со ст. 75.1 УИК РФ (291 неприбывший их в территориальный орган ФСИН России за получением предписания и 195 неприбывших в колонию-поселение в соответствии с предписанием); 670 разыскиваемых, уклонившихся от отбывания наказания, не связанного с лишением свободы, и скрывшихся от контроля уголовно-исполнительных инспекций; 279 разыскиваемых территориальными органами МВД России, также установлены 47 лиц, пропавших без вести; 45 разыскиваемых правоохранительными органами государств - участников СНГ;
один разыскиваемый, находящийся в розыске по линии Интерпола.
Подводя итог сказанному, можно уже сейчас спрогнозировать позитивное влияние Федерального закона на упорядочение деятельности правоохранительных ведомств по профилактике правонарушений и межведомственную координацию усилий, направленных на предупреждение преступности в стране.
Список использованной литературы
1. Инструкция по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы [Электронный ресурс] : [утв. приказом Министерства юстиции Рос. Федерации от 20 мая 2013 г № 72]. - Режим доступа : http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70289880/#review
2. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. [Электронный ресурс] : [утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 14 окт. 2010 г. № 1772-р : ред. от 23 сент. 2015 г.]. - Режим доступа : www.kodeks.ru
3. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации [Текст] : [Закон Рос. Федерации от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 26 (ч. I), ст. 3851. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://legalacts. ru/doc/federalnyi-zakon-of-23062016-n-182-fz-ob/ (дата обращения : 04.09.2017).
4. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы [Текст] : [Закон Рос. Федерации 21 июля 1993 г. № 5473-1: с изм. от 28 дек. 2016 г. № 503-ФЗ] // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. - 1993. - № 33, ст. 1316. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://base.garant.ru/1305321/ (дата обращения : 24.10.2017).
