CC BY
50
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
Роман Владимирович ТКАЧЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) r_perelman@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Бюджетное право и процесс
ПРОЕКТЫ КЛАССА «МЕГАСАИЕНС» КАК ОДНО ИЗ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ1
Аннотация. Прорывное, инновационное развитие российской экономики невозможно без эффективного стратегического, нацеленного на долгосрочную перспективу управления средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В современных условиях особую актуальность приобретают правовые аспекты результативной бюджетной политики, направленной на решение проблематики, связанной с определением оптимальных источников и параметров формирования доходов, направлений расходов, источников покрытия дефицитов бюджетов бюджетной системы России. Регламентация в нормах права принципов, приоритетов при определении конкретных бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления становится актуальной задачей для успешной реализации национальных проектов как основного драйвера развития экономики России. Одним из ключевых элементов национальных проектов являются международные научные проекты, направленные на создание и эксплуатацию установок класса «мегасайенс», которые именуются проектами класса «мегасайенс». В настоящее время в мире реализуется несколько крупномасштабных проектов класса «мегасайенс», каждый из которых направлен на решение глобального вызова, стоящего перед человечеством. Важную роль в финансировании и технической реализации данных проектов играет Российская Федерация.
Ключевые слова: инновационное развитие, бюджет, бюджетная политика, фундаментальные научные исследования, «мегасайенс», уникальные научные установки.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.59.7.042-047
© Р В. Ткаченко, 2019
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-15036 мк «Модели правового регулирования уникальных научных установок класса "мегасайенс" на национальном и международном уровнях в условиях технологического развития Российской Федерации».
R. V. TKACHENKO, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) r_perelman@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 PROJECTS OF THE CLASS «MEGASCIENS» AS ONE OF THE MAIN DIRECTIONS OF IMPLEMENTATION OF THE BUDGET POLICY OF RUSSIA Abstract. The breakthrough, innovative development of the Russian economy is impossible without effective strategic, long-term, management of the budgets of the budgets of the budget system of the Russian Federation. In modern conditions, the legal aspects of an effective fiscal policy aimed at solving problems related to determining the optimal sources and parameters of income generation, directions of expenditures, and sources of covering the budget deficits of the budget system of Russia are of particular relevance. Regulation in the rules of law, principles, priorities in determining the specific budgetary powers of state and local government bodies becomes an urgent task for the successful implementation of national projects as the main driver of the development of the Russian economy. One of the key elements of national projects are international scientific projects aimed at the creation and operation of megasiens class facilities, which are called megasiens class projects. Currently, there are several large-scale megasiens projects in the world, each of which is aimed at addressing the global challenge facing humanity. An important role in financing and technical implementation of these projects is played by the Russian Federation. Keywords: innovative development, budget, fiscal policy, basic research, megasiens, unique scientific installations.
В современных условиях инновационное развитие России является одним из самых важных приоритетных направлений государственной политики.
Фундаментальные изменения российской экономики, ее преобразование из добывающей в технологическую, цифровую модель, невозможны без существенных публичных расходов на соответствующие сферы хозяйствования, а следовательно, без поиска дополнительных источников пополнения доходных частей централизованных финансовых фондов.
Сегодня государство играет главенствующую роль в ключевых отраслях экономики России. По разным оценкам, вклад государственного сегмента экономики
СП
I
в российский ВВП приближается к 70 %2. По оценкам Федеральной антимоно- □
польной службы РФ, доля государственного сектора в некоторых отраслях рос- ^
сийской экономики превалирует, в частности, она составляет 83 % на транспор- ^
Ш
□
2 Проект доклада о состоянии конкуренции за 2018 года // URL: https://fas.gov.ru/ И
documents/685117 (дата обращения:15.05.2019). ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
те, 71 % в энергетике, 70 % в добыче полезных ископаемых, 50 % в финансовом секторе и страховании.
Соответственно, финансирование прорывного развития России невозможно без стратегического управления публичными финансами, и в частности средствами бюджетов бюджетной системы нашей страны. Анализируя основные параметры федерального бюджета на 2019 финансовый год, исследователи отмечают, что именно главный финансовый документ страны обеспечивает дальнейшее повышение экономической активности, начавшееся в 2016 г.3 Очевидно, что современный бюджет является одним из инструментов государственного управления, с помощью которого государство решает стоящие перед обществом задачи — повседневные (выплаты заработной платы, пенсий, стипендий и т.д.), неотложные (финансирование каких-либо последствий аварий, техногенных катастроф и т.д.) и перспективные (разработка новых технологий и т.д.)4.
В соответствии со ст. 172 БК РФ составление бюджетов бюджетной системы РФ базируется на основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (бюджетной и налоговой политике субъектов РФ и муниципальных образований).
Совокупность применяемых органами государственной власти и местного самоуправления правовых мер в бюджетной сфере, которые направлены на реализацию и финансовое обеспечение функций государства (полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований), принято именовать бюджетной политикой. Такие меры связаны, как правило, с активной деятельностью государственных и муниципальных органов по регулированию, консолидации источников доходов бюджетной системы, оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов, а также обеспечению сбалансированности всех бюджетов и межбюджетных отношений.
Роль эффективной бюджетной политики в современной России сложно переоценить. Бюджетные ассигнования в развитие национальной экономики наряду с вложениями из частных финансовых фондов в рамках механизма государственно-частного партнерства оказывают положительное влияние на долгосрочные темпы экономического роста5. Выражаясь экономическими терминами, можно сказать, что на макроэкономическом уровне бюджетная политика позволяет достигать макроэкономической стабильности (одного из необходимых условий экономического роста); а на микроуровне она стимулирует инвестиции, накопление человеческого капитала и повышение факторной производительности6.
3 Смирнов Е. Е. Бюджет России на 2019—2021 годы: цели и возможности // Аудитор. 2019. № 1. С. 20.
4 Бочкарева Е. А., Вершило Т. А., Мирошник С. В., Косаренко Н. Н., Крохина Ю. А., Пешкова Х. В., Прошунин М. М. Актуальные проблемы финансового права : учебник / под ред. А. Д. Селюкова, И. А. Цинделиани. М. : Юстиция, 2019. С. 211.
5 Аганбегян А. Как госбюджет может стать локомотивом социально-экономического развития страны // Вопросы экономики. 2015. № 7. С. 142—151.
6 Семенова Н. Н., Еремина О. И., Морозова Г. В., Филичкина Ю. Ю. Повышение эффективности бюджетной политики России в контексте стимулирования экономического роста // Экономика. Налоги. Право. 2019. № 1.
С правовой точки зрения бюджетная политика представляет собой институт финансового права, содержащий правовые нормы, которые определяют основные источники и количественные параметры формирования доходов, актуальные направления расходов бюджетов бюджетной системы России, а также механизмы по обеспечению сбалансированности бюджетной системы, управлению ликвидностью, государственным долгом и межбюджетными отношениями.
Согласно ст. 165 БК РФ, разработка основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям Министерства финансов РФ. Анализируя проект Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, опубликованный на официальном сайте Министерства финансов РФ7, следует отметить, что указанный документ имеет сугубо экономическое содержание, прогнозный и даже статистический характер. Примечательно, что в Российской Федерации на законодательном уровне отсутствуют не только нормы, регулирующие общий порядок и методологию формирования и осуществления государственной бюджетной политики, но и единые принципы принятия и реализации управленческих решений в данной области.
Проект нового Бюджетного кодекса РФ также ограничился общим указанием на наличие в структуре бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления отдельных полномочий по определению основ бюджетной, налоговой, долговой политики и не содержит правовых норм, регламентирующих порядок их формирования и основополагающие принципы, базисные правила ограничения при установлении направлений, в частности бюджетной политики.
В ближайшее время все указанные блоки общественных отношений должны быть урегулированы в нормах финансового права и дополнить соответствующий институт финансового права. Важность выработки не подлежащих расширенному толкованию требований к направлениям бюджетной политики в России, а также создания системы приоритетов рассмотрим на примере проектов класса «мегасайенс» — в настоящее время одного из наиболее затратных приоритетных направлений расходов федерального бюджета РФ. Законодатель не определяет понятие категории «мегасайенс», что существенно увеличивает бюджетные риски при реализации расходных обязательств Российской Федерации.
Требования к бюджетной политике устанавливаются Президентом РФ. Согласно п. 2 ст. 172 БК РФ, положения посланий Президента РФ Федеральному Собранию определяют бюджетную политику в Российской Федерации.
В современных условиях основы государственной и муниципальной бюджетной политики детерминируются стратегическими целями развития России и выработанными на их основе национальными проектами. □
Среди указанных стратегических целей особое место занимает ликвида-
сп
ция технологического отставания страны, в том числе путем ее прорывного на- □
учно-технического развития, что неоднократно подчеркивалось Президентом ^
Российской Федерации В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию от ^
01.03.2018 и от 20.02.2019. О
--И
URL: https://www.minfin.ru/ru/document/%3Fid_4%3D123006 (дата обращения:15.05.2019). ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» наука является одним из приоритетных направлений реализации национальных проектов для достижения стратегических целей Российской Федерации на период 2018—2024 годов8.
Как уже было указано ранее, действующее законодательство РФ не содержит определения категории уникальной научной установки класса «мегасайенс». Анализ существующих и проектируемых уникальных научных установок класса «мегасайенс» дает возможность сформулировать данное понятие. Уникальная научная установка класса «мегасайенс» представляет собой единый системный комплекс научного оборудования, не имеющий мировых аналогов и созданный с привлечением ресурсов международного сотрудничества в целях получения научных результатов, содержащих фундаментальные прорывные знания, технологии или решения, имеющие общемировое значение, достижение которых невозможно при использовании иных комплексов оборудования.
Проектами класса «мегасайенс» следует именовать международные научные проекты, направленные на создание и эксплуатацию установок класса «мегасайенс» и на получение прорывных, инновационных научных результатов, имеющих общемировое значение.
Следует особо выделить следующие обязательные признаки установок и проектов класса «мегасайенс»9:
— они представляют собой высокотехнологические комплексы научного оборудования для фундаментальных исследований;
— направлены на получение прорывных технологий, способствующих решению глобальных научных проблем10;
8 В качестве ключевой задачи, на реализацию которой направлена государственная программа в сфере науки, в Указе Президента РФ от 07.05.2018 устанавливается создание передовой инфраструктуры научных исследований и разработок, инновационной деятельности, включая создание и развитие сети уникальных научных установок класса «мегасайенс».
Пунктом 2.2.2. Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденных Правительством РФ 29.09.2018, установлено, что в целях развития современной инфраструктуры для исследований и разработок будет начато проведение международных исследований на уникальных научных установках класса «мегасайенс» в Международном центре нейтронных исследований на базе высокопоточного реактора ПИК, Комплексе сверхпроводящих колец на встречных пучках тяжелых ионов НИКА, источнике синхротронного излучения 4-го поколения ИССИ-4 (первый этап), Сибирском кольцевом источнике фотонов СКИФ (первый этап).
9 См. подробнее: Горлова Е. Н., Ткаченко Р. В. Понятие проектов класса «мегасайенс» на примере установок ИТЭР и ФАИР // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 5.
10 В частности, единственный в мире международный экспериментальный термоядерный реактор ИТЭР фактически представляет собой наиважнейший этап для мирового сообщества на пути освоения термоядерной энергии, поскольку в долгосрочной перспективе термоядерная энергия имеет потенциал практически неисчерпаемого, экологически безопасного и экономически конкурентноспособного источника энергии для всей плане-
— в реализации данных проектов заинтересовано все мировое сообщество, а эксплуатация таких установок — предмет международного сотрудничества;
— международное сотрудничество, помимо всего прочего, продиктовано высокой стоимостью рассматриваемых проектов, уникальностью и ограниченностью ресурсов11;
— результатом реализации проектов «мегасайенс» являются не имеющие аналогов в мире единые комплексы научного оборудования12.
Проекты класса «мегасайенс», имея стратегическое значение для экономического развития России и усиления ее конкурентоспособности среди мировых экономик, должны являться неотъемлемой частью досрочного бюджетного прогноза и определять первоочередные расходные обязательства бюджетов бюджетной системы России. Соответственно, данные проекты имеют ключевое значение при определении требований к бюджетной политике Российской Федерации.
В настоящее время существует закрытый перечень проектов класса «мегасайенс». Все указанные проекты в части обязательств Российской Федерации финансируются за счет средств федерального бюджета. Ограниченность федеральных финансовых ресурсов предполагает их дальнейшее перераспределение и привлечение внебюджетных источников финансирования для реализации приоритетных государственных проектов, обеспечивающих долгосрочное экономическое развитие России и рост благосостояния российского общества. Очевидно, что указанные меры будут более эффективными в случае закрепления на законодательном уровне принципов и приоритетов государственной бюджетной политики. Открытым также остается вопрос участия в финансировании проектов класса «мегасайенс» из региональных бюджетов за счет средств федеральных субвенций. С учетом важности и масштаба уникальных проектов класса «мегасайенс» подобного рода механизм представляется неэффективным.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Горлова Е. Н., Ткаченко Р. В. Понятие проектов класса «мегасайенс» на примере установок ИТЭР и ФАИР // Актуальные проблемы российского права. — 2019. — № 5.
--СП
ты. Соответственно, проекты класса «мегасайенс» должны находиться в зоне основных
приоритетов при определений направлений расходов федерального бюджета России. ^
Так, расходы на сооружение только модульной стартовой версии Установки ФАИР (центр □
по исследованию ионов и антипротонов) оцениваются в 1 027 млн евро, из них финансо- х
вые обязательства России составляют 178,05 млн евро. Бюджет проекта ИТЭР до даты □
запуска может составить до 19 млрд евро (расходы федерального бюджета Российской Федерации в 2018 г. составили 7,3 млрд руб., в 2019 г. должны составить 8,1 млрд руб.). А
Ш О
Например, Большой адронный коллайдер ЦЕРН единственный в мире имеет длину кольца ускорителя равной 26 км, что позволяет проводить эксперименты по получению И
новой физики, расширяющей базовые принципы теории элементарных частиц. ПРОЦЕСС
>
ii
12
