Проект Федерального закона о QR-кодах: к вопросу о конституционно-правовых основаниях ограничения прав и свобод граждан в условиях пандемии Текст научной статьи по специальности «Право»

Т. В. Заметина,

д.ю.н., профессор, зав.кафедрой конституционного права им. профессора И.Е. Фарбера Саратовской государственной юридической академии

T.V. Zametina,

Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber of the Saratov State Law Academy

В.И. Гавриленко,

к.ю.н., доцент, доцент кафедры конституционного права им. профессора И.Е. Фарбера Саратовской государственной юридической академии

V.J. Gavrilenko,

Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber of the Saratov State Law Academy

DOI:

ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О QR-КОДАХ: К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВАНИЯХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью определения пределов ограничения прав и свобод граждан в условиях пандемии нового корона-вируса (COVID-2019). Цель статьи заключается в исследовании конституционных оснований ограничений конституционных прав и свобод граждан, проведении критического анализа проекта федерального закона № 1735 7-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения "». Реализация поставленных в работе задач была достигнута с помощью общенаучных (диалектический, анализ, синтез) и частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов. Авторы приходят к выводу, что попытки федерального центра переложить на субъекты РФ полномочия по установлению ограничительных мер в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции, могут привести к чрезмерному ограничению конституционных прав и свобод граждан на региональном уровне.

Ключевые слова: пандемия, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, Конституционный Суд РФ, ограничения конституционных прав и свобод граждан, интересы защиты жизни и здоровья граждан, QR-коды, разграничение предметов ведения и полномочий.

н

X

О

5

3 S

5 £ О

ig

Ü Iiis

S5

и °

п 5

ц s 5

s 5

5 X

S s

О* -1

5 S

"И и

X а

»S

у Щ s 5 s

во &

я £

£ 5

п X X 5

§ s и и

S g

117

DRAFT FEDERAL LAW ON QR CODES: ON THE QUESTION OF THE LIMITS OF RESTRICTION OF CONSTITUTIONAL RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS

Abstract: the relevance of the article is due to the importance of determining the limits of restrictions on the rights and freedoms of citizens in the context of the pandemic of the new coronavirus (COVID-2019). The purpose of the article is to study the constitutional

S О

Г у

S ai

■Й м

12 (D

I и

н ä

5 -

grounds for restrictions on the constitutional rights and freedoms of citizens, to conduct a critical analysis of the draft Federal Law No. 1735 7-8 "On Amendments to the Federal Law "On Sanitary and Epidemiological Welfare of the Population". The implementation of the tasks was achieved with the help of general scientific (dialectical, analysis, synthesis) and private scientific (formal legal, comparative legal) methods. The authors come to the conclusion that attempts by the federal center to transfer to the subjects of the Russian Federation the authority to establish restrictive measures in order to prevent the spread of a new coronavirus infection may lead to excessive restrictions on the constitutional rights and freedoms of citizens at the regional level.

Keywords: pandemic, sanitary and epidemiological welfare of the population, Constitutional Court of the Russian Federation, restrictions on constitutional rights and freedoms of citizens, interests of protecting the life and health of citizens, QR codes, differentiation of subjects of competence and powers.

Пандемия нового коронавируса (COVID-2019), вызвавшая в числе прочих последствий кризис мировой экономической кооперации, напряженность международных экономических взаимоотношений, способствовала трансформации процесса глобализации в целом, создала новые вызовы для современных демократических государств, актуализировала вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Действующая Конституция 1993 г. закрепляет базовые социальные ценности Российского государства. В соответствии со ст. 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»), установление единых правовых основ системы здравоохранения (п. «е» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ст. 72 Конституции РФ), координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья (п. «ж» ст. 72 Конституции РФ) - эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. В настоящее время вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 2 июля 2021 г.) [1].

Определение основ взаимоотношений человека и государства, гарантий свободы личности и пределов вмешательства государства

I

I

is

0Q

I

I

С

I

iS

0Q

I

118

Я

«V о «V

в процесс реализации прав человека и гражданина - один из ключевых вопросов современной юриспруденции. Проблема ограничения прав рассматривается как часть теории свободы, и специфика государственно-правового подхода в этом вопросе, отраженная в содержании Конституции и законодательстве, обусловлена воспринятым конкретным государством и обществом соотношением индивидуальных _ и коллективных начал в их организации. о Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, «права и свободы чело- ^ века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом О только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ а конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных §

интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности 2

01

государства». §

Проблемы ограничений прав и свобод относятся к числу акту- ^

альных в науке конституционного права, об этом свидетельствуют §

работы А. А. Подмарева [2], Е.В. Егоровой [3], А. А. Переверзева 0 Л

[4], С. В. Пчелинцева [5], Д.И. Делева [6], Н.А. Щеголевой [7], I £

Т.В. Приходько [8], И.А. Умновой-Конюховой, Е.Д. Костылевой [9] | §

и многих других авторов. 3 ^ В ряде решений Конституционного Суда РФ определены критерии I ^

допустимости ограничений конституционных прав и свобод граждан, 5 §

сформулированы следующие правовые позиции: § 3

1. Ограничения прав и свобод допустимы, только если та- ^

0|

кие ограничения адекватны социально необходимому результату, Л §

а цели одной лишь рациональной организации деятельности орга- Л *

го о

нов власти не могут служить основанием для такого ограничения § §

(Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. ||

^ *

0 §

о л

№ 3-П [10], Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля *

2018 г. № 28-П [11], Постановление Конституционного Суда РФ

от 11 февраля 2019 г. № 9-П [12] и др.). | I

I 5

2. Цели ограничений прав и свобод должны быть не только * юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения со- 119 размерны этим целям; при допустимости ограничения федераль-

и н

ным законом того или иного права в соответствии с конституци- и онно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, Л & а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры § (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П * [13], Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П [14] Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января

2019 г. № 1-П [15] и др.).

■о

О§

3. Чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, четкой, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П [16], Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. № 31-П [17] и др.).

4. Ограничения, вводимые федеральным законодателем, должны отвечать требованиям справедливости, разумности и пропорциональности, не могут затрагивать само существо данного права; кроме того, они должны согласовываться с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, которые являются составной частью ее правовой системы (ч. 4

„о ст. 15 Конституции РФ) (Постановление Конституционного Суда РФ го от 16 июля 2008 г. № 9-П [18], Постановление Конституционного | Суда РФ от 29 ноября 2016 г. № 26-П [19] и др.). № 5. Интересы защиты жизни и здоровья граждан при опреде-§ ленных обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохра-§ нения обычного правового режима реализации иных прав и свобод 2 (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. ^ № 49-П) [20].

— Таким образом, согласно правовым позициям Конституционного

§ Суда РФ, ограничения конституционных прав и свобод в виде ограни-с

§ чительных мер, направленных на предотвращение распространения § новой коронавирусной инфекции, должны устанавливаться только ^ федеральным законом и в конституционно-значимых целях - защиты здоровья и жизни граждан, прав и свобод других граждан при спра-о ведливом соотношении публичных и частных интересов. ^ Проект федерального закона № 17357-8 «О внесении изменений С в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"» был принят 16 декабря 2021 г. Государственной 120 Думой в первом чтении [21]. Новеллы законопроекта были связаны с определением порядка оказания услуг в случае угрозы рас-СЧ пространения новой короновирусной инфекции, порядка допуска ® на мероприятия и объекты военнослужащих, приравненных к ним ^ лиц, иностранных граждан, привитых незарегистрированными в Российской Федерации вакцинами. Вводились ограничения для посещения мест проведения массовых мероприятий, культурных учреждений, объектов общественного питания и розничной торговли. Для посещений соответствующих объектов следовало предъявить

либо QR-код о прививке, документ о перенесенном заболевании, либо медицинский отвод от вакцинации. Как отмечалось в законопроекте, он был разработан в целях создания равного доступа граждан к мероприятиям и объектам при введении органами исполнительной власти субъектов РФ ограничительных мероприятий, предусмотренных Указом Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению § санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъ- * ектах Российской Федерации в связи с распространением новой Л коронавирусной инфекции (COVГО-19)». 0

Положительными аспектами указанного проекта стали расши- §

~ о

рение гарантий реализации прав граждан и установленная проектом *

федерального закона № 17357-8 процедура, предусматривающая по- £

рядок и сроки передачи сведений о результатах исследований на на- *

личие возбудителя новой короновирусной инфекции от лаборатории, о

средств федерального бюджета.

л

0 Л

проводящей такие исследования, в личный кабинет гражданина ° § в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», а также

0 Л

1 о

дополнение Федерального закона № 52-ФЗ положением о том, что * .§ финансовое обеспечение проведения профилактических прививок 0 °

й * §

против новой короновирусной инфекции осуществляется за счет * 5

2 о § §

£ ° о I

Вместе с тем очевидно, что некоторые ограничительные меры,

направленные на предотвращение распространения новой корона- Ц §

вирусной инфекции, предусмотренные в законопроекте «О внесении 0! §

изменений в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом ю 0

благополучии населения (в части введения некоторых ограничитель- § §

ных мер в целях предотвращения распространения новой коронави- | *

русной инфекции"», без сомнения, связаны с проблемой ограничения а §

конституционных прав граждан (права на свободу передвижения, О §

свободу труда, охрану здоровья и медицинскую помощь, на прове- I | дение массовых акций (собраний, митингов, демонстраций, шествий

и пикетирований), на образование и т.д.). 121

Анализ практики Конституционного Суда РФ свидетельствует ш и

о том, что ограничительные меры, вводимые для борьбы с корона- * *

вирусной инфекцией, в том числе и введение QR-кодов, могут быть § Ц

конституционно оправданными, если они являются: объективно § |

необходимыми для защиты жизни и здоровья человека, адекватны §0

X ш 5 -

ми, пропорциональными и соразмерными угрозе жизни и здоровью граждан. Вводимые ограничения не должны нивелировать само существо конституционных прав и свобод человека, т.е. необходимо,

чтобы они исключали возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации.

При этом следует учитывать, что регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и составляющих ее субъектов (пп. «б», «з» ч. 1 ст. 72).

Законопроект № 17357-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (в части введения некоторых ограничительных мер в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции)"» со-„о хранял наметившуюся негативную тенденцию, по-прежнему возлагая го на региональную власть полномочия по установлению дополнительных (к установленным федеральным законом) ограничительных мер, а например предоставляя высшему должностному лицу субъекта РФ § право устанавливать перечень «иных расположенных на территории § субъекта объектов», право на посещение которых возможно только 2 при предъявлении гражданином документации, подтверждающей ^ наличие прививки, медотвода или документа о перенесенном заболе-— вании, вызванном коронавирусной инфекцией. Такой подход опасен § возможностью введения не предусмотренных федеральным законом 5 чрезмерных ограничительных мер по борьбе с коронавирусной инфек-§ цией и, соответственно, несоразмерного ограничения прав и свобод ^ человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации.

Возникает также вопрос: почему медицинская документация, о содержащая информацию о наличии прививки (в отличие от справки ^ о медотводе), не дает права на посещение мероприятий и объектов, С ограниченных для посещения гражданами, не имеющими прививки? С момента постановки прививки и до получения двухмерного 122 штрихового кода (QR-кода) может пройти значительное время, воз-^ можны сбои и накладки в процессе получения такого кода, а потому (V непонятно, почему сделавшие прививку граждане ограничиваются ® в таких случаях в правах.

^ Недостаточно, на наш взгляд, также проработан в законопроекте вопрос о распространении на мигрантов из стран СНГ, прибывающих и находящихся на территории РФ без оформления визы, ограничительных мер в целях предотвращения распространения новой коро-навирусной инфекции.

Вероятно, эти и другие обстоятельства послужили причиной снятия указанного законопроекта с рассмотрения Государственной Думой 17 января 2022 г. [22].

Подводя итог, необходимо отметить, что в связи с проектом федерального закона № 17357-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения

(в части введения некоторых ограничительных мер в целях предот- §

вращения распространения новой коронавирусной инфекции) » *

вызывают опасения попытки федерального центра переложить Л

на субъекты РФ полномочия по установлению (регулированию) огра- 0

§

ничительных мер в целях предотвращения распространения новой §

коронавирусной инфекции, существенно ограничивающих конститу- §

ционные права граждан на региональном уровне (например, введение §

в некоторых субъектах РФ комендантского часа, ограничение возмож- *

ности пользования общественным транспортом и т.п.). Такие действия о

региональных властей по расширительному толкованию вводимых ° §

на федеральном уровне ограничительных мер по борьбе с коронави- Ц ||

русной инфекцией являются неконституционными и не способствуют § § формированию демократического правового государства как п тивной цели, обозначенной действующей Конституцией РФ.

формированию демократического правового государства как перспек- * 3

Л* 5 §

а § §§

* го

2021. - № 27, ч. 1, ст. 5185. т^

§§

§ ?

юрид. наук / А.А. Подмарев. - Саратов, 2001. - 27 с. " Л

§§

Л

со ~

Список литературы:

1. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 14, ст. 1650;

2. Подмарев, А.А. Конституционные основы ограничения прав и свобод Л человека и гражданина в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд.

3. Егорова, Е.В. Эволюция и современное состояние института ограничений прав и свобод человека и гражданина в России : автореф. дис. ... канд. | * юрид. наук / Е.В. Егорова. - Ростов н/Д, 2005. - 24 с. э §

4. Переверзев, А.А. Основания ограничения конституционных прав Л 0 и свобод человека и гражданина в Российской Федерации : автореф. дис. ... !| канд. юрид. наук / А.А. Переверзев. - Ростов н/Д, 2006. - 23 с. I5

5. Пчелинцев, С. В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан 123

в условиях особых правовых режимов : монография / С.В. Пчелинцев. _

- М. : Норма, 2006. - 479 с.

6. Делев, Д.И. Конституционно-правовые основы ограничения прав * ^ и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Д.И. Делев. - Тюмень,

О I

2008. - 22 с. § 0

7. Щеголева, Н. А. Конституционно-правовые основы ограничений прав и свобод граждан в Российской Федерации : монография / Н.А. Щеголева. - Орел : ОРАГС, 2009. - 167 с.

8. Приходько, Т.В. Современная модель ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия: конституционно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Т.В. Приходько. - Омск, 2017. - 22 с.

9. Умнова-Конюхова, И.А. Конституционные ограничения прав и свобод: сравнительно-правовое исследование : монография / И. А. Умнова-Конюхова, Е.Д. Костылева. - М. : РГУП, 2021. - 296 с.

10. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана : постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ.

- 2000. - № 3.

11. По делу о проверке конституционности пункта 6 статьи 1232 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросом Суда по интеллектуальным правам : постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2018 г. № 28-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2018.

- № 6.

12. По делу о проверке конституционности части 5 статьи 13 ^ Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.К. Качковского и А.Г. Федосова : постановление Конституционного

GQ

51 Суда РФ от 11 февраля 2019 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. С - 2019. - № 2.

S 13. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1

g и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных jj гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан j; Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого : § постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П // С Вестник Конституционного Суда РФ. -2010.-№ 5.

14. По делу о проверке конституционности положений части первой g статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, cq части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации 2 об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан ^ В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова

: постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П // 124 Вестник Конституционного Суда РФ. - 2010. - № 5.

15. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 16 и части 1 ^ статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, О замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи

с жалобой гражданина Г.П. Кристова : постановление Конституционного *» Суда РФ от 9 января 2019 г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2019. - № 2.

16. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

§ §

о

5

в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К.С. Рожкова : постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 6.

17. По делу о проверке конституционности пункта «м» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Л. Алборова : постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2016. - № 2.

18. По делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева : постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2008 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008.

- № 4.

19. По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 5 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального 0 закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государ- о ственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного § суда Республики Башкортостан : постановление Конституционного Суда РФ д Л от 29 ноября 2016 г. № 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2017. I *

- № 1. О §

§§

20. По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 по- * д становления Губернатора Московской области «О введении в Московской 0 ГО области режима повышенной готовности для органов управления и сил I о Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвы- § § чайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения § I новой коронавирусной инфекции (С0УГО-2019) на территории Московской 3 ^ области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской ^ § области : постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. §§ № 49-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 1, ч. 2, ст. 289. о 3

21. Замахина, Т. Поправки о посещении общественных мест по §§ QR-кодам прошли первое чтение / Т. Замахина. - 1ЖЬ: https://rg.ru/2021/12/16/ I | popravki-o-poseshcheшi-obshchestvennyh-mest-po-qr-kodam-pшsЫi-pervoe- о chtenie.html (дата обращения: 15.02.2022). § §

22. Совет Госдумы поддержал снятие с рассмотрения законопроекта т § о QR-кодах. - // https://ria.ru/20220117/zakonoproekt-1768255521.html I | (дата обращения: 15.02.2022).

125

. о Ц у

0

д г

12 Ф

О I

§ г 5 -