CC BY
58
УДК 338.246.4
Ю.В. МЕФОДЬЕВА
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОДСИСТЕМОЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Ключевые слова: результативное бюджетирование, реестр расходных обязательств, среднесрочный финансовый план, доклад о результатах и основных направлениях деятельности, целевые программы.
Отражены проблемы составления программных документов, которые являются основой результативного бюджетирования и используются в управлении финансово-экономической подсистемой, и предлагаются пути их преодоления.
Yu.V. MEFODYEVA THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF EFFECTIVE BUDGETING TOOLS IN MANAGING THE FINANCIAL AND ECONOMIC ISSUES ON REGIONAL LEVEL
Key words: effective budgeting, register of expenditure obligations, medium-term financial plan, report on results and lines of activity, target programmes.
This article concerns the problems of drafting of the policy documents which are the basis of effective budgeting and used in managing the financial and economic issues, and suggests the ways to overcome them.
Необходимость повышения качества управления государственными финансами обусловила переход от сметного бюджетирования к результативному, который предполагает ориентацию бюджетных расходов на результат и, следовательно, их распределение в зависимости от достижения поставленных целевых ориентиров.
В России бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), стало внедряться в государственный сектор сравнительно недавно, но оно уже прочно зарекомендовало себя на международном уровне. БОР успешно применяется во многих развитых странах, например, в США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Швеции, Франции и др. В Новой Зеландии и Австралии стали делать большой акцент на конечных общественно значимых результатах бюджетного процесса, в Швеции была упрощена система показателей и оценки результатов, а в США была внедрена система рейтинговой оценки программ [5].
Бюджетная реформа, начавшаяся в России с принятия Правительством РФ Постановления от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [4], направлена на преобразование системы управления бюджетными расходами. Она преследует следующие цели: -укрепление доверия народа к органам власти;
- повышение удовлетворенности населения при получении бюджетных услуг;
- совершенствование процедур выработки программных целей, измерения и оценки социальной и экономической эффективности реализации программ;
- повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
- совершенствование государственного управления и т.д.
Начиная с 2004 г. были достигнуты значительные успехи. Была подготовлена необходимая нормативно-правовая база, определяющая место каждого инструмента БОР в бюджетном процессе; бюджеты стали приниматься на трехлетний период; были определены показатели эффективности деятельности органов государственной власти и проведена их оценка; у бюджетополучателей появилось понимание необходимости реформирования бюджетного процесса, а также планирования бюджетных ассигнований с учетом показателей и результатов.
Однако осуществление реформ во многом связано с эффективным управлением на местах. Без понимания необходимости проведения реформирования системы бюджетного планирования органами исполнительной власти регионов и оперативного принятия ими управленческих решений невозможно полномасштабное внедрение современных принципов и методов бюджетирования.
Проведению реформы на региональном уровне во многом способствовала Программа реформирования региональных (муниципальных) финансов. В ее рамках был сформирован Фонд, основой которого стали средства, предоставленные Международным банком реконструкции и развития. Получение гранта на реализацию реформы в субъекте РФ предполагало системное совершенствование управления бюджетными ресурсами, в том числе и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.
Как доказывает практика проведения реформ и на общероссийском, и на региональном уровне, ключевым элементом перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является внедрение его инструментов, среди которых выделяют:
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД СБП);
-среднесрочный финансовый план;
-долгосрочные и ведомственные целевые программы;
- реестр расходных обязательств.
Все обозначенные инструменты планирования должны иметь тесную взаимосвязь и быть встроены в бюджетный процесс. В общих чертах подобная взаимосвязь может заключаться в следующем.
В начале работ по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляется оценка объема расходных обязательств публичного образования в рамках составления реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу с учетом результатов проведения оценки потребности и стоимости государственных услуг.
Затем по результатам выбора сценарных условий развития на основе прогнозов макроэкономических показателей деятельности должны быть оценены доходные возможности бюджета на среднесрочную перспективу и с учетом результатов составления реестра расходных обязательств должен быть разработан перспективный (среднесрочный) финансовый план.
Одновременно исходя из доступных для каждого органа власти на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов и с учетом приоритетов развития территории, установленных в стратегиях, программах ее социально-экономического развития, соответствующих посланиях (в том числе бюджетных), должны определяться среднесрочные целевые показатели деятельности органов власти стратегического характера. Документом, в которых устанавливаются данные параметры во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, является доклад о результатах и основных направлениях деятельности.
Тактика работ на среднесрочную перспективу (вплоть до установления конкретных мероприятий) с четко определенными показателями, также во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, должна определяться в бюджетных (ведомственных) целевых программах.
Проект бюджета на очередной финансовый год должен составляться как на основе применяемого в настоящее время прогнозного состояния макроэкономических параметров на очередной год, так и с учетом параметров перспективного (среднесрочного) финансового плана и ожидаемых стратегических и тактических результатов деятельности, установленных для каждого из органов государственной власти [1].
Таким образом, можем выявить следующую картину взаимодействия инструментов планирования в системе БОР (рисунок):
Взаимосвязь инструментов планирования в системе БОР
Кроме этого, к инструментам, способствующим реализации целей и задач, относят реестры муниципальных услуг (работ), стандарты (показатели) качества муниципальных услуг, оценку потребности в муниципальных услугах, оценку стоимости муниципальных услуг, муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ) [2].
Однако теоретическое знание необходимости проведения бюджетной реформы и внедрения ее инструментов в бюджетный процесс недостаточно, и требуется выработка навыков использования инструментов бюджетирования по результатам на практике. Выделяют следующие системные проблемы реализации реформы в субъектах РФ:
1. Отсутствие четкой взаимосвязи между внедряемыми инструментами БОР. Несогласованность по срокам, например, оценки государственных (муниципальных) услуг и представления ДРОНДов порождает разночтения и необоснованность расходных обязательств, программ и показателей, рассчитанных в докладах.
2. Невстроенность хода внедрения методов БОР в бюджетный цикл и в целом в систему социально-экономического развития территории. Зачастую бюджет и ДРОНД принимаются отдельно друг от друга, а реестр расходных обязательств подстраивается под бюджетные параметры.
3. Отсутствие четкой картины перехода от целей, задач и показателей субъекта РФ к целям, задачам и показателям СБП. Показатели развития региона, принятые в долгосрочных и среднесрочных документах социально-экономического планирования, характеризуют цели развития региона, а не результаты, которые должны достичь органы власти. Необходимо четкое построение иерархии целей и задач, основанных на общенациональных целях, учитывающих параметры развития региона, но характеризующих результаты деятельности органов власти.
4. Неясность правового статуса докладов, программ. ДРОНДы и программы в отдельных субъектах РФ принимаются в форме приказов министерства (ведомства) или утверждаются правительством субъекта в форме постановления. В других же субъектах доклады и программы так и остаются без какой-либо правовой формы, следовательно, не являются документами обязательного исполнения.
5. Отсутствие процедур исполнения и мониторинга исполнения докладов, программ. Принятые доклады и программы так и остаются программными документами, не связанными с практической деятельностью органов исполнительной власти, так как отсутствуют нормативные документы о распределении ответственности по реализации задач и программ между структурными подразделениями субъекта бюджетного планирования. Необходимость
принятия механизма мониторинга исполнения докладов и программ, в свою очередь, обусловлена отсутствием процедур отслеживания достигнутых результатов с целью последующего принятия решений о поощрении ответственных исполнителей или пересмотре программ и показателей.
6. Отсутствие механизма распределения ассигнований на «принимаемые обязательства». Ежегодный пересмотр реестра расходных обязательств с включением новых и исключением исполненных, приостановленных или отмененных обязательств отражается на бюджетных показателях, а отсутствие четкого порядка распределения ассигнований порождает подгонку показателей одного документа к другому.
7. Отсутствие методики расчета объема бюджетных ассигнований (через нормативы, стандарты качества бюджетных услуг). С целью повышения эффективности реализации бюджетной политики и поэтапного перехода к системе бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо утверждение таких инструментов управления, как перечень бюджетных услуг, порядок проведения оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг, стандарты качества бюджетных услуг, порядок оценки соответствия качества бюджетных услуг установленным стандартам.
8. Неготовность специалистов отраслевых министерств и ведомств к применению инструментов БОР и отсутствие у них мотивации. Решению этой проблемы должно поспособствовать проведение разъяснительной работы о целях внедрения БОР, а также установление системы стимулирования за положительные результаты деятельности.
9. Сложность «ручной» обработки большого количества информации о целях, задачах, показателях, расходных обязательствах. Многие инструменты результативного бюджетирования достаточно объемные и требуют детального знания взаимосвязи целей, задач и показателей как в рамках одного документа, так и между ними.
Необходимость решения существующих проблем вызвало определение Министерством финансов РФ путей наиболее эффективного внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат:
1) установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики;
2) обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений;
3) использование конкурсных принципов распределения бюджетных средств, в том числе с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований;
4) наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном и плановом периоде;
5) наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств.
Обобщив вышеперечисленные тезисы, мы предлагаем следующие пути системного внедрения инструментов результативного бюджетирования:
1. Построение четкой последовательной схемы планирования деятельности органа государственной власти по инструментам, срокам, исполнителям.
2. Определение взаимосвязи инструментов планирования, т.е. выявление влияния отдельных инструментов друг на друга, таких как ДРОНД, реестр расходных обязательств, бюджет и др.
3. Определение правовой формы ДРОНДов и программ, обязывающей принимать к исполнению утвержденные параметры.
4. Построение иерархии целей и задач, переходящей от целей развития региона к целям и задачам деятельности органов власти, направленным на достижение результата.
5. Принятие нормативных документов о распределении функций и ответственности по реализации целей, задач и программ между структурными подразделениями субъекта бюджетного планирования, а также процедур мониторинга и аудита эффективности.
6. Определение процедуры включения изменений и дополнений в доклады, реестры и бюджеты с учетом их влияния друг на друга.
7. Утверждение перечней бюджетных услуг, а также порядка их оценки.
8. Проведение разъяснительных работ о значимости и взаимосвязи параметров бюджетного планирования для исполнителей принятых программных документов.
Литература
1. Бараховский АС, Богданов Л.Н., Ковалевский А.Р. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. М.: Ленанд, 2007.144 с.
2. Жигалов Д.В., ПерцовЛ.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления. М.: Ин-т экономики города, 2009. 20 с.
3. Лимонов Л.Э. Взаимосвязь стратегического планирования, административной и бюджетной реформы, реализуемых на субнациональныхуровнях. М.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2005.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». М., 2004.
5. Шенд Д. Опыт стран ОЭСР в области бюджетирования, ориентированного на результат. Всемирный банк. 2007 // http://www.worldbank.org.
МЕФОДЬЕВА ЮЛИЯ ВЛАДИМИРОВНА - аспирантка и ассистентка кафедры финансов, кредита и статистики, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары ([email protected]).
MEFODYEVA YULIA VLADIMIROVNA - post-graduate student, assistant, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
УДК 338.48-44(1 -22):640.125.22
И.Н. НАСЫРОВ, Л.Р. МИНГАЗОВА, 3.K. НАСЫРОВА, A.H. МАРТЫНОВ
ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЧИСТОМ ОЗДОРОВИТЕЛЬНОМ ПИТАНИИ
Ключевые слова: экология, здоровье, питание, доход, туризм, усадьба, экопоселение.
Приведены сравнительные по годам результаты измерения доходности ведения подсобного хозяйства при производстве продуктов питания. Рассмотрена возможность развития на базе семейных усадеб, объединенных в экопоселения, сельского туризма.
I.N. NASYROV, L.R. MINGAZOVA, Z.K. NASYROVA, A.N. MARTYNOV ABOUT ENVIRONMENTALLY SAFE HEALTH-IMPROVING NUTRITION
Key words: ecology, health, nutrition, income, tourism, homestead, ecosettlement.
There are given the comparative results of housekeeping yield's measurements due to food production. And there was also considered the possibility of agricultural tourism's development on the basis of homestead joined into ecosettlements.
Аллергические реакции - наиболее часто встречающаяся проблема, связанная со здоровьем населения. Поэтому очень важно, чтобы пища, которую мы потребляем, была качественной. Те продукты питания, которые попадают нам на стол, проходят через систему весьма длительного хранения, через систему различных обработок, в результате которых они теряют все свои ценные питательные качества, а иногда приобретают даже вредные элементы. Когда все это попадает в организм человека, он часто реагирует на это аллергическими реакциями, нарушениями пищеварительной системы. Сле-
