CC BY
5OS^ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО ^D
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-10-462-466 ШИНКАРЕЦКАЯ Галина Георгиевна,
NIION: 2018-0076-10/23-830 доктор юридических наук,
MOSURED: 77/27-023-2023-10-830 Институт государства и права РАН,
главный научный сотрудник, e-mail: gshink@yandex.ru
ПРОБЛЕМЫ УСТОЙЧИВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИРОВОГО
ОКЕАНА
Аннотация. Мировой океан, представляющий собой глобальный всеобщий ресурс, в наше время требует разработки эффективной системы устойчивого развития. Такое его свойство стало ясно еще 40 лет назад, и некоторые элементы устойчивого развития были введены Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. Но с тех пор произошли важные изменения (значительное загрязнение, в частности, пластиком; закисление океана, потепление климата и подъем уровня моря), которые требуют новых подходов к проблеме устойчивого использования. В статье выделены три самых значительных риска, создающих угрозу использованию океана: последствия чрезмерной эксплуатации ресурсов; неравный доступ к морской деятельности; ненадлежащая адаптация к природным изменениям океана. Квалифицированы также пять основных факторов, влияющих на общую обстановку в океане и оказывающих решающее воздействие на структуру управления морской деятельностью. Показаны их положительные и отрицательные стороны, а также высказан ряд предположений относительно дальнейших тенденций устойчивого использования Мирового океана.
Ключевые слова: Мировой океан; устойчивое использование; соглашения о рыболовстве; потепление климата; чрезмерная эксплуатация морских ресурсов; повышение уровня моря; Конвенция ООН по морскому праву.
SHINKARETSKAYA Galina Georgievna,
Doctor of Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Chief Researcher
PROBLEMS OF SUSTAINABLE USE OF THE WORLD OCEAN
Annotation. The world ocean, which is a global universal resource, nowadays requires the development of an effective system of sustainable development. This feature became clear 40 years ago, and some elements of sustainable development were introduced by the 1982 UN Convention on the Law of the Sea. But since then, important changes have taken place (significant pollution, in particular, by plastic; ocean acidification, climate warming and sea level rise), which require new approaches to the problem of sustainable use. The article identifies three of the most significant risks that threaten the use of the ocean: the consequences of overexploitation of resources; unequal access to marine activities; inadequate adaptation to natural changes in the ocean. Five main factors that influence the overall situation in the ocean and have a decisive impact on the structure of management of marine activities are also qualified. Their positive and negative sides are shown, and a number of assumptions are made regarding further trends in the sustainable use of the World Ocean.
Key words: World Ocean; sustainable use; fisheries agreements; climate warming; overexploitation of marine resources; sea level rise; UN Convention on the Law of the Sea.
Мировой океан, в котором соединены все моря нашей планеты, покрывает две трети ее поверхности и является источником жизни на ней, поставляя 90 % кислорода. Недаром именно Мировой океан стал первым объектом практического применения концеп-
ции «устойчивого использования» природного объекта: в статьи Конвенции ООН 1982 года по морскому праву вошли положения о «допустимом улове» [3, а149-150]. Позднее Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию дала следующее определение «устойчивого развития»:
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
«удовлетворение потребностей настоящего без ущерба для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [15].
Необходимость сохранения устойчивого использования Мирового океана названа в качестве одной из целей широкомасштабных перспектив развития нашего мира в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 г. [2], целью которой было обеспечение устойчивого в долгосрочной перспективе баланса экономических, социальных и экологических аспектов развития всего международного сообщества [6]. Цель 14 гласит: «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития».
Между тем из-за действия нескольких факторов (антропогенного изменения климата, закис-ления океана, загрязнения и деградации морских экосистем, а также чрезмерной эксплуатации морских ресурсов) устойчивость Мирового океана находится под угрозой [5]. Налаживанию эффективного управления морской деятельностью мешает разнообразие, иногда - противоречивость интересов тех, кто пользуется Мировым океаном.
Исследователи обычно выделают три группы рисков устойчивому использованию Мирового океана [9; 11]:
1.последствия чрезмерной эксплуатации морских ресурсов, например, чрезмерного вылова рыбы;
2.несправедливое распределение доступа к услугам морских экосистем и выгод от них, например, гендерное неравенство; и
3. неадекватная или ненадлежащая адаптация к изменяющимся условиям океана, например, потеплению океана, его закислению и повышению уровня моря.
Нередко предложения по совершенствованию управления морской деятельностью ограничиваются правовыми и организационными рамками. При этом закономерности взаимодействия между институтами остаются в стороне и созданная таким образом система управления оказывается недостаточно эффективной. Хотя система управления в Мировом океане, созданная Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года и последующим развитием ее положений в национальном законодательстве государств, прошла уже 40 летнюю проверку, под давлением изменения климата океан сталкивается с растущими проблемами деградации, поэтому вновь возникает настоятельная необходимость реформирования структур и систем управления для решения текущих и возникающих проблем.
Исследователи проблем управления морской деятельностью считают, что можно выделить
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
пять факторов, влияющих на общую обстановку в Мировом океане и оказывающих решающее воздействие на структуру управления [13]. Эти факторы могут оказывать не только положительное, но и отрицательное влияние на устойчивое использование Мирового океана [12].
Первый фактор - наличие формальных правил и институтов. Это разнообразные международные соглашения, стимулирующие сохранение и разумное использование морских ресурсов, например, Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, касающихся сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 года [7]. Это Соглашение устанавливает официальные механизмы регионального сотрудничества и совместного использования выгод от эксплуатации ресурсов Мирового океана. Можно назвать также Конвенцию МАРПОЛ о предотвращении загрязнения с судов 1973 года [4].
В качестве противоположного примера можно привести Международную конвенцию о стандартах подготовки, сертификации и несения вахты для моряков, 1978 г., которой были установлены стандарты для обучения и сертификации моряков, однако количество несчастных случаев и инцидентов, вызванных человеческими ошибками, не уменьшилось [14].
Второй движущий фактор - это свидетельства (факты) и решения, принимаемые на основе фактов и знаний, так как обмен знаниями, посредничество между научными и политическими институтами важны для процессов принятия решений. Факты и свидетельства должны поступать из разных источников; особенно необходимо отслеживать технологические достижения. Очевидно, сбор информации делает необходимым формирование систем мониторинга.
Следует принимать во внимание информацию, поступающую от участников морской деятельности, а при обработке информации проводить сопоставление новых и имеющихся данных. Получаемые данные могут быть использованы и на международном, и на национальном уровне, как Австралийским правительством используются данные о Большом барьерном рифе. Однако отметим, что критерий максимального устойчивого вылова, широко применяемый для определения общего допустимого улова (например, в региональных организациях по управлению рыболовством) игнорирует взаимосвязи с другими видами, местами обитания и конкурирующими видами использования, а также способность целевых видов оставаться на устойчивых уровнях.
Третьим фактором является легитимность институтов, принимающих решения. Доверие
общественности важно для процессов принятия решений и относительных результатов, а также для того, оценивают ли акторы эти процессы и результаты как справедливые и адекватные. Чем выше уровень легитимности, тем больше вероятность того, что действующие лица будут соблюдать правила без принуждения. Легитимность обеспечивается подотчетностью управляющих организаций и лиц, принимающих решения, а также прозрачностью процессов принятия решения и их результатов. Однако высокие уровни незаконного, нерегулируемого и несообщаемого рыболовства на некоторых рыбопромысловых предприятиях подрывают доверие к эффективности международных правил и способности национальных органов обеспечить их эффективное правоприменение.
Четвертым фактором является вовлеченность и участие заинтересованных сторон. Для обеспечения сотрудничества на всех уровнях взаимодействия человека с океаном все заинтересованные стороны должны быть вовлечены в процессы управления. Хорошим примером здесь может служить Арктический совет - межправительственный форум высокого уровня, обеспечивающий сотрудничество, координацию и взаимодействие между восемью арктическими государствами и шестью общественными организациями коренных народов Арктики. Однако такая опора на общественное мнение может привести к манипулированию результатами, как это сложилось, например, в ситуации одобрения обществом добычи китов в Японии.
Последний фактор - расширение прав и возможностей различных ячеек общества. Коллективные действия, а также общественное одобрение использования океана человеком действуют в интересах тех, кто его использует и в довольно широких масштабах. Различные структуры общества, например, коммуны действуют более ответственно и обретают опыт самоуправления. Правда, в этих случаях есть опасность популяризации непроверенных, необоснованных заявлений, как, например, утверждения о том, что добыча конкреций более благоприятна для окружающей среды, чем другие виды деятельности по добыче полезных ископаемых.
Основываясь на приведенных выкладках, можно составить некоторые предположения о вероятном развитии событий.
Несомненно, что глобальное управление океанами всегда будет полно многогранных и взаимосвязанных проблем. Сейчас пока незаметно, чтобы участники морской деятельности были готовы незамедлительно приняться за решение задач, вытекающих из перечисленных нами рисков. Из-за растущего спроса на товары и услуги
антропогенное давление на морские экосистемы будет возрастать.
Распределение выгод и/или издержек будет по-прежнему признаваться важной темой обсуждения на национальных и международных форумах. Однако акторам с различными экономическими интересами (например, с одной стороны, развитым и, с другой стороны, развивающимся государствам) будет по-прежнему сложно согласовывать решения, воспринимаемые всеми сторонами как справедливые.
Адаптация к меняющимся условиям океана из-за потепления климата будет сложной, поскольку реакция на изменения будет отложенной (замедленной). Не будут немедленно заполнены и пробелы в наших знаниях о наличии и распределении биологических ресурсов, и принимаемые решения опять-таки будут недостаточно обоснованы.
К позитивным трендам следует отнести очень вероятное принятие подавляющим большинством государств некоторых ключевых международных соглашений по вопросам морского права, как Конвенция ООН про морскому праву или Соглашение о промысле в Северном Ледовитом океане [8].
Региональные конвенции о защите рыбных ресурсов [10] пользуются популярностью и принимаются государствами довольно широко [1]; следует, очевидно, ожидать увеличения числа случаев создания охраняемых районов открытого моря. Кроме этого, будет все шире использоваться морское пространственное планирование в качестве стратегии управления, что приведет к более согласованным стратегиям управления океаном, даже несмотря на то, что концептуальные и практические проблемы останутся.
Следует ожидать активного развития норм, правил и политики на национальном уровне, однако они по-прежнему будут слабо интегрированы, как это происходит и в других отраслях международного права. Озабоченность каждого государства развитием собственной экономики заставляет их направлять финансирование на соответствующие цели, что не обещает расширение фундаментальных исследований.
С ростом потребности в принятии решений, основанных на фактических данных, возникнут новые проблемы, связанные с обменом данными, их защитой и управлением (например, интеллектуальной собственностью), в результате чего важная информация может быть скрыта, недоступна или упущена из виду. Инвестиции в государственную инфраструктуру и потенциал останутся низкими, особенно в развивающихся странах и малых островных государствах, что приведет к зависимости от устаревших исследовательских техноло-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
гий. Несмотря на растущие усилия, разрыв в знаниях и управленческом потенциале между развитыми и развивающимися странами будет сохраняться, ограничивая наши адаптивные и коллективные меры реагирования на проблемы управления океанами.
В обстановке необходимости принятия решений, которые могут не отвечать сиюминутным потребностям каждого государства, далеко не каждое из них готовы признавать вызванные изменением климата последствия. Легитимность и доверие останутся необходимыми для совместного управления в различных масштабах, но их развитие по-прежнему будет трудным. Таким образом, в то время как общесистемная легитимность в некоторых частях управления океанами может признаваться, хоть и не сразу, в ходе всемирных мероприятий, менее влиятельные заинтересованные стороны по-прежнему будут бороться за то, чтобы высказаться и быть услышанными.
В результате океанами, вероятно, будет по-прежнему управлять небольшая элита (состав которой варьируется в зависимости от формирующихся альянсов), члены которой обладают торговыми полномочиями и правами на эксплуатацию, но по-разному воспринимают экологические риски и справедливость. Важную роль будут играть средства массовой информации, но они не всегда будут использовать новейшие научные данные.
Таким образом, достижение устойчивого использования Мирового океана возможно только при осознании сложности управления океаном. Мировой океан - это глобальный ресурс общего пользования, находящийся под сложным управлением национальной юрисдикции отдельных государств в сочетании с различными отраслевыми и региональными организациями.
Это управление должно строиться по двум направлениям: пространственному, где должны учитываться особенности регулируемого региона, и функциональному, в зависимости от конкретного вида использования океана. Принятие и внедрение подходов к управлению с учетом местоположения и мер предосторожности, наряду с повышением осведомленности общественности об эксплуатации океана, приведет к улучшению управления использованием ресурсов и воздействиями. Осознание необходимости решения проблемы социального неравенства приведет к преобразованиям в сотрудничестве по вопросам океана и созданию потенциала для адаптации к изменениям в океане.
Список литературы:
[1] Боброва Ю. В., Боржиа Ф. Проблемы международно-правового регулирования сохранения и устойчивого использования морского биоОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 3. С. 37—47. DOI: 10.12737/ jflcl.2022.03
[2] Генеральная Ассамблея ООН. Резолюция 70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года».
[3] Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М., Статут, 2007. С.149-150
[4] МАРПОЛ. Сводное издание 2017 года Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов Дополнение Сентябрь 2020 год. file:///C:/Users/user/Downloads/Kate°/o202023-04/QQQE520R_092020. (дата обращения 29.09.2023)
[5] Сайт ООН: https://www.un.org/ sustainabledevelopment/ru/oceans/ (дата обращения 28.09.2023)
[6] Сахаров А.Г., Колмар О.И. (2019) Перспективы реализации Целей устойчивого развития ООН в России // Вестник международных организаций. Т. 14. № 1. С. 189-206 (на русском и английском языках). DOI: 10.17323/1996-78452019-01-11.
[7] Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, касающихся сохранения трансграничных рыбн ых запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Сайт ФАО :https://www.fao.org/ home/en/ (дата обращения 29.09.2023)
[8] Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана подписано 3 октября 2018 года. http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202106280035?y sclid=ln5yfj6ofy221340507 . (дата обращения 29.09.2023)
[9] Суздалева А.Л., Безносов В.Н. Современный техногенез мирового океана: характер процессов и экологические проблемы // Гидросфера. Опасные процессы и явления. 2020. Т. 2. Вып. 1. С. 19-31. DOI: 10.34753/HS.2020.2.1.19
[10] Сайт ЮНЕП: https://www.unep.org/ru/ issleduyte-temy/okeany-i-morya/nasha-deyatelnost/ rabota-po-regionalnym-moryam/sokhranenie (дата обращения 29.09.2023)
[11] Burch S, Gupta A, Inoue Cristina Y, Kalfagianni A, Persson A°,Atsushi I, Patterson J, Jonathan P, Scobie M, Vervoort J. New directions in earth system governance research. Earth System G overnance. 2019. https://doi.org/10.1016/j. esg.2019.100006 (дата обращения 28.09.2023)
[12] Clark WC, Tomich TP, van Noordwijk M, Guston DG, Cata-cutan D, Dickson NM, McNie E Boundary work forsustainable development: natural resources management at the consultative group on international agriculture research (CGIAR). // Proc Natl Acad Sci. 2017, p.4615-4622. https://doi. org/10.1073/pnas.0900231108 (дата обращения 28.09.2023)
[13] Cremers K, Wright G, Rochette J, Gjerde K, Harden-Davies H (2020) A preliminary analysis of the draft high seas bio-diversity treaty. https://www. iddri.org/sites/default/files/ PDF/Publications/ Catalogue%20Idd ri/Etude/202001-ST0120-high%20 seas.pdf. (дата обращения 28.09.2023)
[14] Ugurlu О, Yildirim О. Analysis of grounding accidents caused by human error // J Mar Sci Tech. (2015) р.748-760. https://doi.org/10.6119/JMST-015-0615-1 (дата обращения 29.09.2023)
[15] World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Oxford University Press, London, 1987.
Spisok literatury:
[1] Bobrova YU. V., Borzhia F. Problemy mezh-dunarodno-pravovogo regulirovaniya sohraneniya i ustojchivogo ispol'zovaniya morskogo bioraznoo-braziya v rajonah za predelami dejstviya nacional'noj yurisdikcii // ZHurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. 2022. T. 18. № 3. S. 37—47. DOI: 10.12737/jflcl.2022.03
[2] General'naya Assambleya OON. Rezoly-uciya 70/1 «Preobrazovanie nashego mira: Povestka dnya v oblasti ustojchivogo razvitiya na period do 2030 goda».
[3] Kolodkin A.L., Guculyak V.N., Bobrova YU.V. Mirovoj okean. Mezhdunarodno-pravovoj rezhim. Osnovnye problemy. M., Statut, 2007. S.149-150
[4] MARPOL. Svodnoe izdanie 2017 goda Mezhdunarodnaya konvenciya po predotvrash-cheniyu zagryazneniya s sudov Dopolnenie Senty-abr' 2020 god. file:///C:/Users/user/Downloads/ Kate%202023-04/QQQE520R_092020. (data obrashcheniya 29.09.2023)
[5] Sajt OON: https://www.un.org/sustaina-bledevelopment/ru/oceans/ (data obrashcheniya 28.09.2023)
[6] Saharov A.G., Kolmar O.I. (2019) Perspek-tivy realizacii Celej ustojchivogo razvitiya OON v Rossii // Vestnik mezhdunarodnyh organizacij. T. 14. № 1. S. 189-206 (na russkom i anglijskom yazykah). DOI: 10.17323/1996-7845-2019-01-11.
[7] Soglashenie ob osushchestvlenii polozhenij Konvencii Organizacii Ob"edinennyh Nacij po mor-skomu pravu ot 10 dekabrya 1982 goda, kasayush-chihsya sohraneniya transgranichnyh rybn yh zapasov i zapasov daleko migriruyushchih ryb i upravleniya imi. Sajt FAO :https://www.fao.org/home/ en/ (data obrashcheniya 29.09.2023)
[8] Soglashenie o predotvrashchenii nereguli-ruemogo promysla v rajone otkrytogo morya cen-tral'noj chasti Severnogo Ledovitogo okeana podpis-ano 3 oktyabrya 2018 goda. http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001202106280035?ysclid=l-n5yfj6ofy221340507 . (data obrashcheniya 29.09.2023)
[9] Suzdaleva A.L., Beznosov V.N. Sovremen-nyj tekhnogenez mirovogo okeana: harakter pro-cessov i ekologicheskie problemy // Gidrosfera. Opasnye processy i yavleniya. 2020. T. 2. Vyp. 1. S. 19-31. DOI: 10.34753/HS.2020.2.1.19
[10] Sajt YUNEP: https://www.unep.org/ru/ issleduyte-temy/okeany-i-morya/nasha-deyatelnost/ rabota-po-regionalnym-moryam/sokhranenie (data obrashcheniya 29.09.2023)
[11] Burch S, Gupta A, Inoue Cristina Y, Kalfagi-anni A, Persson A°,Atsushi I, Patterson J, Jonathan P, Scobie M, Vervoort J. New directions in earth system governance research. Earth System Governance. 2019. https://doi.org/10.1016/j.esg.2019.100006 (data obrashcheniya 28.09.2023)
[12] Clark WC, Tomich TP, van Noordwijk M, Guston DG, Cata-cutan D, Dickson NM, McNie E Boundary work forsustainable development: natural resources management at the consultative group on international agriculture research (CGIAR). // Proc Natl Acad Sci. 2017, p.4615-4622. https://doi. org/10.1073/pnas.0900231108 (data obrashcheniya 28.09.2023)
[13] Cremers K, Wright G, Rochette J, Gjerde K, Harden-Davies H (2020) A preliminary analysis of the draft high seas bio-diversity treaty. https://www. iddri.org/sites/default/files/ PDF/Publications/Cata-logue%20Iddri/Etude/202001-ST0120-high%20seas. pdf. (data obrashcheniya 28.09.2023)
[14] Ugurlu Ö, Yildirim Ö. Analysis of grounding accidents caused by human error // J Mar Sci Tech. (2015) r.748-760. https://doi.org/10.6119/JMST-015-0615-1 (data obrashcheniya 29.09.2023)
[15] World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Oxford University Press, London, 1987.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
