CC BY
171
Муниципальные финансы
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
С. Е. ЛАРИНА, кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансов и отраслевой экономики
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье анализируются современные проблемы развития муниципальных финансов в Российской Федерации, а также факторы, влияющие на самостоятельность муниципальных образований. На основе статистических данных изучаются тенденции развития местного самоуправления, обосновываются предложения по повышению эффективности управления местными финансами, оптимизации расходов местных бюджетов.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные бюджеты, общественные финансы, межбюджетные трансферты, расходы, инвестиции, ограничения, оптимизация.
В современных условиях проблемы управления муниципальными финансами обусловлены как общим состоянием финансово-бюджетной сферы на фоне финансового кризиса, так и собственно проблематикой муниципальной реформы, переходный период в реализации которой официально закончен к началу 2009 г.
систематизация противоречий развития муниципальных финансов дает основания утверждать, что проблемы этой сферы определяются рядом причин.
Первая группа проблем связана с высокой неравномерностью институционального потенциала муниципальных образований в управлении муниципальными финансами. В результате масштабных и относительно быстрых изменений в территориально-организационной структуре местного самоуправления, высокой дифференциации муниципалитетов по численности населения и потенциалу
развития, особенностей формирования местных бюджетов вновь созданных муниципальных образований произошла так называемая «регионализация» муниципальной реформы. Это явление определяется как региональная неравномерность в реализации реформы местного самоуправления и поиск на уровне каждого субъекта рФ оптимальных методов и форм межбюджетного регулирования муниципального развития в рамках действующего законодательства.
так, количество субъектов рФ, объявлявших о реализации в полном объеме Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации»1 (далее — ФЗ № 131), изменялось в следующей динамике: в 2006 г. таких субъектов рФ было 46, в 2007 г. — 55, в 2008 г. — 68. В настоящее время в связи с окончанием переходного периода 81 субъект рФ2 заявил о полной реализации ФЗ № 131. При этом фактически только в 2008 г. во всех вновь созданных муниципальных образованиях были сформированы местные бюджеты.
кроме того, неустойчивой в течение последних лет является и сама организационная структура муниципальных образований (см. табл. 1), что связано с продолжающейся корректировкой территориальной структуры местного самоуправления.
1 Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».
2 За исключением Чеченской республики и республики
ингушетия.
Таблица 1
Количество муниципальных образований в РФ
на 01.01.2005 на 01.01.2006 на 01.01.2009
Муниципальные образования* — всего, 11733 24208 24151
из них:
городские округа 1601 522 521
муниципальные районы 900 1802 1799
городские поселения 443 1756 1734
сельские поселения 8789 19892 19861
* С учетом численности внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Вторая группа проблем вытекает из ограниченности финансовых ресурсов, которыми наделяются органы местного самоуправления. Здесь следует выделить несколько составляющих проблемы: динамика процессов совершенствования разграничения полномочий; особенности формирования и структура собственных доходов местных бюджетов; развитие адаптационных бюджетных механизмов «сглаживания» остроты вопроса эффективности местных бюджетов.
Процесс совершенствования разграничения полномочий связан как с увеличением вопросов местного значения, так и с отсутствием четкости в определении того, какому типу муниципального образования вменяются новые расходные обяза-тельства3. На уровень муниципальных районов добавляются новые вопросы местного значения, которые достаточно трудно разграничить между районом и поселениями4 или вообще нельзя отнести к вопросам местного значения, но законодательно устанавливается право органов местного само-
3 Если первоначально перечень вопросов местного значения насчитывал для поселений — 22, муниципальных районов — 20, городских округов — 27 вопросов, то в течение 2006 — 2007 гг. число вопросов местного значения увеличилось и составило для поселений — 34, муниципальных районов — 31, городских округов — 38.
4 Например, такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. При этом, очевидно, что если для реализации функции библиотечного обслуживания населения возможно провести разграничение между межпоселенческими и поселенческими библиотеками, то в большинстве других вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением становится невозможным. См.: Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
управления на их решение5. Более того, продолжающимся процессом разграничения полномочий в конструкцию вопросов местного значения введено положение, по которому провозглашенный закрытый перечень таких вопросов становится, по сути, открытым6: органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего, в социальной сфере7.
Это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие института расходных и бюджетных обязательств. Однако до настоящего времени нет выверенного реестра расходных обязательств ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровне. Самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь серьезные социальные последствия.
5 Например, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, осуществление финансирования и софинансиро-вания капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 01.03.2005 и др. Эти вопросы чрезвычайно затратны, а принцип их финансирования не изменен — только за счет собственных доходов местных бюджетов. См.: Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
6 Именно такую характеристику компетенционной обособленности органов местного самоуправления в современных условиях дают аналитики отдела государственного строительства Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Подробнее см.: Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 — 2006 годы). М., 2006. // www. council. ru.
7 Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов, несмотря на запрет финансирования исполнения полномочий одного уровня
власти из бюджета другого уровня публичной власти.
Таблица 2
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов), % ВВП
Годы Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
1997 10,8 17,5 6,6 10,9
2000 14,6 15,1 8,7 6,5
2005 18,0 13,7 8,3 5,5
2007 17,8 14,6 9,0 5,6
Для перспектив реализации муниципальной реформы важнейшую роль имеет и введение права на взаимную передачу (делегирование) полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальным районом и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями на основе соглашений. В настоящее время стала складываться практика перераспределения полномочий между этими двумя типами муниципальных образований. Основная тенденция состоит в том, что городские и сельские поселения передают полномочия по решению своих вопросов местного значения на уровень муниципального района. Опыт реализации реформы показывает, что, как правило, существующее перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципальных районов. Это фактически означает формирование одноуровневой модели местного самоуправления.
Здесь выделим и особенности реализации полномочий местных администраций поселений по бюджетному процессу. Действующее законодательство позволяет полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и контролю за соответствующим местным бюджетом полностью или частично передавать муниципальному району8. При всей актуальности данной нормы с точки зрения различного экономического потенциала территорий, кадрового и финансового обеспечения бюджетов поселений она не определяет условия, при которых возможно сокращение организационной составляющей самостоятельности местных бюджетов.
реальная значимость местного самоуправления определяется способностью местных органов власти своевременно, в полном объеме и
8 См.: Федеральный закон от 27.12.2005 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации», ст. 3 п. 1.
качественно удовлетворить те запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются именно на муниципальное звено управления. Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности и необходимый объем бюджетных доходов.
К настоящему времени закрепилась модель разграничения доходов между уровнями бюджетной системы рФ (без учета межбюджетных трансфертов), в которой муниципальные образования обеспечиваются финансовыми ресурсами по «остаточному» принципу (см. табл. 2). При этом анализ структуры собственных доходов местных бюджетов (рис. 1) показывает их высокую неравномерность в обеспечении налоговыми доходами разных типов муниципальных образований.
Принято считать, что городские округа являются муниципальными образованиями с наиболее полно сформированным потенциалом муниципальной реформы. Однако и здесь присутствует серьезная дифференциация. В наиболее крупном по численности городском округе страны — г. Новосибирске проживает 1425,5 тыс. человек. При этом расходы местного бюджета данного муниципалитета составляют чуть более 8,5 тыс. рублей на человека. В наименьшем по численности городском округе страны — ЗАТО Восход (Московская область) проживает 1,8 тыс. человек и расходы местного бюджета на душу населения здесь составляют более 20 тыс. рублей.
Данные различных мониторингов свидетельствуют, что у муниципалитетов не хватает средств на реализацию собственных полномочий в полном объеме, а местные бюджеты изначально минимизированы. В ряде субъектов рФ объемы недостающих средств превышают фактические расходы местных бюджетов9. Минимизация
9 См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспер-тно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих
Структура собственных доходов местных бюджетов
38,8% 30,6% 46,4% 29,6%
10,6% 40,1%
18,7% 58,8% 20,1%
42,5%
33,5% 30,2%
местные бюджеты -всего
муниципальные районы
□ Налоговые доходы ■ Неналоговые доходы
□ Межбюджетные трансферты (без учета субвенций)
городские округа и внутригородские МО г. Москвы и С-Петербурга
городские и сельские поселения
Источник: Справка об исполнении консолидированных и местных бюджетов субъектов РФ на 01.01.2009 М., Минрегион РФ. С. 24 // www. minregion. ru
Рис. 1. Структура собственных доходов местных бюджетов в 2008 г.
расходов местных бюджетов проявляется не только в принятии бюджетов муниципалитетов как бюджетов текущего потребления. Проблема стоит гораздо жестче и острее, если анализировать финансовую потребность муниципалитетов в исполнении вопросов местного значения в полном объеме, а также «отложенный» дефицит (или так называемые скрытые расходные обязательства). «Отложенный» дефицит проявляется в хроническом недофинансировании социально важных сфер территориального развития. По оценкам специалистов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов составляет более 50 %, в сфере образования — 20 %, в здравоохранении — около 50 %. Неучтенные (или отложенные) финансовые потребности муниципалитетов на развитие ЖКХ, дорожного хозяйства, социальной инфраструктуры определялись Счетной палатой РФ только на 2006 г. в размере 360 млрд руб. в ценах 2005 г. 10.
Опыт муниципального строительства свидетельствует, что выбор территориальных единиц местного самоуправления должен учитывать:
— обеспеченность территориального образования основными объектами социальной и иной инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности проживающего населения;
— наличие устойчивой финансовой базы, обеспечивающей самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения;
— транспортную доступность предоставляемых муниципальных услуг;
— возможность формирования кадрового состава муниципальных служащих.
Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, их состояние по-прежнему не способствует проведению эффективной экономической и финансовой политики на муниципальном уровне: органы местного самоуправления занимают пассивную позицию в управлении муниципальными финансами.
Еще одна группа проблем сферы муниципальных финансов обусловлена новыми требованиями к качеству управления в свете реформирования бюджетного процесса и бюджетного сектора11. Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требуют осуществления комплекса мероприятий, которые предусматривают для муниципалитетов:
— повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат,
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденная Коллегией Счетной палаты РФ 13.04.2007 протокол № 16К (534).
10 В частности, муниципалитеты испытывают острый недостаток средств для обеспечения расходных обязательств по
организации в границах поселений и городских округов электро-, тепл- и водоснабжения, снабжения населения топливом. В среднем износ систем и объектов инженерной инфраструктуры составляет 60 — 65 %, а в отдельных населенных пунктах, особенно в сельской местности — 90 — 95 %. Жилищно-коммунальный комплекс в подавляющем большинстве муниципалитетов убыточен, и из-за недостаточного финансирования и физического износа основных фондов предприятия ЖКХ работают не в эксплуатационном, а в режиме аварийно-восстановительных работ.
11 См.: Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах»; Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, которым утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности.
целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;
— совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;
— усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;
— установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты;
— проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;
— повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.
Четвертая группа проблем управления муниципальными финансами определяется финансовым кризисом, проявления которого на муниципальном уровне отразятся в следующем:
- усиление и без того высокой зависимости местных бюджетов от региональных межбюджетных трансфертов;
- снижение стимулирующей составляющей межбюджетных отношений;
- актуализация введения механизма временной финансовой администрации;
- возрастание масштабов использования режима дополнительных и жестких бюджетных ограничений;
- создание условий для системной оптимизации расходов местных бюджетов.
В условиях недостаточности налоговых и неналоговых доходов, а также ежегодного роста расходных обязательств значительной составляющей до-
ходов местных бюджетов становятся безвозмездные поступления (их доля в доходах местных бюджетов в среднем составляет 55 %), которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций. на 1 января 2009 г. объем безвозмездных поступлений составил 1326 млрд рублей, что превысило уровень 2008 г. почти на 20 %. Зависимость местных бюджетов от региональных межбюджетных трансфертов в ближайшее время только усилится, прежде всего за счет роста дотаций на сбалансированность12.
Уже сегодня с высокой долей уверенности можно утверждать, что произойдет снижение стимулирующей составляющей в межбюджетных отношениях. Во-первых, за счет сокращения инвестиционного софинансирования. Главным образом, по субсидиям на выравнивание инженерной и социальной инфраструктуры муниципальных образований. Эта позиция в межбюджетных трансфертах только начинала серьезно разворачиваться на муниципальном уровне, и именно эти расходы будут подлежать, с одной стороны, инвентаризации по степени освоения средств (консервация объектов на «нулевом» цикле, пересмотр объемов финансирования из-за резкого сокращения финансовых возможностей субъектов рФ и муниципалитетов и т. д.). А с другой — возникла еще одна серьезная проблема в бюджетных инвестиционных расходах: по действующему бюджетному законодательству бюджетные инвестиции требуют ежегодной оценки эффективности. Отсутствие адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс оценки эффективности бюджетных инвестиций на муниципальном уровне, приведет к резкому сокращению данного вида расходов с последующими трудностями в развитии муниципальной экономики.
Во-вторых, стимулирующим в межбюджетных отношениях считался механизм трансферозаме-щения. Однако его использование в переходный период реализации муниципальной реформы показало, что риски «нестандартного» применения субъектами рФ очень высоки. Это выражалось в
12 Тем более, что поправками в БК рФ временно, до 01.01.2012, приостановлена норма, ограничивающая размер иных межбюджетных трансфертов на муниципальный уровень пределами 10 % от общего объема межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов (без учета субвенций). Установленное статей 1391 БК рФ ограничение может быть превышено на объем дотаций из бюджета субъекта российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. См.: Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации и отдельные законодательные акты российской Федерации». Ст. 6.
«навязывании» муниципалитетам таких дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ, которые не покрывали объемов расчетных дотаций. Данная ситуация потребовала от федеральных законодателей введения нормы, по которой механизм трансферозамещения вводится по согласованию с органами местного самоуправления13.
Кроме того, БК РФ определено, что дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются на срок не менее трех лет, и «изменение указанных нормативов отчислений в местные бюджеты в течение текущего финансового года не допускается». Также нормы БК РФ диктуют, что использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципалитетов не допускается. Все это позволяет предположить, что региональные власти, стремясь сэкономить собственные бюджетные средства, могут использовать механизм трансфе-розамещения не в стимулирующем формате, а для решения своих задач оптимизации бюджетных расходов.
Вполне предсказуема и актуализация введения временной финансовой администрация, которая осуществляет управление бюджетом субъекта РФ или муниципального образования14. В БК РФ есть критерии для кандидатов на введение временной финансовой администрации. «Финансовые менеджеры» могут направляться в регион (муниципалитет), если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта РФ (муниципального образования) превышает 30 % объема собственных доходов.
Временную финансовую администрацию важно рассматривать как инструмент, позволяющий предотвратить наступление дефолта, причиной которого зачастую являются не действия администрации, а внешние по отношению к территории финансово-экономические обстоятельства. При этом не следует устанавливать конкретную величину неплатежеспособности. Все должно зависеть
13 См.: Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Ст. 1, пп. 20, 21 (изменения в ст. 137, 138 БК РФ).
14 См.: БК РФ, гл. 191.
от того, какое мероприятие, бюджетное обязательство, финансируемое из бюджета, не исполняется, и какое оно оказывает воздействие на социально-экономическое положение данной структуры соответствующего бюджетного уровня.
Во избежание этих экстренных мер необходима профилактика неплатежеспособности регионов и муниципальных образований. А также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, на основе чего будут утверждены типовые мероприятия по восстановлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов. Иными словами, особое внимание следует уделить разработке мер по предупреждению возникновения неплатежеспособности. Целесообразно на федеральном уровне осуществлять регулярные монито-ринги платежеспособности и качества управления региональными финансами и ввести аналогичные механизмы в отношении муниципальных образований — на уровне субъекта РФ.
В принятых законодательных новациях15 вводится новая система организационных ограничений — режим дополнительных и жестких бюджетных ограничений в зависимости от объемов финансовой помощи нижестоящим бюджетам (за исключением субвенций на исполнение делегированных полномочий). Институциональные нормы для муниципалитетов представлены в табл. 3. В условиях сложившейся высокой зависимости муниципалитетов от региональных бюджетов более 50 % муниципальных образований по предлагаемой схеме должны официально регламентироваться и контролироваться региональными финансовыми органами.
В целом разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из самых сложных задач в современных условиях. Муниципальная реформа призвана усилить роль и значение местного самоуправления в решении социально-экономических задач развития территорий, в распределительных и перераспределительных процессах в бюджетной системе страны.
Ограниченность финансовых ресурсов, в том числе и на фоне финансового кризиса, развитие определенного инструментария управления об-
15 Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
Таблица 3
Дополнительная регламентация межбюджетных отношений для муниципальных образований
Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов* Дополнительные и жесткие бюджетные ограничения по БК РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (ст. 136, 921, 107)
менее 10 % Общие требования, установленные Бк рФ в части соблюдения ограничений на предельный размер долга и дефицит бюджета
от 10 до 30 % дополнительные ограничения Запрещается 1. Превышать установленные субъектом рФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц (работающих на постоянной основе), муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления
от 30 до 70 % Запрещается 2. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральным и региональным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления
свыше 70 % Жесткие ограничения 3. Подписание соглашений с фин. органом субъекта рФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов; 4. Заключение фин. органа субъекта рФ о проекте решения о местном бюджете; 5. Проведение не реже 1 раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта рФ; 6. размер дефицита бюджета субъекта рФ не должен превышать 5 % общего годового объема доходов данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений); 7. Предельный объем муниципального долга не должен превышать 50 % общего годового объема данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений и/ или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений); 8. иные меры, установленные федеральными законами.
* и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
щественными финансами в ходе реформирования бюджетного процесса создают предпосылки (экономические, финансовые, институциональные, политические) для формирования системного подхода к оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне.
Оптимизация и сокращение бюджетных расходов должны быть обоснованными и проводиться с целью сохранения приемлемого уровня предоставления бюджетных услуг (по объему и качеству). Это означает, помимо прочего, присутствие критерия рациональности в процессе стандартизации качества муниципальных услуг и повышение управляемости данного процесса.
среди основных методов оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне можно выделить оптимизацию расходов на предоставление бюджетных услуг и инвестиционных расходов, повышение качества финансового менеджмента местных администраций, развитие в системе межбюджетного регулирования мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований.
Целью оптимизации расходов на предоставление бюджетных услуг является получение сбалансированного и экономного (и как следствие, эффективного) распределения финансовых ресурсов по отдельным бюджетным услугам. Ннстру-ментарий по данному направлению представлен в следующем виде: учет потребности в предоставляемых муниципальных услугах, стандартизация муниципальных услуг и определение индикаторов качества их предоставления, разработка на этой основе муниципальных заданий. Более детализиро-ванно данный инструментарий воплощается через формализованные подходы к:
- формированию перечня муниципальных услуг, для которых осуществляется учет потребности;
- анализу отклонения между потребностью в муниципальных услугах и фактическим уровнем их финансирования;
- мониторингу степени удовлетворения потребности в бюджетных услугах и их качества;
- учету результатов оценки при формировании бюджетных расходов на очередной финансовый год (и плановый период);
- соблюдению требований публичности результатов оценки.
Цель оптимизации инвестиционных расходов должна состоять в создании системы предварительного, текущего и последующего контроля за долгосрочными бюджетными программами (ДБП), а, конкретизируя — в сокращении объемов незавершенного строительства, оптимизации расходов будущих периодов, снижении рисков финансирования малоэффективных проектов. Инструментарий оптимизации инвестиционных расходов включает: порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ, мониторинг реализации ДЦП, оценку эффективности реализации ДЦП, учет в бюджетном процессе результатов мониторинга хода реализации ДЦП, порядок реализации решений о досрочном прекращении (или приостановлении/ сокращении) финансирования инвестиционных проектов.
При этом критериями для досрочного прекращения (пересмотра) реализации ДЦП могут быть: несоблюдение графика финансирования ДЦП за счет бюджетных средств; соответствие объемов финансирования, определяемых на стадии планирования, фактическим объемам финансирования; особенности формирования заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг; объемы кредиторской и дебиторской задолженности по финансированию ДЦП; соблюдение планируемых сроков ввода инвестиционных проектов по ДЦП; объемы авансовой оплаты по контрактам на выполнение строительных работ; соблюдение планируемых объемов финансирования за счет внебюджетных источников.
Направления повышения качества финансового менеджмента на муниципальном уровне включают: совершенствование среднесрочного финансового планирования; регулирование кредиторской задолженности местного бюджета; анализ и оценку эффективности применяемых льгот по уплате налогов и сборов; повышение эффективнос-
ти управления муниципальной собственностью; управление муниципальным долгом.
Особенно важно в современных условиях создать действенную систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Ее целью должна стать систематизация информации, характеризующей финансовое и экономическое положение муниципальных образований и определяющей уровень качества управления их бюджетами. Данную систему необходимо создать на уровне субъектов РФ. Как показывает опыт участия регионов в программах реформирования региональных финансов, она должна делать упор на две группы показателей: для оперативного реагирования, характеризуя финансовую устойчивость местного бюджета, и для оценки деятельности местной администрации по управлению финансами территории и социально-экономического состояния муниципалитетов в целом.
Формирование местных бюджетов в современных условиях проходит в рамках общих усилий государства по восстановлению финансовой устойчивости и реформированию бюджетной сферы. При этом основная цель преобразований — стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в реформировании общественных финансов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных актов Российской Федерации».
3. www. minregion. ru.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4. При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2008 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2009 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2009 года. Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 721-85-75 http:\\www.fin-izdat.ru
E-mail: [email protected]
