CC BY
83ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА, УЗУ ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
УДК 342.7
ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Барашева Елена Викторовна
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Восточно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», г. Иркутск
e-mail: [email protected]
Гундаров Илья Сергеевич
студент 3-го курса очной формы обучения факультета непрерывного образования Восточно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», г. Иркутск
e-mail: [email protected]
PROBLEMS OF PARTICIPATION OF INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY IN ANTI-CORRUPTION POLICY REALIZATION
Elena Barasheva
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the East Siberian Branch of the FSBEI HE «The Russian State University of Justice», Irkutsk
Ilya Gundarov
student of the 3-year full-time form of study at the Faculty of Continuing Education
of the East Siberian Branch of the FSBEI HE «The Russian State University of Justice», Irkutsk
АННОТАЦИЯ
Целью настоящего исследования является изучение проблем и перспектив участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. Используются формально-юридический метод и метод толкования права. Делаются выводы о недостаточной степени вовлеченности представителей гражданского общества в противодействие коррупции, предлагаются меры по практическому улучшению ситуации.
ABSTRACT
The purpose of this study is to study the problems and prospects for the involvement of civil society institutions in implementing anti-corruption policies. The formal legal method and method of interpretation of law are used. Conclusions are drawn about the insufficient involvement of representatives of civil society in counteracting corruption, and measures are proposed for practical improvement of the situation.
Ключевые слова: гражданское общество; коррупция; антикоррупционная политика; некоммерческие организации; публичные слушания.
Keywords: civil society; corruption; anti-corruption policy; non-profit organizations; public hearings.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» [1] в п. 2 ст. 1 относит институты гражданского общества к субъектам противодействия коррупции. Сотрудничество государства с институтами гражданского общества определяется статьей 3 как один из основных принципов противодействия коррупции. Среди основных направлений деятельности госу-
дарственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» выделяет и создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с институтами гражданского общества.
2(14)/2017 Глагол Ъ
ПРАВОСУДИЯ
Стоит отметить, что в России не существует легального определения гражданского общества, да оно и не нужно. Интуитивно понятно, что гражданское общество — это сильное, хорошо организованное, мобильное общество, представители которого активно участвуют в процессе взаимодействия с государством по важнейшим общественно-политическим вопросам. Такое общество может при необходимости противостоять государству, если оно отходит от исполнения своих обязательств перед гражданами. Гражданское общество по своей сущности является тесно связанным с государством (политические партии, например, функционируют непосредственно в плоскости государственных органов, центральных и местных). К институтам гражданского общества, на наш взгляд, можно отнести политические партии и общественные движения, профессиональные ассоциации и союзы, негосударственные средства массовой информации, различных Уполномоченных по правам человека/детей/предпринимателей, иные организации и объединения.
Сегодня принято большое число актов, в которых гражданское общество фигурирует в качестве субъекта антикоррупционной политики. Соответствующая идея содержится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, которая признает коррупцию одной из основных угроз государственной и общественной безопасности [6].
В 2013 г. была принята Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, определяющая противодействие коррупции как задачу обеспечения общественной безопасности [7]. Среди основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности Концепция называет выявление и последующее устранение причин коррупции и условий ее возникновения, разработку и осуществление профилактических мер, направленных на снижение уровня коррумпированности общественных отношений, обеспечение участия институтов гражданского общества в профилактике коррупции.
Составной частью российского антикоррупционного законодательства является также Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [2],
определяющий в числе основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В некотором виде положения об институтах гражданского общества как о субъектах реализации антикоррупционной политики содержатся в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [3]. Кроме того, в ныне действующем (и уже третьем по счету) Национальном плане противодействия коррупции содержится положение о необходимости Правительству Российской Федерации продолжить работу по подготовке, с участием экспертного, научного сообщества и институтов гражданского общества, предложений о совершенствовании этических основ государственной и муниципальной службы в части, касающейся соблюдения государственными и муниципальными служащими запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции [5].
Необходимо упомянуть и сравнительно недавно появившийся (в 2015 г.) указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» [4], который утвердил «Типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации». Среди основных задач таких комиссий указ определяет обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с гражданами, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными организациями по вопросам противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации.
Также указом утверждено «Типовое положение о подразделении федерального государственного органа по профилактике кор-
рупционных и иных правонарушений». Такое подразделение осуществляет в пределах своей компетенции взаимодействие с правоохранительными органами, а также (по поручению руководителя федерального государственного органа) с территориальными органами федерального государственного органа и с подведомственными ему федеральными службами и федеральными агентствами, с организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом, с гражданами, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными и другими организациями.
Указом было утверждено и «Типовое положение об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Эти органы осуществляют в пределах своей компетенции взаимодействие с правоохранительными органами, иными федеральными государственными органами, с государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, с гражданами, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными и другими организациями.
Выше мы дали достаточное описание положений федерального законодательства, регулирующих участие институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. Аналогичное законодательство принято во всех без исключения субъектах Российской Федерации.
Изучив российское антикоррупционное законодательство, можно сделать вывод, что механизм взаимодействия органов государственной власти всех уровней и гражданского общества в области борьбы с коррупцией, по большому счету, пока только формируется. Так, в частности, в состав комиссий по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов включаются независимые эксперты; на государственном уровне был создан проект «Открытое правительство», который способствует повышению информационной открытости органов государственной власти. Еще одним средством снижения коррупционной
составляющей является предоставление государственных услуг с помощью интернета.
Однако на сегодняшний день абсолютно очевидна необходимость более детальной регламентации механизма взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти, поскольку нормативные правовые акты часто только законодательно закрепляют задачи, которые предполагают взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом либо провозглашают соответствующий принцип регулирования тех или иных общественных отношений [8, с. 6].
Таким образом, объединения усилий институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции не происходит в достаточной мере ввиду того, что механизмы участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики не всегда определены законодательно до степени ясности, общепонятности.
Также часто отмечается, что российские НКО (некоммерческие организации) находятся в весьма неопределенном положении: с одной стороны, противодействие коррупции и формирование в обществе негативного отношения к ней является основанием для классификации деятельности НКО как социально ориентированной, а это означает, что они могут претендовать на грантовую поддержку со стороны Министерства экономического развития РФ. С другой стороны, после принятия так называемого Закона «Об иностранных агентах» антикоррупционная деятельность приравнивается к политической, а если организация вдобавок получает «денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан», то это дает все основания рассматривать ее в качестве иностранного агента, что в перспективе чревато отказом многих российских НКО от финансовой поддержки со стороны иностранных доноров со всеми вытекающими последствиями [10, с. 49].
Помимо того, что необходимо прекратить «кошмарить» НКО, участвующие в противодействии коррупции, мы считаем для государства (в первую очередь) и общества необходимым, напротив, поддерживать их материально и морально. Государство (в том числе, на
Глагол Ъ
2(14)/2017
уровне субъектов РФ), на наш взгляд, должно само финансировать организации, противостоящие коррупции, ведь соответствующий смысл и вложен в антикоррупционное законодательство. Если при условии финансирования их деятельности со стороны государства такие организации остаются независимыми и не боятся потерять финансирование, не становятся лоялистами по этой причине, их деятельность по противодействию коррупции становится санирующей, оздоровляющей для всего общества и, разумеется, для самого государства. Такая ситуация характерна сегодня для многих стран мира, в первую очередь, европейских.
Сами же институты гражданского общества, участвующие в реализации антикоррупционной политики, должны быть активны. Они должны не только проводить свои расследования, результат которых в идеале — реагирование соответствующих органов, но и заниматься просветительской деятельностью: наряду с органами государственной власти проводить семинары, круглые столы, различные научные мероприятия антикоррупционной направленности, прививать неприятие гражданам коррупционных явлений, вести деятельность по ликвидации правовой безграмотности.
Считаем, что хорошим дополнением к приемным государственных органов стало бы развертывание деятельности приемных различных НКО, ведущих антикоррупционную работу. Сами же эти организации, получив обращение от гражданина, могли бы соответствующим образом реагировать на него, проводить независимые расследования, а в случае нехватки сил — обратиться за помощью к государству.
Нельзя не упомянуть и о роли средств массовой информации в реализации антикоррупционной политики. Будучи институтом гражданского общества, негосударственные СМИ могут и должны освещать противодействие коррупции институтами гражданского общества. Однако доля действительно негосударственных СМИ в России сегодня мала. Государственные же СМИ (хоть они и не являются институтом гражданского общества) также могут сыграть свою позитивную роль, освещая антикоррупционную работу правоохрани-
тельных органов, ведя антикоррупционную пропаганду.
Не должно оставаться в стороне и научное сообщество. Деятели юридической науки должны участвовать в проведении экспертиз законопроектов на предмет выявления нарушений антикоррупционного законодательства, исследовать коррупцию как явление, предлагать новации в борьбе с ней.
Можно осуществить и иные, вполне конкретные, мероприятия, которые помогут институтам гражданского общества, и не только им, в деле противодействия коррупции и защиты от этого явления. В частности, органы государственной власти и органы местного самоуправления могли бы улучшить свои интернет-сайты так, чтобы, зайдя на них, любой человек мог бы сразу увидеть ссылку на раздел с антикоррупционной информацией, обращениями в эти органы по конкретным коррупционным случаям. Сейчас зачастую приходится долго искать такие разделы, а иногда их и вовсе нет.
Кроме того, было бы целесообразно непосредственно у входа в госучреждения установить стенды с информацией для граждан о противодействии коррупции, в том числе и о результатах такого противодействия в данном учреждении. Возле таких стендов должны располагаться ящики для письменных обращений граждан, в частности, связанных с коррупцией.
Затруднительно определить, можно ли отнести депутатов законодательных (представительных) органов, наряду с политическими партиями, к гражданскому обществу (что подтверждает нечеткость грани между гражданским обществом и государством), но можно сказать, что они могли бы внести свой вклад в дело противодействия коррупции путем более активного использования депутатских запросов. С помощью этого инструмента депутатской деятельности можно привлекать внимание общества и соответствующих структур к конкретным коррупционным случаям или случаям, относительно которых у депутатов или у лиц, к ним обратившихся, имеется информация о коррупционных проявлениях, о нарушении законодательства о противодействии коррупции.
Наконец, можно подумать о целесообразности разработки механизма проведения публичных слушаний при назначении чиновников на ключевые должности в регионах Рос-
сии и в муниципалитетах. Считаем необходимым начать экспертную дискуссию о том, чтобы вопросы назначения на должности региональных министров, руководителей служб и агентств субъектов Российской Федерации, а также вопросы назначения глав комитетов администраций муниципальных образований были легально определены в качестве вопросов, обязательных к обсуждению на публичных слушаниях соответствующего уровня.
Данная новелла, на наш взгляд, будет способствовать повышению уровня гражданского сознания членов российского общества, открытости органов государственной власти и местного самоуправления, положительным образом повлияет на качество принимаемых вышеозначенными органами кадровых решений, укрепит обратную связь между назначаемыми чиновниками и населением. На этих слушаниях могли бы выступать как представители общественности, все без исключения, так и сам предлагаемый кандидат на должность. Подобная процедура, когда предлагаемый к назначению отвечает на вопросы участников публичных слушаний, а они в свою очередь одобряют или же не одобряют его кандидатуру, усилила бы легитимность властных органов в глазах граждан, положительно бы сказалась на противодействии коррупции, стала бы качественно новой мерой для государственного и муниципального управления в целом.
Российское антикоррупционное законодательство не всегда понятно, а органы государственной власти и чиновники не всегда стремятся помочь субъектам противодействия коррупции в их деятельности, однако соответствующая сфера законодательства, в частности, в вопросах прав и полномочий институтов гражданского общества, участвующих в реализации антикоррупционной политики, не является намертво застывшей, постоянно предлагаются изменения.
Уже в 2017 г. Государственной думой совместно с Общественной палатой Российской Федерации и президентским Советом по правам человека разрабатываются поправки к Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В 2016 г. члены федеральной Общественной палаты заявляли, что закон не работает в полную силу, а также предложили включить ре-
зультаты общественного контроля в показатели отчетности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, широко освещать результаты общественного контроля, используя СМИ и интернет. Обсуждается возможность дать право объединениям граждан, а также консультативным органам при Президенте и Правительстве, Федеральном Собрании, судебных органах и прокуратуре проводить проверки. Сейчас на это имеют право только федеральная и региональные общественные палаты, а также общественные советы при министерствах и ведомствах. Звучат предложения и о введении административных и уголовных санкций за препятствование работе общественников [9]. Сам факт предложения конструктивных изменений законодательства можно оценивать исключительно положительным образом. Ждем, какое решение будет в итоге принято.
Необходимо также отметить, что в России не существует какого-либо централизованного отчета компетентных государственных органов по вопросу сотрудничества с гражданским обществом в области противодействия коррупции — на сегодняшний день не совсем понятно, каких результатов достигли общественники в различных отраслях и регионах. Такой отчет позволил бы собрать воедино конкретные результаты соответствующей деятельности и проанализировать их. Нет ничего подобного и в регионах страны.
Таким образом, участие в реализации антикоррупционной политики — перспективное направление в деятельности институтов гражданского общества. Постепенное совершенствование нормативной базы в сочетании с естественным прогрессом в развитии гражданского общества в России станет прочным фундаментом этой деятельности в будущем.
Сегодня в нормативных актах много говорится о том, что институты гражданского общества должны быть активными участниками реализации антикоррупционной политики, но, к сожалению, практически ничего не сказано о конкретных формах влияния гражданского общества на процесс противодействия коррупции. Законы написаны слишком общим языком, что зачастую позволяет игнорировать общественников, отсутствуют и реальные гарантии их деятельности. Однако стоит заме-
глагол Ъ
2(14)/2017
тить, что предпосылки к уточнению и общему совершенствованию норм права в виде предложенных поправок и ведущейся экспертной дискуссии наличествуют.
Особо следует отметить, что повышение уровня открытости органов власти и их готовность к сотрудничеству будут благотворно влиять на результаты антикоррупционной работы гражданского общества, что, в свою очередь, положительно скажется на общем уровне коррупции в России. Разумеется, однако, что даже самые открытые к взаимодействию органы государственной власти и активные общественники сами по себе не смогут побороть коррупцию. Следует помнить, что одними из основных причин восприятия коррупции в целом являются низкий уровень достатка, неразвитость демократических основ в обществе и чрезмерная бюрократизация управления.
Список литературы
1. О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 03.04.2017) // Рос. газ. - 2008. - № 266.
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // Рос. газ. - 2009. - № 133.
3. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Рос. газ. - 2014. -№ 163.
4. О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции : указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (ч. 2). -Ст. 4477.
5. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 гг. : указ Президента РФ от 1 апр. 2016 г. № 147 // Рос. газ. - 2016. - № 78.
6. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683 // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 1 (ч. 2). - Ст. 212.
7. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации : утв. Президентом РФ 14 но-яб. 2013 № Пр-2685 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
8. Агеев В. Н. Комиссия по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации: основные задачи и механизмы их реализации // Юрид. исслед - 2016. - № 4. - С. 1-10.
9. Закон об общественном контроле не работает в полную силу [Электронный ресурс]. - иКЬ: Ьир://"№^№.т881а-1^ау.1-и/аШс1е.рЬр?1=2175.
10. Потахина Д. П. Эффективность взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции : выпуск. квали-фикац. работа (030200.62) / Д. П. Потахина. - СПб. : Высш. шк. экон.; 2013. - 87 с.
