CC BY
31
DOI: 10.24412/2072-4098-2022-6249-95-101 Проблемы цифровизации государственных учетно-регистрационных услуг в отношении земельных участков *
Г.Л. Землякова ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доцент, доктор юридических наук (г. Москва)
Галина Леонидовна Землякова, landlaw@igpran.ru
В числе основных задач цифровой трансформации сферы государственной регистрации прав и кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) называет предоставление качественных, достоверных, юридически значимых сведений о недвижимом имуществе в режиме, приближенном к онлайн, всем заинтересованным пользователям, а также кардинальное сокращение сроков получения услуг, перевод их в полностью дистанционный интерактивный вид. В частности, Росреестр планирует увеличить долю результатов предоставления государственных услуг заявителям исключительно в электронном виде в 2022 году с 35 до 55 процентов, в 2023 году - до 75 процентов от общего количества результатов 1. Тем не менее возникает вопрос, насколько цифровизация учетно-регистраци-онных процедур способствует защите прав правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости.
В настоящее время ведение Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) практически полностью осуществляется в электронной форме. И даже
документы, содержащиеся в ранее сформированных реестровых делах, постепенно также переводятся в электронную форму. Доля реестровых дел, переведенных в электронный вид, от общего количества реестровых дел, которые подлежат переводу в электронный вид, по состоянию на 2022 год составляет 52,8 процента, к 2024 году планируется, что эта доля составит 77,2 процента. Долю результатов оказания государственной услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, заявителю исключительно в электронном виде к 2024 году предполагается довести до 97 процентов от общего количества результатов, а ведение бумажного архива документов, формируемых в процессе оказания этой государственной услуги, в 2023 году прекратить 2.
Сегодня документы на регистрацию прав и кадастровый учет могут быть представлены заинтересованными лицами в бумажной и электронной формах. При этом документы на бумажном носителе могут быть представлены посредством личного обращения заинтересованного лица в публично-правовую компанию «Роскадастр» (далее также - Компания, публично-правовая компания), которая должна быть соз-
Статья подготовлена при информационной поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
См. приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 29 декабря 2021 года № П/0642 «Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 2022 финансовый год и плановый период 2023-2024 годов». Там же.
*
дана в ближайшее время, или многофункциональный центр (далее также - МФЦ). С 29 июня 2022 года заинтересованные лица не вправе направлять бумажные документы в орган регистрации прав по почте. А с 1 января 2023 года органы государственной власти и местного самоуправления должны будут направлять документы в Росреестр исключительно в электронной форме.
Из Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации) трудно сделать вывод о том, кто уполномочен на прием документов в бумажной форме на регистрацию прав и кадастровый учет в связи с тем, что имеются некоторые противоречия между нормами, содержащимися в статьях 3.1 и 18 указанного закона относительно компетенции Компании и органа регистрации прав.
Также нет четкости в регулировании вопроса о выдаче расписки публично-правовой компанией при приеме от заинтересованного лица заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации. Из пункта 1 части 17 статьи 18 Закона о регистрации можно сделать вывод о том, что расписка о приеме документов выдается заявителю только при личном обращении к уполномоченному лицу публично-правовой компании при осуществлении выездного приема.
Кроме того, с 29 июня 2022 года изменилась редакция отдельных норм статьи 29 Закона о регистрации, устанавливающей порядок осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Согласно пункту 1 части 1 указанной статьи закона в первоначальной редакции регистрация прав и кадастровый учет начинались с приема соответствующих заявлений и прилагаемых к ним документов. Исходя из анализа новой редакции указанной нормы
можно сделать вывод о том, что документы на регистрацию прав и кадастровый учет принимаются, только если они направлены в электронной форме или если такие документы (видимо, в бумажной форме) представлены в публично-правовую компанию при выездном приеме.
Этот вопрос непосредственно связан с уже обозначенными проблемами. Если публично-правовая компания «Роскадастр» наделена полномочиями по приему документов в бумажной форме на регистрацию и кадастровый учет по общему правилу, то почему она вправе осуществлять прием документов и выдавать расписки только при выездном приеме. Если же законодатель хотел ограничить полномочия Компании по приему документов в бумажной форме только выездным приемом, то это следовало более четко отразить в нормах Закона о регистрации.
Согласно части 13 статьи 18 Закона о регистрации многофункциональный центр визуально, без использования технических средств определяет, что представленные заявителем бумажные документы не распечатаны на принтере, не исполнены карандашом, не имеют подчисток, приписок и т. п. Далее, МФЦ проставляет отметку о создании электронных образов бумажных документов, сканирует, преобразуя их в электронные образы, и передает последние в Росреестр. Те же действия осуществляет и уполномоченное лицо публично-правовой компании «Роскадастр», если документы в бумажной форме представлены заявителем в Компанию.
В соответствии с частью 13.1 статьи 18 Закона о регистрации 6 мая 2022 года Правительством Российской Федерации утверждены правила хранения многофункциональными центрами представленных заявителем в Росреестр документов на бумажном носителе 3. Согласно пункту 2 ука-
См. постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2022 года № 818 «Об утверждении формы и Правил проставления многофункциональными центрами по предоставлению государственных и муниципальных услуг отметки на документах, представленных на бумажном носителе, о создании электронных образов таких документов, формы и Правил проставления многофункциональными центрами по предостав-
занного порядка в МФЦ подлежат хранению заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и прилагаемые к ним документы, представленные заявителями на бумажном носителе, после их преобразования в форму электронных образов документов до момента выдачи заявителям документов по результатам предоставления государственной услуги. Это правило не касается закладных, которые должны передаваться из МФЦ в Росреестр в сроки, установленные заключенным ими соглашением о взаимодействии 4. Из приведенной нормы следует, что по общему правилу теперь МФЦ не будет передавать принятые от заявителей на кадастровый учет и регистрацию прав документы в бумажной форме. По всей видимости, МФЦ должен выдать их заявителю вместе с документами, полученными от Росреестра, по итогу оказания услуги.
Получается, что сотрудники Росреестра сами не видят оригинальных бумажных документов, представленных заявителями на кадастровый учет и регистрацию прав.
Очевидно, в связи с этим согласно части 3 статьи 66 и части 5 статьи 67 Закона о регистрации ни Росреестр, ни регистратор прав не несут ответственности за убытки, причиненные в результате регистрации прав и за кадастровый учет, осуществленные на основании созданных МФЦ электронных образов поддельных бумажных документов. При этом в соответствии с частью 8 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципаль-
ных услуг» МФЦ не несет ответственности за умышленно совершенные действия и (или) бездействия заявителя, других лиц, повлекшие преобразование в электронную форму подложных или фальсифицированных бумажных документов, представленных заявителем.
Любопытно, что в век высоких технологий сотрудник МФЦ, не являющийся профессиональным специалистом в сфере кадастрового учета и регистрации прав, в соответствии с законом определяет подлинность документов на глаз. Получается, что за достоверность представленных на кадастровый учет и регистрацию прав бумажных документов отвечает, по сути, само заинтересованное лицо.
Таким образом, можно отметить, что в нашей стране бумажный документооборот в учетно-регистрационных процедурах, касающихся земельных участков и иных объектов недвижимости, постепенно сводится на нет и в его нормативном правовом регулировании как будто случайно появляются нестыковки, а ответственность лиц, которые могли бы проверить подлинность бумажных документов, элиминируется из законодательства.
Также интересно, что указанные новшества вступают в силу вслед за новеллами законодательства, введенными Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые направлены на упрощение порядка проведения правовой экспертизы при осуществлении кадастрового учета и (или) регистрации прав. Теперь согласно
лению государственных и муниципальных услуг отметки о том, что представленные заявителем на бумажном носителе документы являются копиями, а также Правил хранения многофункциональными центрами по предоставлению государственных и муниципальных услуг представленных заявителем в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии документов на бумажном носителе после их преобразования в форму электронных образов документов».
Например, согласно пункту 7.9 Соглашения о взаимодействии между краевым автономным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края» Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю и филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Алтайскому краю от 20 июля 2020 года документы, принятые МФЦ до 12:00, должны быть доставлены в Росреестр в этот же день, а документы, принятые после 12:00 - не позднее 14:00 следующего дня. URL: https://rosreestr.gov.ru/ upload/to/altayskiy-kray/2020/soglahsenie/Соглашение%20с%20МФЦ%20от%2020.07.2020.pdf
части 15 статьи 40 Закона о регистрации при проведении правовой экспертизы государственный регистратор не проверяет законность выдачи разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, в том числе:
• не проверяет наличие правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположено здание или сооружение, введенные в эксплуатацию;
• не проверяет соответствие такого здания или сооружения виду разрешенного использования участка и установленным в отношении него ограничениям.
Не осуществляется регистратором прав и проверка обеспечения инженерной защиты объектов капитального строительства, расположенных в границах зон затопления, подтопления и (или) территорий, на которых они расположены, а также оснащенность объектов капитального строительства, расположенных в водоохранных зонах, канализационными сооружениями (ч. 15.1 ст. 40 Закона о регистрации).
Можно согласиться с тем, что такие проверки должны проводить иные органы власти, которые и выдают разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. Однако проверка со стороны Росреестра на этапе кадастрового учета и регистрации прав была еще одним этапом (заслоном), стоящим на пути коррупции, и способствовала соблюдению норм и принципов не только земельного, но и природоохранного законодательства. Помимо этого, проведенные в отношении земельного участка или иного объекта недвижимости кадастровый учет и регистрация прав на них выступали некоей гарантией со стороны государства того, что объект недвижимости существует в натуре именно с теми характеристиками, которые указаны в ЕГРН, и в отношении него имеются только те права (ограниче-
ния, обременения), которые зарегистрированы в ЕГРН, и существование объекта, его характеристики и зарегистрированные права (ограничения, обременения) на него на момент внесения этих сведений в ЕГРН соответствовали закону и являлись бесспорными.
Учитывая приведенные, а также другие изменения в учетно-регистрационном законодательстве за последние 10 лет, следует отметить постепенную деградацию института регистрации прав на недвижимое имущество (и кадастрового учета) от юридического акта признания и подтверждения (и гарантии) государством существования объекта недвижимости и прав на него до простой переписи недвижимого имущества в ЕГРН на основе представляемых заинтересованными лицами документов. Объектов недвижимости становится все больше, но никому не ведомо, сколько из них существуют в реальности и, тем более, существование какого количества из них полностью соответствует закону и описанию в ЕГРН. Подтверждением этому также является следующее нововведение, которое позиционируется Росреестром как одна из антикризисных мер в поддержку строительной отрасли 5. Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 14 декабря 2021 года № П/0592 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» уточнены случаи, в которых допускается подготовка межевого плана в связи с образованием земельных участков без предварительного выполнения кадастровых работ по уточнению описания местоположения границ исходного участка. В соответствии с пунктом 20 Требований к подготовке межевого плана, утвержденных указанным документом, допускается не осуществлять подготовку межевого плана в связи с уточнением описания местоположения границ
5 Информация Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Дайджест законодательных изменений в сфере земли и недвижимости. I квартал 2022». 111^: https://rosreestr.gov.ru/ upload/Doc/press/Дайджест_законодательных_изменений_за_I_кв_2022_г.pdf
исходного земельного участка в случае преобразования земельных участков, при котором исходный земельный участок (исходные земельные участки) сохраняется в измененных границах. Также допускается не осуществлять подготовку межевого плана в связи с уточнением описания местоположения границ исходного земельного участка в случае выполнения кадастровых работ в связи с образованием земельных участков при соблюдении одновременно следующих условий:
• сумма площадей образованных из такого участка земельных участков равна площади исходного земельного участка, сведения о которой содержатся в ЕГРН;
• местоположение частей границ участков, образованных из исходного земельного участка, являющихся одновременно частями его границ, соответствует сведениям о местоположении таких частей границ исходного участка, содержащимся в документах, указанных в части 10 статьи 22 Закона о регистрации (правопод-тверждающем документе или при его отсутствии - в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании), или частям границ исходного земельного участка, существующим на местности пятнадцать лет и более и закрепленным с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить их местоположение.
В соответствии с пунктом 3 анализируемого приказа Росреестра он вступит в силу с момента признания утратившим силу ныне действующего приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке». При этом часть 10 статьи 22 Закона о регистрации, на которую ссылается но-
вый приказ, утратит силу с 1 сентября 2022 года. Тем не менее схожая норма будет закреплена с указанной даты в части 1.1 статьи 43 Закона о регистрации. Однако в указанной норме имеется уточнение, которое применительно к рассматриваемому вопросу, по сути, означает, что сумма площадей образованных из такого земельного участка земельных участков может быть больше площади исходного земельного участка, содержащейся в ЕГРН, на величину предельного минимального размера земельного участка, установленного в соответствии с земельным законодательством, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов от площади исходного земельного участка.
В чем кроется опасность этого нововведения? Дело в том, что в процессе подготовки межевого плана происходит индивидуализация земельного участка, а, по сути, удостоверение существования части поверхности земли в определенных границах. То есть для земельного участка межевой план - это как паспорт (удостоверение личности) для человека. В межевом плане содержатся все индивидуализирующие характеристики земельного участка. Только из этого документа можно узнать, каков участок. Именно из него индивидуализирующие земельный участок сведения переносятся в ЕГРН при осуществлении кадастрового учета.
Для того чтобы из одного объекта (земельного участка) образовать другие, исходный объект должен иметь четкие характеристики (границы). Если после образования новых объектов (земельных участков) из исходного возникнут проблемы, например будет выявлена реестровая ошибка в отношении оного из образованных участков, то отсутствие межевого плана и четкости в определении границ исходного земельного участка будет затруднять ее устранение.
Кроме того, вещь, коей является земельный участок, - это отдельный предмет материальной действительности, обладающий
относительной независимостью и устойчивостью существования 6 и, соответственно, определенностью границ. Если провести аналогию природных ресурсов земли и воды, то можно привести такой пример. Нельзя разделить литр воды, находящейся в океане, на две части по пол-литра до тех пор, пока этот литр воды не будет отделен от остальной воды в океане. Также в отношении земельного участка, который не имеет точно определенных границ, представляется, нельзя осуществить его фактический и юридический раздел.
По аналогии с не запрещенными законодательством сделками с ранее учтенными земельными участками, не имеющими точных границ, применение рассмотренной нормы приказа Росреестра «приветствует» профанацию содержащихся в ЕГРН сведений.
Согласно части 1.1 статьи 43 Закона о регистрации в межевом плане приводится обоснование местоположения уточненных границ земельного участка (применительно к рассматриваемому случаю, видимо, уточненных границ частей образованных земельных участков, являющихся частями исходного земельного участка). При этом при проведении правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета (в частности межевого плана), проверка обоснованности местоположения уточненных границ земельного участка государственным регистратором прав не осуществляется.
По всей видимости, процесс выхолащивания из полномочий регистратора прав многих обязанностей по проверке законности образования объектов недвижимости и возникновения прав на них также связан с развитием цифровизации государственных услуг по кадастровому учету и государственной регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и постепенным внедрением искусственного
интеллекта в этой сфере.
Так, например, среди показателей цифровой трансформации государственных услуг в рассматриваемой сфере имеется такой показатель, как «автоматическое принятие решения без участия человека при предоставлении государственной услуги». Так вот этот показатель уже реализован применительно к услуге «предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН». Названный показатель фигурирует в ведомственной программе цифровой трансформации Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 2022 финансовый год и плановый период 2023-2024 годов и применительно к государственному кадастровому учету и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Но пока, согласно указанному документу до 2024 года, его реализация не планируется.
Тем не менее, для того чтобы в будущем полностью автоматизировать процесс оказания государственных услуг по кадастровому учету и регистрации прав на недвижимое имущество, необходимо соответствующее программное обеспечение, в котором будут прописаны четкие критерии, по которым искусственный интеллект будет проводить проверку представленных заявителями документов. Следовательно, чем меньше таких критериев, тем проще создать необходимое программное обеспечение.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 2022 финансовый год и плановый период 20232024 годов : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 29 декабря 2021 года № П/0642. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Философский энциклопедический словарь. У^: https://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/4197/ВЕЩЬ
6
2. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
3. Об утверждении формы и Правил проставления многофункциональными центрами по предоставлению государственных и муниципальных услуг отметки на документах, представленных на бумажном носителе, о создании электронных образов таких документов, формы и Правил проставления многофункциональными центрами по предоставлению государственных и муниципальных услуг отметки о том, что представленные заявителем на бумажном носителе документы являются копиями, а также Правил хранения многофункциональными центрами по предоставлению государственных и муниципальных услуг представленных заявителем в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии документов на бумажном носителе после их преобразования в форму электронных образов документов : постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2022 года № 818. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
4. Соглашение о взаимодействии между краевым автономным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края» Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю и филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Алтайскому
краю от 20 июля 2020 года. URL: https:// rosreestr.gov.ru/upload/to/altayskiy-kray/2020/ soglahsenie/Согпашение%20с%20МФЦ%20 OT%2020.07.2020.pdf (дата обращения: 13.05.2022).
5. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Информация Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Дайджест законодательных изменений в сфере земли и недвижимости. I квартал 2022». URL: https://rosreestr.gov.ru/ upload/Doc/press/Дайджест_законодатепь-ных_изменений_за_I_кв_2022_г.pdf (дата обращения: 19.05.2022).
8. Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 14 декабря 2021 года № П/0592. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Философский энциклопедический словарь. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/ enc_philosophy/4197/ВЕЩЬ (дата обращения: 07.06.2022).
Окончание в следующем номере журнала.
