CC BY
149
O.K. ПРОХОРОВА
старший преподаватель Читинского института Байкальского государственного университета экономики и права
e-mail: roza_pochta@list.ru
ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ)
Рассматривается взаимосвязь территориальной организации местного самоуправления с его финансово-экономическими и организационными основами. Проводится анализ критериев определения оптимальных размеров территории муниципального образования.
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация, объединение поселений, критерии укрупнения муниципальных образований, интеграционные процессы.
УДК 338.24 ББК 67.4
O.K. PROKHOROVA
Senior Insructor, Chita Institute of Baikal State University of Economics and Law
e-mail: roza_pochta@list.ru
PROBLEMS OF LOCAL GOVERNMENT TERRITORIAL ORGANIZATION (BY THE EXAMPLE OF ZABAIKALYE TERRITORY)
The article deals with the territorial organization of local government with its financial, economic, and organizational basics. The analysis of criteria of a municipal union's optimum territory is carried out.
Keywords: local government, territorial organization, integration of settle-
ments, criteria of settlements enlargement, integration processes.
Традиционно выделяются три основных элемента системы местного самоуправления: территория, организационные основы и финансово-экономическая составляющая. В ходе реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» [1] возникает большое количество проблем, что в большинстве случаев является результатом формального следования нормам закона в вопросах территориальной организации местного самоуправления. Определение оптимальных размеров территории муниципальных образований — вопрос актуальный сегодня для каждого субъекта РФ. Любое территориальное преобразование требует изменения структуры управления и содержания процесса реализации властных полномочий тех органов, которые на данной территории
расположены, и, следовательно, представляет собой ресурс повышения эффективности управления.
По состоянию на 1 января 2010 г. в Забайкальском крае насчитывалось 418 муниципальных образований, из них 3 городских округа, 31 муниципальный район, 46 городских поселений и 338 сельских поселений. Наиболее остро проблемы местного самоуправления проявляются на уровне поселений.
В крае зарегистрировано 384 поселения. На них приходится 791 населенный пункт, среди которых 176 пунктов (22,3%) имеют население менее 100 чел. [2]. В 194 сельских поселениях (57,4% общего количества сельских поселений) постоянно проживает менее 1 тыс. чел., причем на значительной части территории Забайкальского края
© О.К. Прохорова, 2011
наблюдается отток населения из них. Доля сельского населения в данном субъекте РФ составляет 36,6% и продолжает сокращаться. За период с 1997 по 2007 г. упразднено 29 населенных пунктов.
В исследованиях по данной проблематике высказывается мнение, что наиболее высокий уровень оснащения населенных пунктов необходимой инфраструктурой при относительно меньших затратах на ее содержание может быть достигнут, если численность их населения составляет не менее 2,5 тыс. чел. [3, с. 81]. В меньших по численности жителей поселениях в ряде случаев невозможно создать приемлемые условия жизни. Наличие в крае значительного числа поселений с численностью проживающих в них менее 2,5 тыс. чел. является следствием соблюдения требования закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» о пешеходной доступности административного центра.
Одним из наиболее обсуждаемых вариантов решения проблем местного самоуправления сегодня называют объединение поселений. Цель объединения заключается в формировании жизнеспособных поселений с достаточными площадью территории, численностью населения и другими ресурсами, что позволит самостоятельно решать большую часть вопросов местного значения. Укрупнение муниципального образования — процесс сложный и неоднозначный, содержащий в себе две основные противоречивые тенденции. С одной стороны, местное самоуправление по своей сути — это власть, наиболее приближенная к населению. Принцип доступности определяет минимальные границы территории с точки зрения обеспечения наиболее оперативной реакции органов местного самоуправления на потребности населения и увеличения эффекта самоорганизации. С другой стороны, полная ответственность местной власти — столь же сильная сущностная характеристика местного самоуправления, как и их доступность. В силу того что поселения не имеют финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения, они передают свои полномочия на районный уровень, теряя самостоятельность в принятии решений. На 1 января 2009 г. 268 сельских поселений края (79,3% общего числа
сельских поселений) и 37 городских (80,4% общего числа городских поселений) заключили соглашения с муниципальным районом. Чаще передаются полномочия, связанные с управлением жилищно-коммунальным комплексом, дорожной инфраструктурой, реже — с распоряжением ресурсами. Таким образом, для реализации собственных полномочий органы местного самоуправления должны иметь определенные ресурсы и возможность самостоятельно принимать решения, что требует укрупнения муниципальных образований.
Однако упомянутые взаимоисключающие друг друга тенденции можно и необходимо согласовывать. Практика показывает, что норма пешеходной доступности теряет свое значение в силу появления возможности совершенствовать процесс управления путем использования современных информационных технологий, инновационных методов, создания сети консультационных служб, предоставляющих населению базовые информационные и другие услуги, в населенных пунктах, наиболее удаленных от административного центра объединенного муниципального образования.
Еще одной серьезной проблемой, также проявляющейся на уровне поселений, является проблема кадрового обеспечения процесса муниципального управления. В силу отсутствия опыта управленческой деятельности и соответствующего образования у специалистов велико количество муниципальных правовых актов, оспоренных в судах различной инстанции и органами прокуратуры. Программы развития имеют шансы на успех только в тех муниципальных образованиях, в которых есть сильная администрация, имеющая в своем распоряжении значительные ресурсы, обладающая широкими полномочиями и высококвалифицированными кадрами. Все это с более высокой степенью вероятности можно найти на крупной территории.
Поскольку в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» практически не содержится количественных критериев формирования территорий муниципальных образований, то разграничение субъектов РФ было проведено на основании собственного видения органов власти, которое в ряде случаев яв-
ляется весьма субъективным. Все это говорит о необходимости хотя бы приближенной оценки подобных критериев. К сожалению, в настоящий период управленческая наука не располагает действенными методами решения данной задачи. Существующие отечественные и зарубежные исследования большей частью имеют ряд типичных недостатков:
- сосредоточены на одном-двух критериях из всего их многообразия, что затрудняет комплексное видение проблем;
- предлагают совершенствовать законодательство путем его упрощения и под-страивания под уже существующую схему территориального устройства;
- предлагают радикальное изменение существующей системы;
- исходят из гипотетических идеальных условий определения площади и формы территории муниципального образования (равномерная плотность населения, гексагональная форма территории муниципального образования и т.д.), существенно отличающихся от реальных.
Практический опыт проведения преобразований в Российской Федерации пока не позволяет дать однозначную оценку их результатов. Зачастую при изменении границ муниципальных образований применяют метод «проб и ошибок», что, безусловно, неприемлемо, поскольку такие эксперименты затрагивают интересы непосредственно проживающего на данных территориях населения.
На наш взгляд, сегодня следует исходить из тех условий и ограничений, которые уже установлены законодательно и в ближайшей перспективе пересмотру не подлежат. Изменение границ муниципальных образований должно осуществляться путем мягкой корректировки сложившейся системы, а не коренной перестройки. Рационализация таких преобразований требует значительной теоретической проработки данного вопроса с рассмотрением максимально возможного количества последствий проведения планируемых мероприятий.
При определении пространственных параметров муниципального образования необходимо учитывать следующие критерии: демографический, исторический, географический, финансово-экономический,
интеграционный, критерии доступности и управленческой дееспособности. В итоге оптимальной должна быть такая конфигурация муниципального образования, которая позволит ему преодолеть зависимость от других субъектов и перейти к саморазвитию. Особого внимания требует интеграционный критерий. Чрезмерно дробное деление территории Забайкальского края на муниципальные образования в ходе реформы, созданные в нем правовые и экономические условия привели к хозяйственному и социальному обособлению муниципальных образований и ослаблению интеграционных процессов. В муниципальных образованиях, часто в силу личных амбиций их глав, неоправданно игнорируются возможности налаживания связей и использования инструментов, позволяющих добиться сокращения издержек за счет «эффекта масштаба», для комплексного развития территории. Каждое муниципальное образование — это часть региональной социально-экономической системы. Территории поселений составляют преобладающую часть территории региона, обладают достаточными ресурсами, хотя в большинстве своем находятся сейчас в непростом положении. Разрозненные программы развития отдельных сфер деятельности в них не учитывают принцип системности, поэтому зачастую невыполнимы. В действительности взаимосвязи муниципальных образований являются одним из наиболее важных критериев объединения, причем эти взаимосвязи могут быть как уже сложившимися, так и перспективными. Безусловно, следует признать сомнительность успеха объединительных процессов на достаточно больших территориях, если такие связи отсутствуют на текущий момент и в перспективе. Но при их наличии объединение позволит каждому из муниципальных образований занять свое место в территориальном разделении труда, наиболее полно использовать свой потенциал с учетом специализации.
Определение оптимального размера территории муниципального образования — это не умозрительная проблема, а объединение — не самоцель и не проявление модной тенденции. Любые реформы должны приводить к реальным улучшениям в жизни граждан, поэтому процесс совер-
шенствования территориальной организа- муниципальных образований, вследствие
ции местного самоуправления направлен чего будет улучшаться и качество жизни
на повышение конкурентоспособности населения.
Список использованной литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 / / Российская газета. 2003. 8 окт.
2. Реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов Забайкальского края: (по состоянию на 1 янв. 2010 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.e-zab.ru.
3. Шишков М.К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления субъектов Российской Федерации: (на примере Самарской области). Самара, 2004.
Bibliography (transliterated)
1. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya: feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. № 131 -FZ // Rossiiskaya gazeta. 2003. 8 okt.
2. Reestr administrativno-territorial'nykh edinits i naselennykh punktov Zabaikal'skogo kraya: (po sostoyaniyu na 1 yanv. 2010 g.) [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.e-zab.ru.
3. Shishkov M.K. Administrativno-territorial'noe ustroistvo i territorial'nye osnovy mestnogo samoupravleniya sub'ektov Rossiiskoi Federatsii: (na primere Samarskoi oblasti). Samara, 2004.
