CC BY
90
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ (НА ПРИМЕРЕ ТАМОЖНИ)
ФРОЛОВ ДАНИИЛ ПЕТРОВИЧ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой маркетинга и рекламы Волгоградского государственного университета,
e-mail: [email protected]
ИНЮТИНА ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА,
аспирант кафедры маркетинга и рекламы Волгоградского государственного университета, e-mail: [email protected]
Уточнена система категорий институционализма. Проведен обзор исследований таможни как экономического института, и выявлены их противоречия. Определены направления институционального анализа таможни.
Ключевые слова: институт таможни; таможенные институции; организация таможенного дела; таможенные органы; институционализация.
The system of categories of institutionalism is specified. Review of researches of customs as economic institute is spent and their contradictions are revealed. Directions of the institutional analysis of customs are defined.
Keywords: customs institute; customs institutions; organization of customs business; customs authorities; institutionalization.
Коды классификатора JEL: B52, E02, F55.
Институциональная экономическая теория представляет собой ведущее направление современной экономической науки. Ее аналитические возможности гораздо более развиты по сравнению с неоклассической теорией, а методология обеспечивает реалистичное изучение институтов рыночного хозяйства. Тем не менее эвристический потенциал институциональных исследований используется все еще в недостаточной мере. Как констатирует В.М. Полтерович, «мы не располагаем полным описанием большинства реальных институтов, таких как рынок, биржа или парламент» (Полтерович 2001, 32).
Притягательность дискуссионных теоретических вопросов институционализма сдерживает расширение его эмпирической базы. Все еще достаточно узкий спектр объектов конкретного институционального анализа — прямое следствие доминирования абстрактно-теоретических работ. «Ловушка эмпириодефицита» на современном этапе развития институциональной экономики является одним из основных тормозящих факторов повышения системности ее научной программы и усиления практической значимости исследований. Конечно, описательный подход трудно признать «ядром»
© Д.П. Фролов, О.В. Инютина, 2010
институционального анализа, поскольку описание в принципе не предполагает проникновения в сущность изучаемых явлений для выявления их природы, специфики, противоречий и закономерностей эволюции. Тупиковый характер преимущественно дескриптивных исследований институтов наглядно демонстрирует пример исторической школы Германии. Но сама по себе задача изучения конкретных экономических институтов во всей их системной многоаспектности критически важна для интенсификации развития институциональной теории.
Существует ощутимый дефицит фундаментальных работ, предметом которых являются отдельные институты хозяйства, а также соответствующие им институции и агенты, организации и органы, процессы и процедуры, трансакции и коммуникации, трансакционные издержки и институциональные риски, внешняя и внутренняя среда, пространственно-временной континуум, экстернальные и интернальные эффекты функционирования, способы и «ловушки» эволюции. К сожалению, это направление исследований остается «слабым звеном» современного экономического институционализма. Поэтому, безусловно, нуждается в продолжении комплексный анализ базовых институтов российской экономики — домохозяйства, фирмы и государства1, а также междисциплинарное исследование эволюции института биржи (Иншаков, Бе-лобородько и Фролов 2008). Но в перспективе важно расширять состав изучаемых экономических институтов. При этом необходимо учитывать, что сами по себе знания об отдельном институте, сколь бы глубокими и разносторонними они ни были, еще мало что дают теории и практике хозяйствования, если не ясна роль этого института в обеспечении функционирования и развития всей институциональной системы глобализирующейся экономики.
Главной проблемой институционализма является отсутствие унифицированной, дифференцированной и конвенционально закрепленной системы категорий, прежде всего, дискуссионность базовых понятий — института, институции и организации. Формирование единого языка для общения институциональных экономистов на современном этапе является, пожалуй, важнейшей задачей на повестке дня этого научного направления. Ведь четко определенные и согласованные категории формируют своего рода методологический «каркас» теоретических и эмпирических исследований конкретных институтов хозяйства и общества.
ТАК ЧТО ЖЕ ТАКОЕ ИНСТИТУТЫ?
Эволюционно сложилась и конвенционально закрепилась двойственность подходов к определению понятия «институт». Как отмечает В.А. Волконский, «слово «институты» употребляется в языке для обозначения двух существенно разных реальностей. С одной стороны, институтом называют принятые правила и нормы поведения, закрепленные в законах или в системах морали и нравственности... С другой стороны, институтом называют такие социальные объекты или устойчивые формы коллективного поведения, как семья, производственное предприятие, государство» (Волконский 2005, 187). Фактически речь идет о поляризации субъектного и объектного подходов к интерпретации институтов:
♦ субъектный подход онтологически связан с наличием у любого экономического института множества агентов, образующих целевые группы, из которых возникают организации как субъекты коллективного действия. На признании этого факта базируются определения, согласно которым, например, «содержательно институт понимается как некое образование, созданное коалицией пер-
1 См.: Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ). В 3-х ч. / Под ред. д-ра экон. наук, проф. Р.М. Нуреева. 2-е изд., испр. и доп. М. Моск. обществ. науч. фонд. 2003.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
вичных экономических агентов для производства и потребления коллективных (и не только коллективных) благ членами коалиции» (Макаров 2003, 15). В соответствии с субъектным подходом выделяются институты брокеров, арбитражных управляющих, коллекторов, регистраторов, посредников, даже начальника стройки, а также рассматриваются в качестве институтов банк, биржа, фирма, предприятие, агрофирма, корпорация, финансово-промышленная группа, бизнес-кластер, казначейство, Счетная палата, государство, семья, таможенная служба, страховое общество, микрофинансовая организация, негосударственный пенсионный фонд, Всемирная торговая организация и т.д. Существует тенденция трактовки институтов как особых хозяйствующих субъектов (например, кредитно-финансовые, страховые, инвестиционные институты, институты рынка ценных бумаг и т. д.), при этом происходит их отождествление с конкретными организациями, действующими в различных сферах экономической деятельности;
♦ объектный подход исходит из реального воплощения институтов в многообразных конкретных формах норм, правил, законов, инструкций, рутин, стандартов, регламентов, соглашений, договоров, контрактов, лицензий, моделей и императивов поведения, обычаев, традиций, обрядов, ритуалов, церемоний, интересов, мотивов, стимулов, санкций, ценностей, предпочтений, коллективных смыслов, убеждений, стереотипов мышления и т.д. Эти разнопорядковые формы проявления институтов, как относительно самостоятельные сущности, образуют сложную иерархию, дальнейшее изучение которой необходимо для углубления научных представлений об институциональной системности хозяйства.
Однако искусственный разрыв внутреннего единства субъектно-объектного анализа применительно к институтам едва ли может считаться эффективным методом их научного познания. Развернутую дефиницию, являющуюся попыткой совмещения субъектного и объектного подходов, предложил Г.Б. Клейнер: «Под институтами будем понимать относительно устойчивые по отношению к изменению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные и неформальные нормы либо системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социальноэкономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп» (Клейнер 2004, 19). При этом отмечается, что «для наименования института может использоваться как ключевая норма («институт банкротства»), так и ключевой объект («институт семьи»)» (Клейнер 2004, 19).
Это одно из лучших определений, но и ему предъявляются существенные претензии. Как указывают А.И. Татаркин и Е.В. Попов, «данное определение достаточно сложно для широкого употребления в экономико-теоретических исследованиях и вызывает ряд вопросов о детерминированности категорий «интересы субъектов», «значимый период времени» и «неформальность нормы»» (Татаркин и Попов 2005, 862). Сами ученые в понимании институтов склоняются к объектному подходу как наиболее распространенному: «экономисты-теоретики однозначно понимают под институтами установленные нормы взаимодействия между экономическими агентами» (Татаркин и Попов 2005, 862).
Действительно, в экономической науке современной России преобладает тенденция отождествления институтов с различными формами их проявления, особенно с нормами и правилами хозяйственной деятельности. Наиболее часто под институтами понимаются «нормы экономического поведения, возникшие непосредственно из
взаимодействия индивидов» (Нестеренко 1997, 48); «фактически действующая рефлексивная норма и ничего кроме нее» (Гребенников 2005, 79); «определенный обычай, порядок, принятый в обществе, а также закрепление обычаев в виде закона или учреждения» (Мешков 2007, 103) и т.д. Но если считать институтами любые действующие в экономике и обществе нормы, то логичным будет относить к институтам нормы времени и выработки, высева семян и осушения, радиационной безопасности, прибыли и рентабельности и т.д. Слабо помогает попытка некоторых ученых трактовать институты как «правила поведения, т.е. как регулятивные принципы, которые предписывают или, наоборот, запрещают те или иные способы действия» (Кузьминов, Радаев, Яковлев и Ясин 2005, 10), относя к ним, тем не менее, банки, страховые компании и пенсионные фонды (Кузьминов, Радаев, Яковлев и Ясин 2005, 17), равно как права собственности и свободную цену, но при этом пытаясь подчеркнуть «фундаментальность правил и их отличие от организационных структур» (Кузьминов, Радаев, Яковлев и Ясин 2005, 10). В данном подходе проявляется реальная нерасчлененность субъектной и объектной сторон институтов, дифференциация которых целесообразна в целях их глубокого теоретического изучения.
Применительно к основной категории институционализма «мы сталкиваемся с непрерывной эволюцией термина, с постоянными изменениями его смысла и значения» (Виппер 2005, 29). Например, особая экономическая зона параллельно рассматривается и как экономический институт, и как институциональный инструмент, и как особый экономико-правовой режим (Павлов 2006). В свою очередь, к институтам бюджетной системы относят такие разнопорядковые явления как трансферты из федерального бюджета, регулирующие налоги, среднесрочное финансовое планирование, бюджетирование, ориентированное на результат (программно-целевой метод), стабилизационные фонды и национальные проекты (Малкина 2010, 68, 71-72). Поскольку даже использование расширительной трактовки институтов приводит к оригинальным научным результатам, то четкая дифференциация категорий способна вывести институциональную теорию на качественно новый уровень развития.
Тем не менее вопрос «что такое институт?» продолжает оставаться дискуссионным как для российских, так и для зарубежных исследователей (Серл 2007; Тарасевич 2010; Ходжсон 2007), постепенно приобретая риторический характер. Но поскольку «плодотворной неоднозначностью может считаться такая..., которая, привлекая... внимание, побуждает к усилию интерпретации, помогая подобрать ключ к пониманию, обнаружить в этом кажущемся беспорядке порядок» (Эко 2006, 99), то сложившаяся нечеткость понятия «институт» является стимулом развития категориальной системы институциональной экономической теории.
Для того чтобы распутать «гордиев узел» терминологических противоречий институционализма, необходимо сначала ответить на вопрос: институты имеют значение, но почему не институции? Ведь исходно в латинском и в основных языках современности слово «институт» (лат. institutum, франц., нем. institut, англ. institute) всегда достаточно четко противопоставляется по смыслу «институции» (лат. institutio, франц., нем., англ. institution).
Институции (Ins) целесообразно трактовать как обособленные виды деятельности, социально закрепляемые в качестве статусных функций агентов хозяйства в ходе общественного разделения труда. Не случайно и Дж. Серл понимает институции как «статусные функции» (Серл 2007, 17), поскольку социальное закрепление функций означает признание за их носителями определенных статусов. Словами К. Маркса, институции представляют собой «различные общественные функции» или «сменяющие друг друга способы жизнедеятельности» (Маркс 1951, 493), утверждающие в своих
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
агентах, по концепции Т. Веблена, «распространенный образ мысли в том, что касается отдельных отношений между обществом и личностью и отдельных выполняемых ими функций» (Веблен 1984, 201).
Развитие организаций (О) как целевых групп агентов взаимосвязанных институций приводит к возникновению и укоренению институтов, которые возникают на основе организованных институций в процессе общественного разделения и кооперации труда.
Институты (Inst) важно понимать как сложные факторы производства, представляющие собой видовые комплексы взаимодействия институций и организаций, которые закрепляют эффективные институции в рамках общественной системы. Институты — это типовые комплексы институций, выступающие функциональными генотипами организаций, эволюционно сложившимися видовыми моделями их функциональной структуры. Поэтому каждый институт располагает уникальным составом институций, обусловливающих возможность организации человеческой деятельности в определенных условиях среды.
Воспроизводимые экономическими организациями институции в свою очередь структурируются, что ведет к формированию органов (Or) как институционально специализированных подразделений организаций, т.е. относительно обособленных в их рамках внутренних структур, осуществляющих отдельные системные или частичные функции. Если в функциональном аспекте экономические организации — это системы институций, то в структурном — это комплексы взаимодействующих органов.
Если органы возникают в ходе онтогенеза (индивидуального развития) конкретных экономических организаций, то институты формируются в процессе филогенеза обособленных крупных частей и сообществ глобальной экономической системы, закрепляя результаты эволюции представляющих их хозяйственных структур. Если организации — это системы коллективного целенаправленного действия, то соответствующие им институты — особые формы сверхколлективной субъектности. Следовательно, изучение институтов хозяйства и общества (биржи и таможни, банка и фирмы, семьи и школы, партии и церкви, больницы и отеля, парламента и армии, университета и т.п.) предполагает абстрагирование от очевидных фенотипических различий соответствующих им конкретных организаций. То же касается и органов (цехов, служб и отделов, советов и совещаний, дирекций и комиссий, собраний и коллегий и др.), которые жестко не привязаны к видам организаций, но больше связаны с типами и масштабами их деятельности.
Институция (Ins), организация (O), институт (Inst) и орган (Or) образуют категориальное «ядро» институциональной экономической теории (см. рис. 1).
«Затвердение» институции и организации как процессуальных производительных сил происходит в их взаимодействии и выражается в формировании институтов и органов. Разграничение институций и институтов дает возможность системно представить единство форм экономических отношений — функциональных (институции), структурных (организации), онто- и филогенетических (соответственно, органы и ин-
Inst
InsTTItO
/ т
Or
Рис. 1. Категориальное «ядро» институциональной теории
ституты). Становится возможным преодоление тенденций схоластики и вульгаризации институциональной экономической теории, основой которых являются полисе-мантичность понятия «институт» и нечеткое категориальное отражение институциональной реальности.
Предлагаемый вариант взаимосвязи ключевых элементов категориальной системы институционализма выгодно отличается от «нортовской» дихотомии «игроки — правила игры» и позволяет повысить системность анализа конкретных экономических институтов (Иншаков и Фролов 2010).
ТАМОЖНЯ В ФОКУСЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО АНАЛИЗА: КРИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ИССЛЕДОВАНИЙ
Таможня является одним из наименее изученных экономических институтов. Видимо, причина такой ситуации кроется в высокой сложности таможенной деятельности, но также и в непродуктивной зацикленности институциональных экономистов на проблемах микро- и макромасштаба. Исследования институциональных аспектов международных хозяйственных связей и отношений, равно как глобализации не находят должной поддержки у ученых. В результате вне поля зрения институционалистов остается и институт таможни, регламентирующий и организующий трансграничное движение товаропотоков.
Таможня относится к числу древнейших государственных экономических институтов мира. В англосаксонской лингвокультуре это выражено даже в его названии: слово customs (таможня) производно от custom (1. обычай; 2. налог). Неразвитость теоретического осмысления таможенного дела в русле институциональной экономики порождает глубокое противоречие с потребностями хозяйственной практики в условиях глобализации. Так, в сентябре 2010 г. в Брюсселе состоялась первая сессия нового Комитета по вопросам институционального развития Всемирной таможенной организации, на которой обсуждались проблемы формирования Глобальной стратегии институционального развития таможенных служб. Это знаменательное событие объективно должно стать фактором усиления внимания ученых к анализу института таможни.
Особым упущением отечественных экономистов следует признать недостаточную изученность институциональных аспектов таможенного дела в связи с вступлением в силу с июля 2010 г. Таможенного кодекса Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана, базирующегося на принципах Международной (Киотской) конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Укажем и на еще один факт отставания институциональной теории от практики: в рамках Целевой программы развития таможенной службы РФ на 2004-2008 гг. была реализована ведомственная бюджетная целевая программа «Институциональное развитие и формирование информационнотехнического потенциала таможенных органов. Организация исполнения таможенного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации».
Институциональный анализ таможни наиболее развит в юриспруденции, однако следует признать, что институтами здесь обозначается чрезмерно широкий круг хотя и связанных с таможней, но слабо структурированных явлений разного порядка. В научных исследованиях юристами рассматриваются институты таможни, таможенной службы, таможенного дела, таможенных брокеров, уполномоченных экономических операторов, таможенного контроля, таможенного права, таможенного тарифа, таможенных режимов, таможенных складов, таможенной системы в целом. Единственное, что связывает эти разрозненные явления — их связь с таможней. Но почему их следует называть институтами и уравнивать в категориальном статусе — абсолютно неясно.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
Авторы фундаментального учебника по таможенному праву России констатируют: «Нормы таможенного права объединяются по определенным признакам в устойчивые группы, которые регулируют однородные отношения, обладающие самостоятельностью в рамках данной отрасли. Такие группы правовых норм в юридической науке рассматриваются как правовые институты»2. В качестве примеров правовых таможенных институтов приводятся институты временного хранения, внутреннего таможенного транзита и декларирования. В данном случае под институтами фактически понимаются комплексы правовых норм, регулирующих обособленные процессы в рамках таможенной деятельности. В результате расширительной трактовки институтов к ним относятся явления явно различного масштаба, например, таможенное дело и таможня (Шалтыков 2003, 44). Поскольку в фокусе внимания юристов часто оказываются институты таможенных брокеров и уполномоченных экономических операторов, то следовало бы рассматривать в качестве институтов и другие категории субъектов таможенно-правовых отношений — перевозчиков, экспедиторов, владельцев складов временного хранения, декларантов, владельцев таможенных складов, владельцев магазинов беспошлинной торговли и др. Явно обнаруживается искусственный разрыв единства субъектно-объектного анализа институтов.
Предпринимаемые исследователями попытки систематизации институтов таможенной деятельности трудно признать продуктивными. Например, в системе таможенных институтов выделяются: институт перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ; институт таможенно-тарифного регулирования внешней торговли; институт таможенных платежей (таможенных налогов и сборов); институт нетарифного регулирования внешней торговли; институт таможенного контроля и валютного контроля за внешнеторговыми операциями; институт таможенной статистики; институт юридической ответственности за правонарушения в сфере таможенного дела; институт правоохранительной деятельности таможенных органов; институт обжалования решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных лиц; институт государственной службы в таможенных органах (Малиновская 2008). Следует признать, что в качестве институтов здесь представлены способы правового регулирования различных процессов, отношений, форм организации, методов и инструментов таможенной деятельности.
Многие ученые используют понятие «институт таможенной стоимости», под которым понимают «совокупность норм административной отрасли права, регулирующих отношения, складывающиеся между участниками внешней экономической деятельности и таможенными органами по поводу определения, заявления и контроля таможенной стоимости товаров» (Бессонов и Бессонов 2003, 6). При этом «институт таможенных платежей» рассматривается как комплексный (межотраслевой) правовой институт, поскольку при регулировании отношений по определению и уплате таможенных платежей действуют также нормы международного, конституционного, уголовного, банковского и других отраслей права (Землянская 2008). Однако регулирующие нормы права складываются вокруг любого явления общественной и хозяйственной жизни, поэтому с юридической точки зрения все, что нас окружает, является институтами. Термин «институт» в таком представлении теряет свою аналитическую функцию.
Методологические противоречия, присущие правовому подходу, некритично переносятся и в экономическую науку, представители которой часто воспроизводят юридическое представление о таможенных институтах (Корняков и Маличенко 2003; Сокольникова 2007). Многократно критиковавшееся сужение содержания институтов
2 См.: Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. С.И. Истомин, В.А. Максимцев. М. Софт Издат.
2005. 30.
до правил и норм, особенно характерное для юристов, обусловлено спецификой их предмета — внешними правовыми формами общественных отношений. Но для экономистов использование такой интерпретации существенно тормозит содержательный анализ изучаемых явлений.
Гораздо хуже явно просматривающийся тренд вульгаризации институциональной теории, когда к экономическим институтам конвенционально допускается относить любые эволюционно сложившиеся и достаточно устойчивые феномены хозяйственной жизни общества, не вдаваясь в содержательные уточнения (Фролов 2009). Данная тенденция отчетливо прослеживается и в немногочисленных институциональных исследованиях таможни.
Например, «важное место в системе финансовых институтов трансформационной экономики занимает таможенная политика — ведь именно она формирует систему мотивационных механизмов производства, ввоза и вывоза товаров и капиталов» (Не-брат 2009, 46). Но формирование мотивационных механизмов — далеко не основная функция экономических институтов, поэтому ее некорректно использовать в качестве критерия их выделения. Мотивация субъектов производственных и внешнеторговых процессов формируется также под влиянием валютных курсов, учетной ставки, инвестиционного климата, выбранной маркетинговой стратегии и т.д. Едва ли это может служить основанием для определения этих явлений в качестве институтов. В свою очередь, таможенная система понимается некоторыми экономистами как институт таможенного администрирования — иерархически организованная система предоставления государственных таможенных услуг в сфере внешнеэкономической деятельности (Дианова и Макрусев 2005). Безусловно, далеко не все, что имеет иерархическую организацию, является институтом.
Критиковать институционалистов можно до бесконечности, но не стоит забывать, что дефекты терминологии — проблема не конкретных ученых, а научного направления в целом. Очевидно одно: когда таможенное дело фактически предстает многоуровневым «нагромождением» институтов, его строгий научный анализ крайне затруднителен.
В понимании О.В. Маркиной, таможенный институт — это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система (Маркина 2008). При такой трактовке объединяются объектный и субъектный подходы к трактовке институтов, а также неявно просматривается попытка сочетания онтологического и гносеологического анализа. По сути таможня рассматривается как организация, эволюционирующая в системе правил и механизмов их соблюдения. Парадоксальным образом в этом исходном, наиболее очевидном определении таможни уже заложено противоречие с действующим российским законодательством (см. табл. 1).
Таможенное законодательство РФ фактически сводит все элементы институциональной структуры таможенного дела к органам — выше- и нижестоящим. Четко просматривается иерархичность институциональной организации таможенного дела: макрооргану (ФТС) подчинены мезоорганы (РТУ), регулирующие деятельность микроорганов (таможен), которым подконтрольны миниорганы (таможенные посты). В результате понятие таможенного органа становится всеобъемлющим, а институт таможни как категория «выпадает» из правового поля. Напротив, современная институциональная экономическая теория преимущественно оперирует понятием института, тогда как термин «орган» пока еще не прижился и используется исследователями крайне редко (Иншаков и Фролов 2010). Налицо коллизия институциональной теории и законотворческой практики.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
Таблица 1
Институциональная структура таможенного дела в РФ
Уровень ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
Правовая база Положение о Федеральной таможенной службе (утв. постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459)
Институциональная специфика 1. Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями. 2. Руководство деятельностью Федеральной таможенной службы осуществляет Правительство Российской Федерации.
Уровень РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
Правовая база Общее положение о региональном таможенном управлении. Прил. 1 к Приказу ФТС России от 12 января 2005 г. № 7.
Институциональная специфика 1. Региональное таможенное управление (РТУ) является таможенным органом, входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации. 5. РТУ осуществляет руководство деятельностью таможен, за исключением таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и таможенных постов, подчиненных РТУ, находящихся в регионе деятельности РТУ (далее — подчиненные таможенные органы), и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом.
Правовая база Общее положение о таможне. Прил. 2 к Приказу ФТС России от 12 января 2005 г. № 7.
Институциональная специфика 1. Таможня является таможенным органом, входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности таможни в пределах компетенции, определенной настоящим положением. 5. Таможня осуществляет руководство деятельностью подчиненных таможенных постов (далее — таможенные посты) и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом.
Заметим, что исследователи еще не пришли к согласию по поводу определения таможни: ее считают как институтом, так и государственным органом, а иногда и тем и другим одновременно (Алексеев 2005; Щетинин 2004), что методологически не корректно. Федеральная таможенная служба определяется как таможенный институт (Макрусев, Дианова и Маркина 2008), хотя служба — понятие, в большей степени характеризующее организацию или ее орган. В этой связи объективно необходима систематизация терминов институционального анализа таможенного дела.
ПЕРСПЕКТИВНАЯ СИСТЕМА КАТЕГОРИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО АНАЛИЗА ТАМОЖНИ
В общем смысле таможня — это государственный экономический институт, обеспечивающий упорядочивание и регулирование трансграничного товародвижения. Институт таможни — функциональная модель конкретных таможен (таможенных организаций), фиксирующая их видовой статус и наиболее общие институциональные черты. Институт таможни — это, образно, «сумма таможен», в которой «растворяются» их конкретные специфические характеристики, такие как регион деятельности, юридический адрес, структура и штатная численность. Институт таможни — агрегированная аналитическая категория, абстрактно объединяющая всю совокупность таможен страны, группы стран или мира (в зависимости от масштаба анализа) на основе их общего видового статуса.
Таможенные институции — обособленные в рамках таможенного дела функции и виды деятельности, осуществляемые специализированными категориями агентов
и их группами. К ключевым системным функциям института таможни исследователи относят барьерную, контактную, коммуникативную, контрольную, фильтрующую, инновационную и информационную. В ходе эволюции таможенного дела состав, содержание и роль этих ключевых функций (институций) меняется в направлении постепенного перехода «от доминирования барьерной и контрольной функций к преобладанию контактной и фильтрующей, усилению коммуникативной функции»3. Рефункционали-зация, или рекомбинация системных функций, является основой институциональной эволюции таможни (Фролов и Черных 2008). Так, «выделение в качестве приоритетной сервисной функции таможенной службы и ее реализация является в современных условиях важнейшим направлением институционализации таможенного института» (Макрусев, Дианова и Маркина 2008, 60).
Институции образуют функциональное содержание института таможни, а таможенные организации предстают структурными формами его проявления, эволюционирующими в институциональном поле норм, правил, инструкций, регламентов, контрактов, стандартов и порядков. Любая конкретная таможня, или таможенная организация, образует систему органов (таможенных постов) как относительно обособленных в ее рамках внутренних структур, осуществляющих отдельные, конкретные, частичные или связанные функции. Подчеркнем, что таможенные органы могут быть выделены только в рамках таможенных организаций, а не «вышестоящих органов», поскольку орган — категория, производная от организации. В свою очередь, Федеральная таможенная служба (ФТС) и региональные таможенные управления (РТУ), с научной точки зрения, — это организации-регуляторы таможенного дела, соответственно, общенационального и регионального уровней.
Относительность институционального анализа заключается в том, что на разных его уровнях одни и те же феномены могут рассматриваться и как органы, и как организации, и как институты. Например, на федеральном уровне ФТС предстает организацией, структурно объединяющей систему территориальных органов — РТУ и таможен. Однако на региональном уровне уже РТУ является организацией, интегрирующей локализованную систему таможен и таможенных постов. Анализ конкретной таможни предполагает ее понимание как отдельной организации, представленной комплексом органов — таможенных постов. При этом в качестве таможенного института могут рассматриваться и ФТС (на глобальном уровне в рамках международной системы национальных таможенных регуляторов), и РТУ (на глобальном и макроуровнях в рамках системы региональных регуляторов), и таможня (в любом масштабе от микро- до мегаэкономического). Но центральным институтом таможенного дела является именно таможня, поскольку таможенные организации функционируют на базисном микроуровне хозяйственной системы общества. Вместе с тем, ФТС допустимо идентифицировать в качестве органа федерального правительства. По отношению к государству (как макроорганизации) все элементы институциональной структуры таможенного дела, действительно, являются органами, образуя единую федеральную централизованную систему таможенных органов РФ, что и отражено в законодательстве.
Разграничение категорий институционализма применительно к таможенному делу и осознание уровневой относительности институционального анализа позволяет преодолеть дихотомичное представление таможни как института и органа.
Многие перспективные направления изучения таможни как экономического института практически не разработаны. Так, в контексте пространственной экономики
3 См.: Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты / отв. ред. О.В. Иншаков.
М. Наука. 2008. 95.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
таможню можно рассматривать как пространственный трансакционный орган государства, обеспечивающий регулирование сделок и операций, связанных с трансграничным перемещением товаропотоков. Таможня выполняет функцию институтора (Иншаков и Фролов 2007) пересекающих границу товаров, определяя и утверждая их таможенный статус, в том числе посредством экспертиз, исследований, ревизий и проверок. В развитие концепции глобальных финансовых ворот О.Е. Андерссона возможно перейти к осмыслению роли таможен как глобальных и макрорегиональных товарных узлов, а также ворот и порталов, во взаимодействии которых формируется глобальная таможенная сеть. Ее узлами являются отдельные таможни, выполняющие идентификационные, диспетчерские и контрольные функции в отношении трансграничных товаропотоков, которые «в этих узлах не потребляются, а меняют свое направление» (Андерссон 2001, 5). Наряду с пространственными нуждаются в осмыслении и временные параметры институционализации таможенной деятельности. Например, таможенный режим может пониматься как институциональный инструмент регулирования времени трансграничного движения товаров в зависимости от целей их дальнейшего использования, что предполагает определенный порядок и процедуры, систему запретов и ограничений, прав и обязанностей заинтересованных лиц, а также четкие сроки и требования.
Уровень «жесткости» института таможни допустимо понимать в качестве индикатора институционального потенциала государства: «Способность государства собирать таможенные пошлины и акцизы на импортируемые товары — может быть, самый чуткий частный измеритель институциональной силы. Дешевизна импортных сигарет, алкоголя и автомашин, как правило, верный признак слабости институтов» (Попов 1998, 62). Хотя современная концепция институционализации таможенного дела базируется на новой философии «контроля в виде сервиса», низкий уровень таможенных пошлин объективно свидетельствует о зависимости страны от импорта и о ее слабости.
Подчеркнем наличие диспропорций в институциональном анализе различных уровней таможенного дела. Лишь первые шаги сделаны в изучении региональной и макрорегиональной институциональной специфики таможенной инфраструктуры (Иншаков и Иншакова 2008). Глобальные мегатренды эволюции института таможни системно вообще не изучены. В условиях глобализации роль института таможни состоит в контроле движения товаров и, таким образом, в защите государственных интересов и гарантировании сбора доходов в бюджет. Его основные цели заключаются в обеспечении согласования государственной политики и законов, регулирующих международные товаропотоки, а также в противодействии контрабанде и поддержке легальной торговли. Глобальная миссия института таможни — развитие и применение интегрированного комплекса политик и процедур, обеспечивающих повышение защиты и безопасности, а также эффективную поддержку торговли и сбор доходов в госбюджеты4. Глубокий анализ глобализации таможенного дела в контексте рисков политики глобализма и глобальных институциональных «ловушек» может дать интересные и неожиданные результаты.
Хотя юристами и отчасти экономистами достаточно хорошо изучены таможенные правила и нормы, процедуры и режимы, все еще слабо исследованы модели таможенных трансакций (в том числе теневых) и сопутствующие им трансакционные издержки, неточно дифференцированы таможенные институции и институты, организации
4 См.: Customs in the 21st century: Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Se-curity. 2008. (http://www.wcoomd.org/files/1.%20PubHc%20files/PDFandDocuments/Annex%20I[%20 -%20Customs%20in%20the%2021st%20Century.pdf).
и органы. Это не позволяет выработать системное представление о единстве форм ин-ституциональности таможенного дела, а на практике ведет к торможению модернизации института таможни. Представленные выше критические размышления и терминологические уточнения, безусловно, нуждаются в дальнейшем развитии, дополнительном обосновании и конструктивной дискуссии. Возможно, они создадут необходимый импульс усилению внимания институционалистов к таможне и теоретическим проблемам исследования других экономических институтов современности.
ЛИТЕРАТУРА
Алексеев С.И. (2005). Таможенная служба как институт развития и обеспечения безопасности экономики страны: Дис. ... канд. экон. наук: 05.13.10. М.
Андерссон О.Е. (2001). Финансовые ворота // Ворота в глобальную экономику. М.: ФАЗИС.
Бессонов А.Г. и Бессонов Е.Г. (2006). Институт таможенной стоимости товаров — новая категория // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии. № 1.
Веблен Т. (1984). Теория праздного класса. М.: Прогресс.
ВипперБ.Р. (2005). Проблема и развитие натюрморта. СПб.: Азбука-классика.
Волконский В.Л. (2005). Homo institutius против Homo economicus // ЭКО. № 6.
Гребенников В.Г. (2005). Институционализм как методология экономической науки // Введение в институциональную экономику / Под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика.
Дианова В.Ю. и Макрусев В.В. (2005). Маркетинг в сфере таможенных услуг: Учебник. М.: РИО РТА.
Землянская Н.И. (2008). К вопросу о месте института таможенных платежей в системе российского права // Актуальные проблемы современного финансового права России. Сб. науч. тр., посвящ. 80-летию д.ю.н., проф., акад. МАН ВШ Н.И. Химиче-вой. Саратов: Изд-во СГАП.
Иншаков О. и Фролов Д. Эволюционная перспектива экономического институционализма // Вопросы экономики. 2010. № 9.
Иншаков О.В., Белобородько А.М. и Фролов Д.П. (2008). Биржа: эволюция экономического института. 2-е изд., перераб. и доп. М.
Иншаков О.В. и Иншакова Е.И. (2008). Развитие таможенной инфраструктуры приграничного сотрудничества ЮФО // Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты. М.: Наука.
Иншаков О.В. и Фролов Д.П. (2007). Институциональность экономического пространства в концепции пространственной экономики // Пространственная экономика. № 1.
Клейнер Г.Б. (2004). Эволюция институциональных систем. М.: Наука.
Корняков К.А. и Маличенко А.В. (2003). Правовые проблемы института таможенных брокеров // Законодательство и экономика. № 7.
Кузьминов Я.И. (2005). Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений / Я.И. Кузьминов, В.В. Радаев, А.А. Яковлев, Е.Г. Ясин // Модернизация экономики и выращивание институтов. В 2-х кн. Кн. 1 / Отв. ред. Е.Г. Ясин. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ.
Макаров В.Л. (2003). Исчисление институтов // Экономика и математические методы. Т. 39. № 2.
Макрусев В.В., Дианова В.Ю. и Маркина О.В. (2008). Управление развитием таможенных органов России на основе институционального подхода // Гуманитарные и социальные науки. № 2.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
Малиновская В. М. (2008). Таможенное право России // Учебник по публичному и частному праву. В 2-х т. Т. 1: Публичное право. / Под ред. проф. Г.П. Толстопятенко. М.: Статут.
МалкинаМ.Ю. (2010). Эволюция институтов бюджетной системы в современной России // Journal of Institutional Studies (Журнал институциональных исследований). Т. 2. № 3.
Маркина О.В. (2008). Теоретические и концептуальные положения развития таможенного дела России на основе институционального подхода // Вестник университета (Государственный университет управления). Сер. Развитие отраслевого и регионального управления. № 4.
Маркс К. (1951). Капитал. Критика политической экономии. Т. I. Кн. I: Процесс производства капитала. М.: Госполитиздат.
Мешков А.И. (2007). К 150-летнему юбилею Т. Веблена: эволюция институциональных идей // Экономическая наука современной России. № 4.
Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты / Отв. ред. О.В. Иншаков. М. Наука. 2008.
Небрат В.В. (2009). Генезис финансовых институтов как основа рыночных преобразований: историко-экономический анализ // Научные труды ДонНТУ. Серия: экономическая. Вып. 37-2.
Нестеренко А. (1997). Современное состояние и основные проблемы
институционально-эволюционной теории // Вопросы экономики. № 3.
Павлов П.В. (2006). Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство. Ростов на-Дону: Изд-во РГУ.
Полтерович В.М. (2001). Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. № 3.
Попов В. (1998). Сильные институты важнее скорости реформ // Вопросы экономики. № 8.
Серл Дж. (2007). Что такое институт? // Вопросы экономики. № 8.
Сокольникова О.Б. (2007). Развитие института таможенных платежей в Российской Федерации // Финансы и кредит. №. 17.
Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. С.И. Истомин, В.А. Максимцев. М.: Софт Издат. 2005.
Тарасевич В.Н. (2010). Что такое институт? (опыт институциональной эволюции) // Journal of Institutional Studies (Журнал институциональных исследований). Т. 2. № 3.
Татаркин А.И., Попов Е.В. и Клейнер Г.Б. (2004). Эволюция институциональных систем. М. Наука. // Вестник Российской академии наук. 2005. Т. 75. № 9.
Фролов Д. (2008). Институциональная эволюция постсоветского институционализма // Вопросы экономики. № 4.
Фролов Д. (2008). Методологический институционализм — новый взгляд на эволюцию экономической науки // Вопросы экономики. № 12.
Фролов Д. и Черных В. (2008). Рефункционализация как механизм изменения институциональной структуры фирмы // Проблемы теории и практики управления. № 5.
Ходжсон Дж. (2007). Что такое институты? // Вопросы экономики. № 8.
Шалтыков А.И. (2003). О проблемах институционализации таможенной службы и таможенной политики республики Казахстан // Казахстан-Спектр. Научный журнал. № 2.
Щетинин А. А. (2004). Институт таможни как регулирующий орган функционирования многоукладной экономики России // Современное состояние, проблемы и пер-
спективы таможенного дела на Дальнем Востоке России: Сб. науч. трудов. / Под общ. ред. В.И. Дьякова. Владивосток: ВФ РТА.
Эко У. (2006). Отсутствующая структура. Введение в семиологию. СПб.: Симпозиум.
Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ). В 3-х ч. / Под ред. д-ра экон. наук, проф. Р.М. Нуреева. 2-е изд., испр. и доп. М.: Моск. обществ. науч. фонд. 2003.
Customs in the 21st century: Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Security. 2008. (http://www.wcoomd.org/files/1.%20Public%20files/PD-FandDocuments/Annex%20II%20-%20Customs%20in%20the%2021st%20Century.pdf).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
