CC BY
30УДК 336.536:37
С. С. Курбатова
Проблемы субсидирования бюджетных и автономных учреждений в контексте реформы государственных (муниципальных) учреждений
S. S. Kurbatova. Problems of subsidy budgetary and autonomous institutions in the context of the state (municipal) institutions reform
Статья посвящена исследованию проблем финансирования автономных и бюджетных учреждений в контексте реформы государственных (муниципальных) учреждений, направленной на повышение качества предоставляемых ими услуг в условиях признания их самостоятельными субъектами экономической деятельности. На основе анализа действующего законодательства автор делает вывод о том, что с появлением новых типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных) изменился механизм финансирования бюджетных учреждений нового типа, а также автономных учреждений. Финансирование указанных организаций осуществляется путем предоставления разных видов субсидий: на выполнение государственного (муниципального) задания, на иные цели, на осуществление капитальных вложений и др.
Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения; субсидии; субсидирование бюджетных и автономных учреждений; государственное (муниципальное) задание; публичные нормативные обязательства; получатели бюджетных средств.
Контактные данные: 190000, г. Санкт-Петербург, ул. Якубовича, д. 4; (812) 31282-96; kurbatowa.svetlana@yandex.ru.
The article investigates the problems of financing the autonomous and budgetary institutions in the context of the reform of the state (municipal) institutions, aimed to improving the quality of their services in terms of their independent economic actors recognition. Based on the analysis of the current legislation, the author concludes that with the emergence of the new types of institutions (public, budgetary and auto-Autonomous) has changed the mechanism of financing of budgetary institutions of a new type, as well as autonomous institutions. Funding for these organizations is carried out by providing different types of subsidies: on execution of the state (municipal) task, for other purposes, capital investment and other.
Keywords: state (municipal) institutions; subsidies; subsidies budgetary and autonomous institutions; state (municipal) task; public regulatory obligations; budget funds recipients.
Contact details: Yakubovicha Str. 4, St. Petersburg, Russian Federation; (812) 312-8296; kurbatowa.svetlana@yandex.ru.
Проводимая в российской Федерации реформа учреждений была вызвана многими причинами, одной из которых можно назвать необходимость устранения противоречивости (двойственности) в статусе бюджетных учреждений. Так, с одной стороны, бюджетные учреждения признавались самостоятельными участниками гражданского оборота с правом получения доходов от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, а с другой — участниками бюджетного процесса, финансировались по смете с указанием направления вложения доведенных по смете бюджетных средств. Статья 70 Бюджетного кодекса
Светлана Сергеевна Курбатова — руководитель секретариата председателя Арбитражного суда Северо-Западного округа (Санкт-Петербург). © С. С. Курбатова, 2015
Российской Федерации (далее — БК РФ) в первоначальной редакции определяла перечень целей, на которые направлялись средства бюджета, прямо предусматривая, что расходование бюджетными учреждениями средств на иные цели не допускается. При этом определялись не только цели использования бюджетных средств, предоставляемых учреждению, но и лимиты на принятие и исполнение бюджетных обязательств (ст. 221 БК РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации (далее — Закон № 63-Ф3)). Таким образом, учреждение, являясь, с одной стороны, самостоятельным участником гражданского оборота, фактически не имело финансово-хозяйственной самостоятельности, что не способствовало повышению эффективности бюджетных расходов и не вписывалось в новую Концепцию проводимой бюджетной реформы [1].
БК РФ (до внесения изменений Законом № 63-ФЗ) позволял сделать вывод, что законодатель проводил различия в правовом режиме доходов, полученных в результате осуществления бюджетным учреждением предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, и доходов, полученных учреждением из бюджета. Особенно это прослеживалось при исполнении судебных актов по обязательствам бюджетных учреждений. Так, устанавливая в гл. 24.1 БК РФ порядок исполнения судебных актов по обязательствам бюджетных учреждений, законодатель исходил из того, что в результате осуществления какой-либо деятельности возникли у учреждения обязательства (финансируемой за счет средств бюджета или предпринимательской). В случае если обязательства возникали из деятельности, финансируемой из бюджета, то исполнение осуществлялось за счет средств бюджета, а при недостаточности финансирования — за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако при возникновении обязательств у учреждения в результате осуществления им предпринимательской или иной приносящей доход деятельности исполнение исполнительных документов производилось только за счет средств, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности (ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ в редакции Закона № 63-Ф3) [2]. При этом прослеживались попытки связать возможность привлечения собственника государственного (муниципального) учреждения к субсидиарной ответственности в порядке п. 2 ст. 120 ГК РФ по долгам учреждений с тем, в результате какой деятельности возникала у учреждения задолженность (предпринимательской или финансируемой по смете). Подобное регулирование вызывало сложности в правоприменительной практике, что потребовало разъяснений Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ), который указал, что собственник несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам учреждений, возникшим, в том числе, и в результате осуществления учреждением предпринимательской деятельности [3].
С учетом сложившейся ситуации следует согласиться с мнением ряда авторов о том, что необходимость реформы назревала, поскольку сложившееся в советское время финансирование сети учреждений было нацелено на содержание учреждений, однако не обеспечивало предоставление ими государственных (муниципальных) услуг, что не отвечало современным условиям рыночных отношений. Органы публичной власти содержали существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг [4, с. 167, 112-113, 66].
В рамках проводимой реформы учреждений [5, с. 514] появилось три типа государственных (муниципальных) учреждений: казенные, автономные и бюджетные. Казенные учреждения были признаны получателями бюджетных средств, а вот бюджетные и автономные учреждения лишились указанного статуса.
При этом желание законодателя устранить противоречивость в статусе государственных (муниципальных) учреждений, повысить их самостоятельность и качество оказываемых ими услуг привело к изменению финансирования деятельности учреждений. Финансирование по смете доходов и расходов уже не отвечало обозначенным принципам реформы. Законодатель переходит к финансированию автономных и бюджетных учреждений на основе субсидирования, отказавшись, однако, нести субсидиарную ответственность по долгам таких учреждений. В соответствии с БК РФ бюджетным и автономным учреждениям предоставляются разные виды субсидий: на выполнение государственного (муниципального) задания в связи с оказанием государственных (муниципальных) услуг (абз. 3 ст. 69.1, п. 1 ст. 78.1 БК РФ); иные целевые субсидии (абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ); гранты в форме субсидий (п. 4 ст. 78.1 БК РФ); инвестиционные субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность (ст. 78.2 БК РФ); субсидии на выполнение публичных обязательств [6].
Таким образом, субсидии, предоставляемые из бюджетной системы, становятся единственным источником финансирования учреждений. Вместе с тем исключение учреждений из числа получателей бюджетных средств, обусловленное признанием их самостоятельным субъектом экономической деятельности, не привело к законодательному отказу от возложения на них обязанности по исполнению обязательств публичного субъекта. Это объясняет появление разных видов субсидий, отличающихся по целевому назначению и режиму предоставления и использования бюджетных средств.
Так, несмотря на желание законодателя признать за учреждениями финансово-хозяйственную самостоятельность, законодатель не мог не учитывать тот факт, что учреждения создаются собственником для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях), п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях (далее — Закон об автономных учреждениях)). Прежде всего государственные и муниципальные учреждения сориентированы на предоставление публичных услуг.
Оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями осуществляется на основе выполнения утвержденного государственного (муниципального) задания, под которым понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ). Требования к заданию подробным образом определены в ст. 69.2 БК РФ [7].
В силу действующего законодательства ни бюджетное, ни автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального)
задания (абз. 3 п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, п. 2.1 ст. 4 Закона об автономных учреждениях).
Возлагая на учреждение обязанность предоставить определенный набор услуг путем выполнения утвержденного в установленном порядке государственного (муниципального) задания, публичный субъект принимает на себя обязательства по финансированию задания путем предоставления субсидий автономным и бюджетным учреждениям (абз. 3 ст. 69.1 БК РФ, п. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях) на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) и содержанием государственного (муниципального) имущества.
В соответствии с п. 15 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 671 (далее — Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений), предоставление федеральному бюджетному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Указанное соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года, а также возможные отклонения от установленных показателей, в пределах которых государственное задание считается выполненным. Аналогичные правила предусмотрены и при предоставлении субсидий автономным учреждениям (п. 10 Положения о формировании государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182 (далее — Положение о формировании государственного задания в отношении автономного учреждения)).
Таким образом, основанием предоставления субсидий автономным и бюджетным учреждениям является сложный юридический состав: утвержденное государственное (муниципальное) задание и заключенное в соответствии с заданием соглашение.
При этом важно подчеркнуть, что изменение объема субсидии, предоставленной из федерального бюджета федеральному бюджетному учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания (абз. 2 п. 5 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений).
Кроме того, законодатель гарантирует предоставление определенного размера субсидии, устанавливая, что уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания (абз. 3 п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Данные нормы выступают определенной гарантией защиты имущественных интересов учреждений.
Таким образом, учреждение может рассчитывать на соответствующий объем финансирования только при надлежащем выполнении задания, обеспечивая поддержку интереса к получению оказываемых учреждением услуг. Такое субсиди-
рование стимулирует государственные (муниципальные) учреждения повышать качество оказываемых ими услуг. Одновременно переход на такое субсидирование связывается с предоставлением самостоятельности учреждениям в расходовании предоставляемых бюджетных средств.
В то же время нельзя не заметить, что режим предоставления иных субсидий в порядке абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ отличается от субсидий, предоставляемых на выполнение государственного (муниципального) задания. Указанные субсидии фактически направлены на целевую (точечную) поддержку учреждений со стороны собственника, что позволяет использовать указанные средства для решения различных задач, поставленных собственником.
Субсидии на иные цели предоставляются бюджетным и автономным учреждениям в порядке, предусмотренном для финансирования получателей бюджетных средств, что подтверждается следующими моментами.
Контроль за использованием иных субсидий, предоставленных в порядке абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, осуществляется путем их зачисления и использования через лицевые счета, открытые в органах казначейства. Расходование средств, полученных бюджетными учреждениями в виде целевых субсидий, осуществляется после санкционирования расходов, в порядке, установленном финансовым органом (п. 16 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ)). Санкционирование означает, что расходование средств с данного лицевого счета осуществляется после предоставления в финансовые органы документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. На федеральном уровне санкционирование таких расходов осуществляется в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16 июля 2010 г. № 72н.
При этом в отличие от субсидий, полученных на выполнение государственного (муниципального) задания, в соответствии с п. 18 ст. 30 Закона № 83-ФЗ неиспользованные суммы иных субсидий должны быть перечислены (возвращены) в соответствующий бюджет [8]. Остатки неиспользованных на конец года средств используются на те же цели при наличии потребности в соответствии с решением учредителя. Порядок взыскания неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из федерального бюджета федеральным бюджетным учреждениям, осуществляется в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 июля 2010 г. № 82н.
В соответствии с п. 3.7 ст. 2 Закона об автономных учреждениях операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы, учитываются на открытых счетах в кредитных организациях после проверки документов, подтверждающих произведенные кассовые расходы или на отдельных лицевых счетах автономных учреждений. Однако п. 3.10 ст. 2 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные автономными учреждениями в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания данных операций кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидий в по-
рядке, установленном соответствующим финансовым органом, для санкционирования этих расходов.
Таким образом, порядок предоставления и использования субсидий на иные цели ограничивает самостоятельность учреждений по их расходованию. Несмотря на то, что отношения между учредителем и бюджетным (автономным) учреждением по поводу финансирования выведены из сферы бюджетного законодательства, так как последние не признаются участниками бюджетного процесса, их целевое субсидирование осуществляется в порядке, схожем с порядком финансирования получателя бюджетных средств.
Определенные противоречия можно обнаружить и при финансировании бюджетных учреждений с целью осуществления капитальных вложений. С принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ БК РФ дополнен ст. 78.2, регламентирующей новый вид субсидирования бюджетных и автономных учреждений, а также унитарных предприятий, а именно субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность. В соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ, финансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности осуществляется либо путем предоставления государственным (муниципальным) учреждениям субсидий (ст. 78.2 БК РФ), либо через передачу указанным учреждениям полномочий государственного (муниципального) заказчика (ст. 79 БК РФ) [9].
С учетом внесенных изменений бюджетные и автономные учреждения, являющиеся самостоятельными экономическими единицами, фактически лишены возможности осуществления бюджетных инвестиций, законодатель пошел по пути предоставления им субсидий.
Вместе с тем обоснованно возникает вопрос: являются ли указанные ассигнования с точки зрения формирования расхода субсидиями? С одной стороны, порядок использования субсидий, полученных учреждениями на основании ст. 78.2 БК РФ, схож с порядком использования субсидий, предоставляемых в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ. Например, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16 июля 2010 г. № 72н утвержден единый Порядок санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах федерального казначейства, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и п. 1 ст. 78.2 БК РФ.
В соответствии с установленным Порядком субсидии, предоставляемые как в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, так и в соответствии с п. 1 ст. 78.2 БК рФ, являются целевыми субсидиями (п. 1 утвержденного Порядка). При этом операции со средствами, поступающими учреждениям на основании абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, п. 1 ст. 78.2 БК РФ, учитываются на отдельном лицевом счете (п. 2 Порядка), что требует открытия учреждениям для получения указанных средств отдельных лицевых счетов (абз. 6 п. 4 ст. 78.2 БК РФ).
В соответствии с п. 19 Порядка учреждению для санкционирования расхода необходимо, помимо заявки на кассовый расход, предоставить в орган Федерального казначейства документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства, — договор (соглашение), иные документы.
Одинаковые требования предусмотрены законодателем и в отношении остатков предоставленных в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и п. 1 ст. 78.2 БК РФ субсидий, неиспользованных в текущем финансовом году.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 июля 2010 г. № 82н утверждены Общие требования к порядку взыскания в соответствующий бюджет неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственным (муниципальным) бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, лицевые счета которым открыты в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образованиях (далее — Требования).
В соответствии с п. 2 Требований неиспользованные остатки субсидий на капитальные вложения, а также целевые субсидии, в отношении которых органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, не принято решение о направлении указанных средств на те же цели в текущем финансовом году, подлежат взысканию; см. также п. 18 ст. 30 Закона № 83-ФЗ [10].
В то же время порядок предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений в соответствии со ст. 78.2 БК РФ схож с порядком предоставления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии со ст. 79 БК РФ для получателей бюджетных средств.
В соответствии с п. 2 ст. 79 БК РФ и п. 2 ст. 78.2 БК РФ решение о предоставлении данного вида субсидий, как и решение о предоставлении инвестиций, осуществляется в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти [11]. При этом критерием определения органа, уполномоченного на принятие решение о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений, а также бюджетных инвестиций, является стоимость объекта капитального строительства (п. 3 ст. 78.2 и п. 3 ст. 79 БК РФ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 14 утверждены Правила принятия решений о предоставлении субсидии из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации, не включенные в федеральные целевые программы.
Указанным Постановлением установлен особый порядок принятия решения о предоставлении ассигнований в виде субсидий на осуществление учреждениями и предприятиями капитальных вложений в строительство объектов капитального строительства и приобретение объектов недвижимого имущества. Решение готовится в форме нормативного акта Правительства или акта главного распорядителя в зависимости от стоимости объекта. Главный распорядитель направляет проект для согласования в Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации.
Особый порядок принятия решения о предоставлении субсидий бюджетным и автономным учреждениям на капитальные вложения отличается от порядка принятия решений органов исполнительной власти для предоставления субсидий в соответствии со ст. 78.1 БК РФ.
Согласно п. 4 ст. 78.2 БК РФ субсидии предоставляются в соответствии с соглашением, заключаемым между получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и автономным (бюджетным) учреждением на срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. При этом следует отметить, что п. 4 ст. 78.2 БК РФ содержит более подробную регламентацию условий соглашения о предоставлении бюджетных субсидий по сравнению с соглашением о пре-
доставлении иных субсидий, устанавливает требования, которые должны содержаться в соглашении.
Условия, которые включаются в соглашения о предоставлении бюджетных субсидий, аналогичны тем условиям, которые должен выполнить орган публичной власти, заключая соглашения о передаче полномочий с целью предоставления бюджетных инвестиций. Например, в соответствии с абз. 6 п. 4 ст. 78.2 БК РФ бюджетное и автономное учреждение должны открывать лицевой счет для учета операций со средствами, полученными в форме бюджетных субсидий [12]. Такое же требование содержится и при заключении соглашения о передаче бюджетным (автономным) учреждениям полномочий осуществлять от имени публично-правового образования бюджетные инвестиции (абз. 9 п. 4 ст. 79 БК РФ).
И в соответствии со ст. 78.2 и 79 БК РФ получатель субсидии на осуществление капитальных вложений должен будет соблюдать положения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). В соответствии с абз. 5 п. 4 ст. 78.2 БК РФ в соглашении содержатся условия о соблюдении автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием при использовании субсидии положений, установленных законодательством российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что его положения (в части планирования закупок, определения поставщиков, а также заключения гражданско-правового договора (контракта)) распространяются на автономные учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия при предоставлении им средств из бюджетов бюджетной системы на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности. Статьей также предусмотрено, что в отношении таких юридических лиц распространяются положения Закона № 44-ФЗ в части мониторинга и контроля в сфере закупок.
Также в соответствии с абз. 5 п. 4 ст. 79 БК РФ в соглашении о передаче полномочий государственного заказчика содержатся положения об установлении прав бюджетных, автономных учреждений, государственных унитарных предприятий по заключению и исполнению от имени публично-правового образования государственных контрактов.
Таким образом, режим финансирования учреждений на осуществление капитальных вложений также схож с режимом финансирования получателей бюджетных средств, что выражается в осуществлении операций с указанными средствами на основе лицевых счетов, использовании механизма санкционирования расходов.
Кроме того, для контрагентов получателя субсидии предусматриваются условия, аналогичные тем, которые предусмотрены для контрагентов получателя бюджетных средств. Например, в договорах, заключенных для строительства объектов капитального строительства или приобретения объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность, содержится условие о возможности изменения размера и (или) сроков оплаты и (или) объема работ в случае уменьшения получателю бюджетных средств ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии. При этом сторона договора вправе потребовать от бюджетного или автономного учреждения, государственного (муниципального) унитарного предприятия возмещения понесенного реального ущерба, непосредственно обусловленного изменениями условий указанного договора (п. 5 ст. 78.2 БК РФ). Ана-
логичные требования предусмотрены БК РФ в отношении получателей (абз. 3 п. 6 ст. 161 БК РФ).
Это позволяет сделать вывод, что с точки зрения формирования расхода речь идет о формальном использовании инструмента субсидирования, однако фактически предоставляются инвестиции, реализация которых осуществляется с привлечением бюджетных и автономных учреждений, государственных унитарных предприятий.
Изменение механизма финансирования связано с тем, что предыдущий порядок противоречил действующему законодательству, поскольку учреждения, лишенные статуса получателя бюджетных средств, не могли наделяться статусом государственного (муниципального) заказчика и осуществлять бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности от имени публично-правового образования.
Противоречивость в статусе учреждений обнаруживается также и при предоставлении субсидий на исполнение публичных нормативных обязательств. В соответствии с п. 5 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Аналогичная норма закреплена в п. 3.12 ст. 2 Закона об автономных учреждениях относительно автономных учреждений.
При этом операции по расходованию средств на осуществление соответствующих функций от имени и по поручению органов власти, а также по исполнению публичных обязательств и обязательств перед физическими лицами осуществляются в специальном порядке. В соответствии с п. 9 ст. 30 Закона № 83-ФЗ операции по исполнению публичных обязательств, обязательств перед физическими лицами учитываются на лицевом счете, открытом соответствующему получателю бюджетных средств.
Обязательства по выплате указанных средств возникают из соответствующих нормативно-правовых актов. Так, учреждениям предусмотрены бюджетные средства на исполнение публичных обязательств на социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» [13].
Таким образом, учреждения выполняют обязательства публичного субъекта перед физическими лицами за счет средств соответствующего публично-правового образования и фактически действуют как получатели бюджетных средств. Следовательно, в данном случае речь идет фактически не о субсидировании учреждений, а о задействовании учреждений в механизме исполнения публичным субъектом расходных обязательств перед физическими лицами.
Подводя итоги, можно сделать следующие выводы.
В результате изменения правового положения учреждений изменился также и порядок их финансирования, в соответствии с действующим законодательством бюджетным и автономным учреждениям предоставляются субсидии. Вместе с тем использование инструмента субсидирования для финансирования деятельности автономных и бюджетных учреждений в условиях признания их экономической обособленности от публично-правовых образований не позволило избежать двойственности правового статуса таких учреждений. Проблемы, связанные с двойственностью статуса учреждений в результате проводимой реформы не только не разрешены, но перешли на более глубокий уровень. Несмотря на формальное исключение учреждений из числа участников бюджетного процесса, режим их финансирования на основе субсидирования позволяет усматривать отличия от финансирования деятельности получателей бюджетных средств лишь в части финансирования выполнения государственного (муниципального) задания. Что же касается предоставления иных субсидий, предусмотренных абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, субсидий на выполнение публичных обязательств, а также инвестиционных субсидий, то в этой части режим использования субсидий бюджетными и автономными учреждениями не содержит существенных отличий от режима расходования казенных средств получателями.
Тем самым, хотя формально средства бюджета в форме субсидий предоставляются в этом случае внешним по отношению к публично-правовому образованию субъектам, однако фактически правовой режим их использования по существу становится тождественным режиму расходования казенных средств получателями. Целями и условиями использования таких субсидий фактически становится соблюдение режима расходования средств, установленного для получателей, в связи с чем такое субсидирование по существу утрачивает качество самостоятельной формы расходов бюджета.
литература
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кустов А. А., Курбатова С. С. Ответственность собственника по обязательствам учреждений // Арбитражные споры. 2010. № 2.
3. Так, в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса российской Федерации» отмечается, что поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 Кодекса оснований, включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
4. Писарева Е. Г. Основные направления реформирования деятельности бюджетной сферы науки (финансово-правовой аспект) // Черные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 3. С. 167; Ванеев О. Н., Менделеев О. Г. К вопросу о реформировании государственных (муниципальных) учреждений // Право и образование. 2010. № 10, С. 112-113; Козлова С. А. Реформа государственных учреждений в сфере образования и в сфере здравоохранения // Современное общество и право. 2012. № 1. С. 66.
5. Следует отметить, что указанная реформа проводилась в два этапа, связанных с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». При этом второй этап реформы объясняется слишком маленьким количеством бюджетных учреждений, которые приняли решение преобразоваться в автономные учреждения. См. об этом: Джагарян А. А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3; Винницкий А. В. Публичная собственность // Статут. 2013. С. 514.
6. См., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 590 «О порядке осуществления федеральным бюджетным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 32. Ст. 4331.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 37. Ст. 4686; Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 12. Ст. 1142.
8. Например, п. 7 Порядка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, утвержденного приказом Министерства образования и науки от 29 ноября 2013 г. № 1290 // СПС «КонсультантПлюс».
9. См. совместное письмо Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 31 декабря 2013 г. № 02-02-005/58618^ 42-7.4-05/5.1-897 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Например, п. 7 Порядка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, утвержденного приказом Министерства образования и науки от 29 ноября 2013 г. № 1290 // СПС «КонсультантПлюс».
11. См. также п. 2 Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января
2014 г. № 13 // СПС «КонсультантПлюс».
12. Пункт 14 указанных Правил.
13. См. письмо Министерства финансов Российской Федерации от 14 января 2014 г. № 04-10 // СПС «КонсультантПлюс».
