CC BY
66
УДК 332.14
Т.В. Сумская* ПРОБЛЕМЫ СУБФЕДЕРАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье выявлены условия формирования финансовой базы местного самоуправления, предложена методика анализа структуры, устойчивости бюджетов и эффективности субфедеральной бюджетной политики, расчеты по которой осуществлены на материалах Новосибирской области за период 2006—2012 гг. Проведена оценка структуры местных бюджетов НСО, выполнен расчет характеристик неоднородности бюджетных показателей до и после выделения средств из областного бюджета. Проанализирована зависимость между безвозмездными перечислениями и полученными доходами, оценен предельный эффект увеличения налогов, поступающих в местные бюджеты.
Ключевые слова: местное самоуправление, местный бюджет, выравнивание дифференциации бюджетной обеспеченности, субфедеральная бюджетная политика.
Бюджетная политика является не только необходимым финансовым рыиагом управления на всех уровнях власти, но и обязательным условием формирования единого экономического пространства, преодоления чрезмерный: различий в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальный: образований. На уровне региона бюджет является важнейшей формой прямого воздействия органов управления на происходящие на территории процессы. Территориальный бюджет является основным источником финансирования текущих затрат регионального хозяйства и социальной сферы. Он играет первостепенную роль в финансировании экономических и социальных целевых программ, инвестиционных проектов, служит мультипликатором поступления на территорию небюджетных ресурсов.
В настоящее время проблема формирования и укрепления местных бюджетов остается одной из
Распределение доли полз
наиболее острых и насущных в межбюджетных отношениях. Относительная экономическая самостоятельность местного самоуправления (МСУ) обусловливает необходимость и самостоятельного бюджетного регулирования, что невозможно без формирования собственных доходных источников, достаточных для эффективного выполнения функций, возложенных на МСУ. Специфика муниципального уровня управления заключается в его социальной ориентации, что делает зависимой социально-экономическую ситуацию в России в целом от того, как местная власть решает конкретные проблемы на своих территориях. Для оценки уровня самостоятельности бюджетов органов МСУ Новосибирской области (НСО) было проанализировано распределение доли полученных (налоговых и неналоговых) доходов в совокупном доходе местных бюджетов области за период 2006—2012 годов. Результаты расчетов представлены в табл. 1.
Таблица 1
нных доходов МО НСО
Интервал доли полученных доходов, % Количество муниципальных районов и городских округов, попавших в группу
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0-10 9 17 12 9 13 14 14
10-20 18 10 10 13 12 11 11
20-30 3 5 7 5 4 5 4
30-40 3 1 3 5 3 2 1
40-50 0 1 1 0 1 0 3
50-60 1 0 1 2 1 0 0
60-70 0 1 1 1 1 2 2
70-80 1 0 0 0 0 1 0
Свыше 80 0 0 0 0 0 0 0
* © Сумская Т.В., 2014
Сумская Татьяна Владимировна (stv@ieie.nsc.ru), Институт экономики и организации промышленного производства, Сибирское отделение РАН, 630090, Российская Федерация, г. Новосибирск, пр. Акад. Лаврентьева, 17.
Как видно, доля полученных доходов для большей части МО НСО находилась в 2006—2012 гг. в пределах 20 %, причем более чем для трети муниципальных образований в 2007, 2008, 2010— 2012 гг. доля налоговых и неналоговых доходов составляла менее 10 %. Таким образом, ситуация ухудшилась по сравнению с концом 90-х — началом 2000-х годов, когда доля данного вида доходов для большинства муниципальных образований Новосибирской области была в пределах 20—40 %.
Распределение доли безвозмездных перечислений в общих доходах муниципалитетов Новосибирской области представлено в таблице 2, из которой следует, что для большинства МО НСО безвозмездные перечисления составляют свыше 80% бюджетных доходов.
Из табл. 2 следует, что для большинства МО НСО безвозмездные перечисления составляют свыше 70 % бюджетных доходов, причем стабильно высоким на протяжении рассмотренного периода остается число территорий, для которых доля безвозмездных перечислений превышает 90%. В структуре безвозмездных перечислений большую часть занимают субвенции и субсидии из вышестоящего бюджета, что вызвано передачей части полномочий и финансовых ресурсов с регионального на местный уровень.
Распределение доли безвозмездных
Оценка степени оправданности концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов может быть проведена с помощью характеристик неоднородности показателей до и после выделения средств бюджетам муниципальных образований. С ростом однородности по выборке показатели разброса должны уменьшаться. В работе оценивались показатели разброса полученных и располагаемых (с учетом безвозмездных перечислений) бюджетных доходов МО Новосибирской области на душу населения (табл. 3).
Из табл. 3 следует, что размах асимметрии между муниципальными образованиями в Новосибирской области после перечисления средств местным бюджетам за период 2006-2012 гг. сокращается. Рассеивание муниципалитетов по показателям полученных и располагаемых доходов в целом за рассмотренный период увеличивается. Рост стандартного отклонения располагаемых доходов по сравнению со стандартным отклонением полученных доходов объясняется тем, что в Новосибирской области все муниципалитеты получают перечисления из регионального бюджета. Поэтому оценивалось изменение неоднородности с учетом увеличения средней величины доходов местных бюджетов путем расчета коэффициента вариации.
Таблица 2
перечислений в бюджетах МО НСО
Интервал доли безвозмездных перечислений, % Количество муниципальных районов и городских округов, попавших в группу
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0-20 0 0 0 0 0 0 0
20-30 1 0 0 0 0 1 1
30-40 1 1 2 3 1 2 2
40-50 0 0 0 0 3 1 0
50-60 0 1 2 1 1 0 3
60-70 3 3 2 4 2 2 1
70-80 5 4 7 5 4 6 4
80-90 19 14 12 13 12 9 11
Свыше 90 6 12 10 9 12 14 14
Таблица 3
Показатели неоднородности уровня бюджетных доходов
Показатели Полученные доходы
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Размах асимметрии 29,42 49,55 40,59 19,36 8,34 12,22 5,08
Рассеивание МО 1075 2293 2626 2209 1915 2571 2244
Стандарт. отклонение 1702 3286 3868 3297 2598 4357 3182
Коэф. вариации, % 92,31 102,9 98,52 78,13 57,71 84,76 57,17
Располагаемые доходы
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Размах асимметрии 13,59 19,70 13,07 14,21 6,13 4,00 4,15
Рассеивание МО 3098 2629 6219 6734 9461 7874 8742
Стандарт. отклонение 4493 10297 10217 9955 12219 11285 11954
Коэф. вариации, % 41,67 53,03 46,82 44,99 39,17 33,39 32,13
Показатель располагаемых доходов имеет гораздо меньший коэффициент вариации, т. е. неоднородность в бюджетных доходах после перечисления муниципалитетам средств из областного бюджета сокращается в 1,5—2,5 раза.
Для оценки того, насколько качественно действующая система межбюджетных отношений справляется с функциями выравнивания дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и стимулирования муниципальных образований к укреплению собственной доходной базы, можно использовать методы регрессионного анализа, а также ранжирование муниципалитетов по показателям полученных и располагаемых бюджетных доходов. При этом интерес представляют не сами ранги, а их изменение в процессе межбюджетного регулирования, т. е. то, насколько эти ранги меняются после получения регионами межбюджетных трансфертов. Данное изменение можно оценить с помощью расчета коэффициентов корреляции Спирмена и Кендалла. Значения данных коэффициентов, рассчитанные для полученных и располагаемых доходов бюджетов муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, представлены в табл. 4.
Как свидетельствуют расчеты в 2006, 2007, 2011 и 2012 гг., наблюдалась умеренная взаимосвязь между рангами полученных и располагаемых бюджетных доходов муниципалитетов области. В 2010 г. взаимосвязь была слабая. Расчеты за периоды 2008 и 2009 гг. не обнаружили статистически значимой взаимосвязи между рангами по-
лученных и располагаемых бюджетных доходов. Важно отметить, что в 2006 и 2007 гг. взаимосвязь анализируемых признаков носила прямой характер, однако в случае 2010—2012 гг. взаимосвязь была обратная. Данный факт свидетельствует
о том, происходит существенное изменение рангов территорий Новосибирской области после получения ими безвозмездных перечислений.
Кроме того, рассмотрено, отвечают ли средства, передаваемые из областного бюджета органам местного самоуправления, цели внутрирегионального выравнивания. Для тестирования этой гипотезы была оценена зависимость средств, поступающих в местные бюджеты из бюджета области на душу населения, от среднедушевых налоговых и неналоговых бюджетных доходов путем оценки уравнения:
Ті = а + р • Я + Хі ,
где Т. — перечисления из областного бюджета і-му муниципальному образованию в расчете на душу населения; Я. — налоговые и неналоговые доходы і-того муниципалитета на д.н.
Результаты расчетов представлены в табл. 5.
Из приведенных данных видно, что в Новосибирской области в 2006 г. зависимость между полученными доходами и безвозмездными перечислениями была статистически незначима, т. е. перечисления из областного бюджета носили случайный характер. В 2007 г. получена статистически значимая положительная зависимость между исследуемыми переменными. В случае исключе-
Таблица 4
Коэффициенты ранговой корреляции Спирмена и Кендалла, рассчитанные для полученныгх и располагаемых доходов МО НСО
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Коэффициент ранговой корреляции Спирмена 0,40 0,61 -0,17 -0,17 -0,37 -0,47 -0,63
Коэффициент ранговой корреляции Кендалла 0,28 0,44 -0,14 -0,16 -0,28 -0,37 -0,44
Таблица 5
Результаты оценки уравнения Ті = а + Р ^
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Я2 0,002 0,11 0,21 0,21 0,19 0,26 0,42
Оценка а 8564 13150 19884 21444 36154 36126 47114
1-статистика коэф-та а 8,31 6,74 13,18 11,22 8,88 12,03 12,82
95% доверит. интервал для а нижняя граница 6467 9180 16810 17553 27873 30015 39638
верхняя граница 10660 17119 22958 25335 44435 42237 54590
Оценка р 0,10 0,88 -0,92 -1,09 -2,21 -1,52 -2,78
1-статистика коэф-та Р 1,25 2,05 -2,91 -2,91 -2,81 -3,38 -4,84
95% доверит. интервал для Р нижняя граница -0,74 0,01 -1,56 -1,85 -3,81 -2,43 -3,95
верхняя граница 0,94 1,75 -0,28 -0,33 -0,61 -0,60 -1,61
ния из рассмотрения г. Новосибирска, зависимость оставалась статистически значимой положительной, коэффициент детерминации увеличивался. При построении регрессий за 2008 и 2009 гг. из рассмотрения был исключен Северный район. За период с 2008 по 2012 гг. выявлена статистически значимая отрицательная зависимость между рассмотренными параметрами. То есть с вероятностью ошибки 5% можно сделать утверждение
0 том, что бюджетная политика в области в 2008— 2012 гг. направлена на выравнивание среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований. В данной связи важно заметить, что оценки коэффициентов в регрессиях, построенных по данным 2008—2012 гг. существенны и при 99 %-ном уровне доверия.
Наличие и направления действия стимулов для муниципальных районов и городских округов Новосибирской области можно оценить по предельному эффекту увеличения налогов, поступающих в местные бюджеты, т. е. по увеличению располагаемых доходов при увеличении налоговых и неналоговых поступлений в бюджет на
1 рубль:
а1ГУ1М) = а + р (Х1ГХ1Ы) + 8*
где Уй — располагаемые доходы 1-го МО в году 1;
X — налоговые и неналоговые доходы 1-го МО в году 1.
Если предельные стимулы увеличения налоговых доходов отсутствуют, то коэффициент регрессии а должен быть статистически незначим, если стимулы (к увеличению или уменьшению) присутствуют, то коэффициент регрессии должен быть статистически значим (положительным или отрицательным). Из расчетов был исключен город Новосибирск. Результаты оценки представлены в табл. 6.
Представленные результаты свидетельствуют о том, что для двух рассмотренных периодов, а именно для 2007—2008 и 2008—2009 гг., оцениваемые зависимости оказались статистически незначимыми. Это факт можно объяснить кризисом 2008 г., который повлек за собой определенные изменения в бюджетной политике региона. Остальные зависимости, приведенные в табл. 6 оказались статистически значимы, оценка коэффициента р во всех регрессиях больше нуля, причем этот коэффициент значим и при 99%-ном уровне доверия. Таким образом, стимулы работают в направлении сохранения и развития собственного налогового потенциала муниципалитетов Новосибирской области.
В целом по результатам проведенного исследования можно резюмировать, что одной из важнейших проблем создания эффективного местного самоуправления является его адекватное финансовое обеспечение. Решение данной проблемы требует, прежде всего, укрепления доходной базы местных бюджетов. К настоящему времени доля полученных доходов в структуре местных бюджетов в большинстве муниципальных образований Новосибирской составляет менее 20 %. Это является свидетельством серьезной зависимости местных бюджетов от вышестоящих органов власти.
Подтверждением этого факта является и усилившаяся в последние годы практика роста централизации доходов территориальных бюджетов, что сопровождается и увеличением доли безвозмездных перечислений в бюджетах муниципальных образований. В частности, для большей части МО НСО безвозмездные перечисления составляют более 70 % всех доходов. Однако, как показали расчеты, это не лишает органы местного самоуправления стимулов к активизации деятельности по наращиванию собственной налоговой
Таблица 6
Результаты оценки уравнения (У- — У)_= = ОС + Р (Хи — ХИ-1) +
Показатель 2006- 2007 2007- 2008 2008- 2009 2009- 2010 2010- 2011 2011- 2012
Я2 0,45 0,10 0,10 0,26 0,27 0,64
Оценка а 157640 94760 14743 200241 57365 68485
1-статистика коэф-та а 5,87 3,68 1,04 7,24 1,65 4,07
95% доверит. интервал для а нижняя граница 102906 42320 -14126 143893 -13474 34219
верхняя граница 212374 147201 43612 256590 128203 102751
Оценка р 2,72 -1,03 0,55 2,38 1,56 1,06
1-статистика коэф-та р 5,07 -1,88 1,95 3,31 3,43 7,54
95% доверит. интервал для р нижняя граница 1,63 -2,15 -0,02 0,92 0,63 0,78
верхняя граница 3,81 0,08 1,12 3,85 2,49 1,35
базы. Поэтому, несмотря на нехватку собственных ресурсов, недостаточную самостоятельность, органы местного самоуправления Новосибирской области заинтересованы в проведении эффективной бюджетной политики.
Четкая система межбюджетных взаимоотношений имеет важное экономическое, политическое и социальное значение для успешного развития государства. Процесс оказания финансовой помощи должен выступать вторичным по отношению
к установлению собственной налоговой базы бюджетов каждого уровня. Для выполнения основополагающих принципов рационального формирования и эффективного функционирования всей национальной бюджетной системы — для достижения сбалансированности бюджетов разных уровней и для обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде всего, четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней.
T.V. Sumskaya* PROBLEMS OF SUBFEDERAL BUDGETARY POLICY IN THE NOVOSIBIRSK REGION
In the article the conditions of formation of financial base of local self-government are determined; the methodology for the analysis of structure, stability of budgets and efficiency of sub-federal budget policy, calculations on which are carried out on the materials of the Novosibirsk Region for the period of 2006-2012 years is suggested. The analysis of structure of local budgets of the Novosibirsk Region is carried out, the calculation of characteristics of heterogeneity of budget indicators before and after the transfer of funds from the regional budget is carried out. The dependence between gratuitous transfers and realized earnings is analyzed; marginal effect of increasing taxes paid to local budgets is calculated.
Key words: local self-government, local budget, adjustment of differentiation of fiscal capacity, subfederal budgetary policy.
* Sumskaya Tatyana Vladimirovna (stv@ieie.nsc.ru), Institute of Economics and Industrial Engeneering, Siberian Branch of Russian Academy of Sciences, Novosibirsk, 630090, Russian Federation.
