CC BY
27
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ, ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ
POLITICAL INSTITUTIONS, PROCESSES AND TECHNOLOGIES
23.00.02 Политические институты, процессы и технологии
Political institutions, processes and technologies
DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-4-22-31
Проблемы становления парламента как политического института
А.А. Попова ©
Волжский государственный университет водного транспорта, г. Нижний Новгород, Российская Федерация
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье исследуются вопросы парламента как политического института, главным предназначением которого является разработка и принятие законов в интересах населения и государства. Вместе с тем помимо законотворческой, парламент выполняет и другие не менее важные функции, среди которых - представительная, контрольная и организационная. При этом следует отметить, что представительная функция является приоритетной, поскольку, во-первых, реализуется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента; во-вторых, представительские полномочия заставляют рассматривать активность парламента как способ реализации коллективного права народа на власть; в-третьих, представительство как центральная функция парламента должно быть обеспечено в повседневной деятельности последнего и выражать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Цель исследования заключается в анализе научно-исследовательских материалов и нормативно-правового регулирования парламента как носителя верховной законодательной власти. При этом следует отметить, что основополагающее место представительной власти определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента, где представительство реализуется в весьма усложненной законодательной процедуре, которая нацелена на выработку компромиссного решения и обусловлена снятием социального напряжения и легитимацией государственного аппарата. Вместе с тем парламентское право может рассматриваться как достаточно сформированная и динамично развивающаяся отрасль права, что не противоречит его характеристике как подотрасли конституционного права. Парламентское право, наряду с избирательным правом и конституционно-процессуальным правом, развивается в фундаментальной системе конституционного права, выступает одним из крупных его образований. На основании исследования автор приходит к выводу, что парламент как политический институт в России являются одним из инструментов реализации современных принципов демократического правового государства с федеративным устройством и республиканской формой правления. Федеральное Собрание Российской Федерации имеет реальные средства, позволяющие избежать концентрации или узурпации власти в руках одного органа, группы лиц или одного человека. К этим инструментам можно отнести как общие принципы деятельности Федерального Собрания (разделение властей, открытость, законность, коллегиальность и т.д.), так и прямые права, обязанности палат парламента (законодательные, представительные, контрольные).
Ключевые слова: Верховный Совет СССР, Совета Верховный Совет РСФСР, Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации, политический институт, парламентские процедуры, законодательный процесс
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Попова А.А. Проблемы становления парламента как политического института // Социально-политические науки. 2020. Т. 10. № 4. С. 22-31. РО!: 10.33693/2223-0092-2020-10-4-22-31
V_У
Попова А.А.
DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-4-22-31
Problems of formation of the parliament as a political institute
A.A. Popova ©
Volga State University of Water Transport, Nizhniy Novgorod, Russian Federation
E-mail: [email protected]
Abstract. The article examines the issues of parliament as a political institution, the main purpose of which is the development and adoption of laws in the interests of the population and the state. At the same time, in addition to law-making, the parliament also performs other equally important functions, among which are representative, control and organizational. It should be noted that the representative function is a priority, because, firstly, it is implemented both through the legislative sphere and through other aspects of the parliament; secondly, representative powers compel us to consider the activity of parliament as a way to realize the collective right of the people to power; thirdly, representation as the central function of the parliament should be ensured in the daily activities of the latter and express the interests of the majority in society, and not just the parliamentary majority itself. The purpose of the study is to analyze scientific research materials and legal regulation of the parliament as the bearer of the supreme legislative power. It should be noted that the fundamental place of representative power is determined by the normative consolidation of the leading role of parliament, where representation is implemented in a very complicated legislative procedure, which is aimed at working out a compromise solution and is due to the removal of social tension and the legitimization of the state apparatus. At the same time, parliamentary law can be considered as a sufficiently formed and dynamically developing branch of law, which does not contradict its characterization as a sub-branch of constitutional law. Parliamentary law, along with suffrage and constitutional procedural law, develops in the fundamental system of constitutional law, and is one of its largest entities. At the same time, parliamentary law can be considered as a sufficiently formed and dynamically developing branch of law, which does not contradict its characterization as a sub-branch of constitutional law. Parliamentary law, along with suffrage and constitutional procedural law, develops in the fundamental system of constitutional law, and is one of its largest entities. Based on the research, the author comes to the conclusion that parliament as a political institution in Russia is one of the instruments for implementing the modern principles of a democratic rule of law with a federal structure and a republican form of government. The Federal Assembly of the Russian Federation has real means to avoid concentration or usurpation of power in the hands of one body, group of persons or one person. These tools include both the general principles of the Federal Assembly (separation of powers, openness, legality, collegiality, etc.), and direct rights, duties of the houses of parliament (legislative, representative, control).
Key words: Supreme Council of the USSR, Council, Supreme Council of the RSFSR, Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation, Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation, Rules of Procedure of the Council of the Federation, political institute, parliamentary procedures, legislative process
ВВЕДЕНИЕ
Политические процессы осуществляются, в частности через деятельность политических институтов -специфических проявлений политического устройства и функционирования общества. Понятие «политический институт» отражает, прежде всего, деятельность политических учреждений или системы учреждений, посредством которых различные политические силы реализуют свои интересы. Действующие в обществе политические институты представляют собой некие механизмы функционирования политического строя общества, призванные обеспечить его стабильность и развитие. Через них постоянно воспроизводятся присущие данному обществу виды политической деятельности и политических отношений. Тем самым воспроизводят принципы, нормы и правила этой де-
ятельности и этих отношений, а также сложившиеся политические традиции. Все это отражается в понятии «содержание деятельности политических институтов».
К наиболее важным политическим институтам общества можно отнести институты политической власти, права и идеологии, функционирование которых проявляется в деятельности законодательной власти -парламента (Федерального Собрания), исполнительной власти, местных органов власти, правоохранительных органов, а также в деятельности политических партий, средств массовой информации. Каждый из этих политических институтов имеют специфические целевые функции, направленные на обеспечение деятельности того или иного звена политической системы. Применительно к предмету нашего исследования мы акцентируем свое внимание на деятельности парламента, как политического института.
ИСТОРИЯ ОБРАЗОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничение власти правителя, создание сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя - императора (например, в 1906 г. в России на рассмотрение императору представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента) обязательность исполнения принятых парламентом законов со стороны правителя.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.
В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш. Монтескье отмечал: «большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии» [Монтескье, 1955]. Понятие «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Так, например, Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека [Еллинек, 2004].
Русская революция, совершенная в 1905 г., продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и пар-ламентаризации страны. Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 г. Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы, Закона об учреждении Государственной Думы и Положения о выборах в Государственную Думу. Однако этими актами устанавливался статус Государственной Думы как законосовещательного органа при монархе. Так, по мнению Н.Б. Пахоленко «Манифест об учреждении Думы объявлял, что в состав высших государственных учреждений включается особое законосовещательное установление», но при этом «.. .сохраняется неприкосновенным Основной Закон Российской Империи о существе самодержавной власти» [Похолен-ко, 1996]. Кроме того, в документах от 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие даже в такой бесправной Государственной Думе.
Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста, а также утвержденных указами императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения
о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др. Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста 17 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г. «многие, специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. «превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента» [Авакьян, 1997]. Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.
Таким образом, в России первое представительное учреждение парламентского типа было создано лишь в 1906 г. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней -Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. Всего до революции 1917 г. проработало четыре состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако дореволюционные Думы дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями и царизмом, поэтому в большинстве своем были распущены. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 г. сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей. На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930-1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета [Лазарев, 2001]. Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. Большую часть в советской истории Верховный Совет РСФСР был однопалатным и насчитывал в своем составе, согласно Конституции РСФСР 1978 г., 975 депутатов, избиравшихся по избирательным округам с равной численностью населения. В ходе конституционной реформы1988-1990 гг. была учреждена двухэтажная парламентская система, включавшая в себя Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет [Авакьян, 2003].
До принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти - Верховный
Совет РСФСР; две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования. Однако на практике парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета, которые были общими для всего Верховного Совета. После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. В стране произошли известные конституционные преобразования, оценки которых не имеют единства в литературе [Авакьян, 2000].
ОСНОВА СТАНОВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается, тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность [Рыбкин, Зимин и др., 1995].
Так, по мнению А.Д. Керимова парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии [Керимов, 1999].
В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти, путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.
По общему правилу представительная ветвь власти рассматривается в литературе как неотъемлемая составляющая принципа разделения властей. Формирование, ее структура, полномочия и взаимоотношения представительной ветви власти с иными ветвями и внутри нее тесно взаимосвязаны с реализацией принципа разделения властей. Основополагающее место представительной ветви власти в реализации принципа разделения властей определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, Конституция России устанавливает: «Федеральное Собрание - парламент
Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Так, по мнению О.Н. Булакова представительная (законодательная) ветвь власти это ведущая из трех ветвей, согласно принципа разделения властей, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий [Булаков, 2002]. Вместе с тем помимо законотворческой нельзя забывать и о других важных функциях парламента, среди которых есть еще представительная, контрольная и организационная функции. Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти большинства современных государств отражаются в законодательной базе функционирования этих представительных коллегиальных органов.
О необходимости развития парламентаризма после долгого перерыва в России вновь заговорили только во второй половине 1980-х гг. и только потом начали прилагать усилия для его развития, а в течение 1990-х гг. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права [Любимов, 1997]. Так после объявления курса перестройки, до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., российские ученые исследовавшие теоретические вопросы парламентаризма, предлагали варианты и модели наиболее приемлемые для России [Рыжов, Степанов, 1990].
Таким образом, по мнению Б.Н. Топорнина развитие указанной нормативной базы, приводит к складыванию новой подотрасли конституционного (государственного) права: парламентского права. Он же в первой половине 1990-х гг. высказывался за выделение парламентского права как самостоятельной отрасли. Так, по его мнению, «парламентское право трудно полностью отделить от конституционного права, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его развития, а, во-вторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его основные начала. Вместе с тем парламентское право не только проявило все качества самостоятельной отрасли права, но и все больше обособляется от конституционного права» [Топорнин, 1993].
Так широкий объем нормативного материала по системе представительной власти в России, проблемы становления двух палат, а также возникающие коллизии во взаимоотношении строящихся ветвей власти, безусловно, стали объектом пристального внимания ученых [Рыбкин и др., 1995]. В работах ученых исследовалась не только практика формирования и структуры представительного органа, но и практика осуществления его полномочий, а также в данных трудах затрагивались вопросы изменения структуры самого конституционного права под влиянием изменяющейся правовой действительности и появляющихся новых правовых явлений. Основываясь на трудах теоретиков, ученые предлагали отойти от традиционного
выделения структурных единиц в системе конституционного права и как правило, предлагалось четыре основных института конституционного права: основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления [Козлова и др., 2000].
Так, например, Ю.А. Тихомиров, выделял следующие подотрасли конституционного права: конституционный статус Российской Федерации; конституционный статус личности и гражданина; конституционная организация государственной власти; парламентское право, прямая демократия и избирательные права; право местного самоуправления; конституционный статус общественных институтов [Тихомиров, 1998].
М.В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти [Балай, 2000].
М.С. Саликов говорит о создании внутри конституционного права не только парламентского права, но и парламентского процессуального права [Сали-ков, 2003].
Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права. При этом оно регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского - прежде всего на началах координации и согласования [Степанов и др., 1999].
Точка зрения на парламентское право, как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах А.С. Автономова, В.Д. Горобца [Автномов, Горобец, 1999], И.М. Степанова [Степанов, 1994] и др.
Так Т.Я. Хабриевой отмечала, что система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического [Хабриева, 2002].
Первый блок по ее мнению - включает общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, его место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, историю развития парламентаризма и его современное состояние. Признаки первого блока теории парламентаризма и парламентского права составляют своеобразную общую часть, особенную часть в которую включены вопросы организации и деятельности парламента - составляют следующие два блока.
Так институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария.
Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядок его работы, законодательный процесс, взаимоотношения с другими государственными органами, межпарламентское сотрудничество, организационно-правовое и техническое обеспечение деятельности палат.
Также Т.Я. Хабриева в предмет парламентского права включает две условно разграничиваемые группы общественных отношений [Хабриева, 2003].
Первую группу отношений можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, то есть это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом - источником власти, а также отношения, которые призваны определить место парламента в системе разделения властей, - отношения межинституционального характера.
Вторая группа отношений - это организационные, процессуальные отношения - парламентские процедуры, парламентский процесс, то есть тот круг отношений, которые можно было бы определить, как собственно парламентские.
С учетом сказанного, отметим, что материальные нормы, содержащиеся в институте парламентского права, имеют юридически установленные процедуры их реализации. Кроме того, материальные и процессуальные права связаны между собой как содержание и форма любого явления. Таким образом, совокупность процессуальных норм парламентского права, регулирующих порядок, формы, методы организации деятельности парламента может быть названа парламентской процедурой.
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПРОЦЕДУР
Подобное понимание вопроса об определении юридических процедур в теории государства и права в своем исследовании «Теоретические основы правовой процедуры» были отмечены В.Н. Протасовым [Протасов, 1993].
При этом долгое время понятие «процедура» было актуально только для тех отраслей права, которые имели официально выделенные, общепризнанные процессы, такие как - уголовный [Корнилов, 2000], гражданский [Баришпольская, 1988], административный [Лазарев, 2002].
В работах конституционалистов используется термин «процедуры» не только в отношении деятельности парламента. Он встречается и при исследовании форм народовластия [Комарова, 2003], в избирательном процессе [Рабко, 2002], и, безусловно, в законодательном процессе [Бобракова, 2001].
Предметом рассмотрения были также процедурные вопросы деятельности палат парламента [Романов, 1998]; осуществления различных функций: законодательных [Крестьянинов, 1997], контрольных, представительных [Комарова, 2002].
Следует также отметить труды зарубежных [Silk, 1987] и отечественных ученых, исследовавших данную тему [Боброва, 2003].
Безусловно, в работах теоретиков исследованы сущность, особенности, значимость и черты юридической процедуры.
Так, например, О.В. Яковенко в своем диссертационном исследовании, посвященном правовой процедуре, приходит к мнению о том, что юридическая процедура имеет свои характерные черты. Им были выделены три характерные черты юридической процедуры:
1) это особая процедура, которая четко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах;
2) она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности;
3) главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения [Яковенко, 1999].
Возникает вопрос, что же следует включать в содержание института парламентских процедур?
Так, по мнению М.И. Левина, исследовавшего историю становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX в., институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. Здесь «речь идет о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им» [Левин, 1999].
Из сказанного видимо следует рассматривать парламентские процедуры только как процедуры применения права самим парламентом и только как способ легитимации законов.
Как нам представляется подобное понимание содержания парламентских процедур незаслуженно сужено, но данную группу парламентских процедур, безусловно, следует включить в содержание исследуемого института как - первую и безусловную.
Однако парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента и его структуры, а не только осуществления им своих конституционных полномочий и функций. Поэтому к содержанию института парламентских процедур следует отнести также второй блок: процедуры, регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты.
Но и это, безусловно, не полный перечень. Поэтому обратим внимание на следующее явление в парламентском праве. Например, при осуществлении представительным органом некоторых своих полномочий он зависит от других органов. Регламентация деятельности этих органов, попадающих в парламентские процедуры, по нашему мнению, будет третьей группой процедур, входящих в содержание института парламентских процедур.
Так, в законотворческой деятельности парламент зависит от субъектов инициирования законопроекта, например, от Правительства Российской Федерации, которое должно дать заключение по определенной группе законопроектов; от Президента Российской Фе-
дерации, который может наложить вето на проект федерального закона.
Законопроекты, внесенные Президентом Российской Федерации должны быть в первую очередь рассмотрены парламентом, следовательно, Президент может повлиять на деятельность парламента по планированию и выстраиванию его работы.
Большое влияние на весь законодательный процесс оказывают созданные Президентом Российской Федерации [Указ Президента РФ, 1996] и Правительством [Постановление Правительства РФ, 2014] институты их полномочных представителей в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
В России назначение на должность по представлению Президента РФ Председателя Конституционного Суда РФ его заместителя и судей Конституционного Суда РФ, а также Председателя Верховного Суда РФ его заместителей и судей Верховного Суда РФ - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ [Конституция РФ, 1993]. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны.
В соответствии с п. 3 ст. 30 Регламента Совета Федерации к его ведению отнесено предварительное обсуждение и внесение на рассмотрение Совета Федерации кандидатур для назначения на должности судей Экономического суда Содружества Независимых Государств [Постановление СФ ФС РФ, 2002]. Однако Совет Федерации Федерального Собрания РФ не сможет выполнить свою конституционную обязанность по назначению судей, если Президент РФ не предложит их кандидатуры.
Также, согласно п. «и» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты - прерогатива Совета Федерации ФС РФ.
Такие вопросы, как принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона осуществляется в рамках другого конституционного режима. Эта процедура требует непременного участия парламента, Президента и органов власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [Федеральный закон № 6-ФКЗ, 2001].
Так, например, согласно ст. 1 Федерального конституционный закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [Федеральный закон № 6-ФКЗ, 2014], в 2014 г. Республика Крым принимается в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ст. 4 вышеназванного Федерального конституционного закона.
Поскольку к международной деятельности Совета Федерации относится взаимоотношения с межпарламентскими организациями, с парламентами иностранных государств, существуют парламентские процедуры взаимодействия и с такими субъектами. Так, например,
Совет Федерации осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с планом межпарламентского сотрудничества, который ежегодно утверждается Советом палаты по представлению Председателя Совета Федерации. Проект плана межпарламентского сотрудничества предварительно рассматривается Комитетом Совета Федерации по международным делам, который учитывает предложения других комитетов и после согласования с комитетами представляется Совету палаты.
Из вышеизложенного виден порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; международными организациями и зарубежными парламентами, порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.) также должен быть включен в содержание института парламентских процедур.
Так определяя парламентские процедуры Д.А. Кова-чев, писал: «...кроме того, данный порядок охватывает действия, совершаемые субъектами, которые обладают тем или иным правом на непосредственное участие в деятельности парламента и его палат, и возникающие в связи с такими действиями правоотношения между этими субъектами» [Ковачев, 1994].
При этом при определении понятия и содержания парламентских процедур, следует обратить внимание минимум на две позиции. Речь идет о разделении близких понятий: «парламентская процедура» и «законодательный процесс», «законодательная процедура», а также «процедура» и «регламент».
Безусловно, понятия «процедура» и «регламент» не будут тождественны. Регламент - это совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, государственного органа, учреждения, организации [Сазонова, 1999]. Парламентский регламент -единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности [Степанов и др., 1999]. Следовательно, право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. При этом решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента.
Рассматривая вопрос в отношении соотношения терминов «законодательный процесс» и «законодательная процедура» можно прийти к следующему выводу. В литературе советского периода между двумя этими терминами зачастую ставился знак равенства [Ковачев, 1980] Современные же исследователи считают, что законодательная процедура и законодательный процесс совсем не одно и то же. Законодательная процедура - это определенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания правила и последовательность работы с проектом закона до его подписания Президентом Российской Федерации [Новицкая, 2004].
Законодательный процесс включает в себя правила разработки и рассмотрения законопроектов, от момента зарождения до опубликования [Ёлчев, 1999]. В законодательной процедуре проявляются различные стороны внутреннего содержания закона как акта высшей юридической силы; являясь юридически регламентированной формой обсуждения и принятия законов, законодательная процедура обеспечивает тем самым выражение и закрепление их высшей юридической силы [Гуреев и др., 1972]. Однако, понятие «парламентская процедура» шире, чем «законодательный процесс». Последний входит составной частью в содержание института парламентских процедур.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании исследования автор приходит к выводу, что парламент России представляет интересы всего общества, всего населения страны, которые должны не только учитываться при осуществлении государственной политики, но и становиться определяющими. При этом парламент несмотря на свой относительно небольшой срок существования, доказал свою жизнеспособность. В настоящее время происходит не только становление законных принципов деятельности парламента, но и складывание определенных парламентских обычаев, этики и эстетики. Что касается вопроса федерального и регионального законодательного процесса то они во многом схожи и включают в себя как несколько основных стадий, так и ряд факультативных стадий. К числу основных стадий рассматриваемой деятельности относятся: реализация законодательной инициативы, подготовка и рассмотрение законопроекта парламентом, одобрение закона второй палатой при ее наличии, подписание и опубликование закона главой государства или главой региона. Факультативные стадии возникают в случае разногласий и преодоления вето второй палаты, Президента РФ или главы субъекта РФ. Как упоминалось выше на уровне субъектов Российской Федерации законодательные процедуры обладают многими схожими чертами благодаря Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Но само наличие унифицированного рамочного федерального закона не позволяет учесть всех особенностей и специфики законотворческого процесса в субъектах РФ, которые отличаются по географическому, социально-экономическому, национальному, историческому и другим критериям. Следовательно, особенности регионального законодательного процесса заключаются в разнообразии региональных парламентов (число двухпалатных парламентов постепенно сокращается), разном количестве чтений законопроектов в субъектах РФ, необходимом (квалифицированном) большинстве голосов депутатов при принятии конституционных (уставных) региональных законов и согласительных процедурах между участниками законодательного процесса при возможных разногласиях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 40.
2. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
3. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. № 1. С. 128-133.
4. Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М., 1999. С. 312.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С. 30.
6. Баришпольская Т.Ю. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1988. С. 8-9.
7. Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
8. Боброва Н.А. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации и парламентские процедуры // Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт: материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 309-316.
9. Булаков О.Н. Парламентское право М., 2002. С. 77.
10. ГоробецВ.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 18.
11. Еллинек Г. Общее учение о государстве. С. 418.
12. Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М.: Памятники исторической мысли, 1999. С. 68.
13. Законодательство и законодательная деятельность в СССР // отв. ред. П.П. Гуреев, П.И. Седугин. М.: Юридическая литература, 1972. С. 115.
14. Зимин А.В. Становление парламентаризма в России в конце ХХ века: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1997.
15. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства (вопросы теории): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 179.
16. Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств) // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1994. № 4. С. 193.
17. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 23-24.
18. Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999.
19. Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. № 2.
20. Комарова В.В. Референдарное право и референдарный процесс в системе конституционного права России // Право и жизнь. 2003. № 57.
21. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2020).
22. Корнилов А.Р. Правовые процедуры института юридической ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. 196 с.
23. Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. № 9.
24. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 20 с.
REFERENCES
1. Avakyan S.A. The Constitution of Russia: Nature, evolution, modernity. Moscow, 1997. P. 40.
2. Avakyan S.A. The Constitution of Russia: Nature, evolution, modernity. Moscow, 2000.
3. Avakyan S.A. Federation Council: Evolution and prospects. Federalism. 2003. No. 1. Pp. 128-133. (In Russ.)
4. Avtonomov A.S. Legal ontology of politics: Towards the construction of a system of categories. Moscow, 1999. P. 312.
5. Baglay M.V. Constitutional law of the Russian Federation: Textbook. 2nd ed., rev. and add. Moscow, 2000. P. 30.
6. Barishpolskaya T.Yu. Civil process and procedure (concept, service role, problems of theory and practice): Abstr. dis. ... Cand. Sci. (Law). Tomsk, 1988. Pp. 8-9.
7. Bobrakova E.E. Conciliation procedures in constitutional law: general principles and features of application in the federal legislative process: Abstr. dis. ... Cand. Sci. (Law). Moscow, 2001.
8. Bobrova N.A. Legislative activity of the constituent entities of the Russian Federation and parliamentary procedures. In: Parliamentary procedures: Russian procedures and foreign experience. Materials of a scientific conference. Moscow, March 21-23, 2002. Moscow: Publishing House of Moscow State University, 2003. Pp. 309-316.
9. Bulakov O.N. Parliamentary Law. Moscow, 2002. P. 77.
10. Gorobets V.D. Constitutional and legal status of the parliament of the Russian Federation: Abstr. dis. ... Dr. Sci. (Law). M.: Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2000. P. 18.
11. Jellinek G. General doctrine of the state. P. 418.
12. YolchevV.A.The apparatus of the State Duma and the legislative process. Moscow, Monuments of historical thought, 1999. P. 68.
13. Legislation and legislative activity in the USSR. P.P. Gureev, P.I. Sedugin (resp. eds.). Moscow: Legal Literature, 1972. P. 115.
14. Zimin A.V. The formation of parliamentarism in Russia at the end of the twentieth century: Abstr. dis. ... Cand. Sci. (Law). Voronezh, 1997.
15. KovachevD.A. The mechanism of lawmaking of a socialist state (theory issues): Dis. ... Dr. Sci. (Law). Moscow, 1980. P. 179.
16. Kovachev D.A. Parliamentary procedure: concept, types, regulation (based on the experience of foreign countries). Bulletin of the Inter-Parliamentary Assembly. 1994. No. 4. P. 193. (In Russ.)
17. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Constitutional law of Russia: Textbook. 2nd ed., rev. and add. Moscow, 2000. Pp. 23-24.
18. Kerimov A.D. French parliamentarism: Constitutional research. Abstr. dis. ... Dr. Sci. (Law). Moscow, 1999.
19. Komarova V.V. The dynamics of the process of forming the Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation. Law and Politics. 2002. No. 2.
20. Komarova V.V. Reference law and the reference process in the system of constitutional law of Russia. Law and Life. 2003. No. 57.
21. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993 with amendments approved by the national vote 01.07.2020). Official Internet portal of legal information: http://www.pravo.gov. ru (data accesses: 04.07.2020).
22. Kornilov A.R. Legal procedures of the institution of legal liability: Dis. ... Cand. Sci. (Law). Nizhny Novgorod, 2000. 196 p.
23. Krestyaninov E.V. Procedural features of consideration by the Council of the Federation of federal laws subject to and not subject to mandatory review. State and Law. 1997. No. 9. (In Russ.)
24. Lazarev I.M. Administrative procedures in the field of relations between citizens and their organizations with executive authorities in the Russian Federation: Abstr. dis. ... Cand. Sci. (Law). Moscow, 2002. 20 p.
25. Левин М.И. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX в.: Автореф. дис. М., 1999. С. 8-9.
26. Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997.
27. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 293.
28. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 472.
29. Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс России в условиях разделения властей. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
30. Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14.
31. Пахоленко Н.Б. К характеристике «Думского периода» в истории Российского государства. В сб.: Становление конституционного государства в пост-тоталитарной России / отв. ред. В.А. Четвернин. 1996. С. 8.
32. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 333 (ред. от 15.07.2014) «Об утверждении Положения о полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации, и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru
33. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 20.05.2020) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
34. Протасов В.Н. Теоретические основы правовой процедуры: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. 397 с.
35. Рабко Т.А. Процедура и основания для признания результатов выборов недействительными нуждаются в детальной регламентации // Право и политика. 2000. № 12.
36. Размустов В. Становление российского парламентаризма: политико-правовой аспект // Проблемы парламентского права в России. М., 1996.
37. Романов Р.М. Двухпалатный парламент: особенности функционирования // Социология власти. 1998. № 6.
38. Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Дис. ... д-ра полит. наук. М., 1995.
39. Рыжов В.А. Парламентаризм и его социально-историческая природа // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: актуальные проблемы. М.: ВЮЗИ, 1990.
40. Сазонова И.К. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 516.
41. Саликов М.С. Парламентское процессуальное право - подотрасль конституционного процессуального права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 37.
42. Степанов И.М. Парламентаризм и народовластие // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990.
43. Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 12. С. 3-11
44. Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России. М., 1999. С. 386.
45. Топорнин Б.Н. Предисловие // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М. 1993. С. ^ХП.
46. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7. С. 7.
47. Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 (ред. от 12.02.2015) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.
48. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
25. Levin M.I. The history of the formation and development of parliamentary procedures in England XVII - early XIX centuries. Abstract of thesis. Moscow, 1999. Pp. 8-9.
26. Lyubimov A.P. Parliamentary law of Russia. Main sources. St. Petersburg, 1997.
27. Montesquieu C.L. Selected works. Moscow, 1955. P. 293.
28. Scientific and practical commentary on the Constitution of the Russian Federation. V.V. Lazarev (ed.). Moscow, 2001. P. 472.
29. Novitskaya T.I. The federal legislative process of Russia in the conditions of separation of powers. Abstr. dis. ... Cand. Sci. (Law). Moscow, 2004.
30. Parliamentary Law of Russia: Textbook. I.M. Stepanova, T.Ya. Khabrieva (eds.). Moscow, 1999. P. 14.
31. Pakholenko N.B. On the characteristic of the "Duma period" in the history of the Russian state. In: The formation of a constitutional state in post-totalitarian Russia. V.A. Chetvernin (ed.). 1996. P. 8.
32. Decree of the Government of the Russian Federation dated 15.04.2014 No. 333 (as amended on 15.07.2014) "On approval of the Regulation on the plenipotentiary representative of the Government the Russian Federation in the Constitutional Court of the Russian Federation and in the Supreme Court of the Russian Federation, and amending certain acts Government of the Russian Federation". Official Internet portal of legal information: http://www.pravo.gov.ru
33. Resolution of the Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation of 01.30.2002 No. 33-SF (as amended on 05.20.2020) "On the Rules of the Council of the Federation of the Federal Assembly". Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 7. Art. 635.
34. Protasov V.N. The theoretical basis of the legal procedure: Dis. ... Dr. Sci. (Law). Moscow, 1993. 397 p.
35. Rabko T.A. The procedure and the grounds for invalidating the election results need detailed regulation. Law and Politics. 2000. No. 12. (In Russ.)
36. Razmustov V. Formation of Russian parliamentarism: political and legal aspect. In: Problems of parliamentary law in Russia. Moscow, 1996.
37. Romanov R.M. Bicameral parliament: features of functioning. Sociology of Power. 1998. No. 6. (In Russ.)
38. Rybkin I.P. The formation and development of parliamentarism in Russia: Dis. ... Dr. Sci. (Polit.). Moscow, 1995.
39. Ryzhov V.A. Parliamentarism and its socio-historical nature. In: Constitutional (state) law of foreign countries: Actual problems. Moscow: VUZI, 1990.
40. Sazonova I.K. Dictionary of foreign words. Moscow, 1999. P. 516.
41. Salikov M.S. Parliamentary procedural law is a sub-branch of constitutional procedural law. In: Parliamentary procedures: Problems of Russia and foreign experience. Moscow, 2003. P. 37.
42. Stepanov I.M. Parliamentarism and democracy. In: Constitutional reform in the USSR: Actual problems. Moscow, 1990.
43. Stepanov I.M. Russian parliamentary law: Essential and regulatory-targeted guidelines for the formation. State and Law. 1994. No. 12. Pp. 3-11. (In Russ.)
44. Stepanov I.M., Khabrieva T.Ya. Parliamentary law of Russia. Moscow, 1999. P. 386.
45. Topornin B.N. Foreword. In: Essays on parliamentary law (foreign experience). Moscow, 1993. Pp. I-XII.
46. Tikhomirov Yu.A. The development of the theory of constitutional law. State and Law. 1998. No. 7. P. 7. (In Russ.)
47. Decree of the President of the Russian Federation from 13.04.1996 No. 549 (as amended from 12.02.2015) "On approval of the Regulation on the procedure for interaction between the President of the Russian Federation and the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation in the legislative process". Collection of legislation of the Russian Federation. 1996. No. 16. Art. 1842.
48. Federal constitutional law of December 17, 2001 No. 6-FKZ (as amended on October 31, 2005) "On the procedure for the admission to the Russian Federation and the formation
субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.
49. Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ (ред. от 04.04.2020) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru
50. Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права // Журнал российского права. 2002. № 9.
51. Хабриева Т.Я. К вопросу о месте Российского парламентского права в системе права. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 23.
52. Яковенко О.В. Правовая процедура: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 43-44.
53. Silk P. How Parliament Works. London, 1987.
of a new constituent entity of the Russian Federation". Collected legislation of the Russian Federation. 2001. No. 52 (1 ch.). Art. 4916.
49. Federal constitutional law of March 21, 2014 No. 6-FKZ (as amended on 04.04.2020) "On the admission of the Republic of Crimea to the Russian Federation and the formation of new entities - the Republic of Crimea and the city of federal significance Sevastopol" in the Russian Federation. Official Internet portal of legal information: http://www.pravo.gov.ru
50. Khabrieva T.Ya. The concept and place of parliamentary law of Russia in the legal system. Journal of Russian Law. 2002. No. 9. (In Russ.)
51. Khabrieva T.Ya. To the question of the place of Russian parliamentary law in the legal system. Parliamentary procedures: problems of Russia and foreign experience. M., 2003. P. 23.
52. Yakovenko O. Legal procedure: Dis. ... Cand. Sci. (Law). Saratov, 1999. P. 43-44.
53. Silk P. How Parliament Works. London, 1987.
Статья проверена программой Антиплагиат. Оригинальность - 82,39%
Статья поступила в редакцию 27.06.2020, принята к публикации 05.08.2020 The article was received on 27.06.2020, accepted for publication 05.08.2020
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Попова Аксана Александровна, кандидат политических наук; начальник административного управления Волжского государственного университета водного транспорта. Нижний Новгород, Российская Федерация. E-mail: [email protected]
ABOUT THE AUTHOR
Aksana A. Popova, Cand. Sci. (Polit.); Head administrative management at the Volga State University of Water Transport. Nizhniy Novgorod, Russian Federation. E-mail: [email protected]
