CC BY
125
О.Ю. КОНЕВСКАЯ,
начальник отдела по изучению социальных процессов и разработке комплексных проблем обеспечения правопорядка, кандидат социологических наук
(Академия управления МВД России)
Проблемы совершенствования механизма реализации права граждан на публичные мероприятия
В статье рассмотрены особенности протест-ной активности социума в современной России, охарактеризована ситуация, складывающаяся в области реализации конституционно гарантированного права граждан на мирные собрания, выявлены возможности совершенствования правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Право граждан на мирные собрания, публичные мероприятия, акции протеста.
В российском обществе наблюдается нарастание социального протеста населения против политики властей, доминирующей формой которого стали открытые массовые выступления. События, происходящие в ряде экономически кризисных регионах страны, демонстрируют, что гражданский протест приобретает не только масштабный, но и наступательный характер.
По данным МВД России, в 2010 г. число состоявшихся публичных мероприятий по сравнению с предыдущим годом возросло более чем в полтора раза и составило 43,4 тыс. (2009 г. — 27,8 тыс.). В них приняли участие 9,5 млн человек (2009 г. — 5,3 млн). Наибольшее количество таких мероприятий зафиксировано в Сибирском, Уральском, Центральном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах.
Несмотря на то что число акций, прошедших без согласования с органами исполнительной власти, в целом осталось стабильным (2009 г. - 435 акций; 2010 г. - 455 акций), их анализ дает основание для вывода о появлении ряда новых особенностей, присущих нелегитимным массовым мероприятиям.
В частности, образовавшиеся крупные объединения, такие, как «Солидарность», «Левый фронт», «Объединенный гражданский фронт», оказали заметное влияние на конфигурацию протестного движения и политику взаимоотношений между участниками оппозиционных организаций. Наблюдается тенденция объединения праворадикальных и леворадикальных сил при проведении крупных нелегитимных массовых мероприятий (маршей несогласных, дней гнева и пр.).
Консолидация оппозиционных сил привела к расширению географии протестных мероприятий, и прежде всего в рамках всероссийского гражданского движения в защиту свободы собраний «Стратегия—31». В 2010 г. подобные акции состоялись в 50 регионах Российской Федерации, тогда как годом раньше они проводились лишь в столичных регионах.
Следует отметить, что, несмотря на установленные государственные гарантии права на свободное проведение протестных публичных мероприятий [1, 2], при реализации этого права возникают серьезные трудности, связанные как с вопросами обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий, так и проблемами политического свойства, которые сводятся к нежеланию властей воспринимать «глас народа» и реагировать на него.
Главная проблема, по нашему мнению, кроется не в ухудшении экономической ситуации, а в том, что властные органы на местах не умеют и не хотят вступать в диалог с населением1, которое вынуждено прибегать к крайним формам выражения своего мнения.
Практика последних лет показывает, что местные администрации зачастую используют любые возможности по недопущению проведения массовых акций протеста. Ситуацией взаимного непонимания властей и населения пользуются радикально и экстремистски настроенные группировки, переводя возникшие конфликты, как правило, экономического характера в политическую плоскость2.
1 Характеризуя масштаб социально-психологического отчуждения населения от власти, можно привести данные опроса граждан, проведенного Социологическим центром РАГС и Институтом социальных исследований в октябре 2009 г., согласно которым о полном непонимании действий властей заявили 54,2 % опрошенных, 70,3 % сочли, что власти мало заботятся о «простых» гражданах [4, с. 33].
2 Подобные случаи, в частности, имели место в Калининградской области, где в конце января 2010 г. прошла одна из наиболее крупных акций протеста, в ходе которой приняли участие более 10 тыс. человек. Ее изначальной целью явились сугубо экономические требования об отмене пошлины на импортные автомашины. Однако после того, как инициативу проведения мероприятия взяли на себя отдельные политические силы, участники митинга стали озвучивать политические лозунги (отставка губернатора области, премьер-министра Российской Федерации, возвращение выборов глав регионов). Симптоматично, что губернатор области так и не встретился с участниками акции.
8
Как отмечает Ю.А. Левада, главная проблема массового недовольства и протеста — это проблема использования его различными организованными силами [5, с. 7—12]. Когда власть не хочет разговаривать с населением о злободневных проблемах, тогда начинает «работать» оппозиция, выступающая координатором массовых мероприятий под лозунгами защиты прав граждан.
Целью публичных мероприятий является выражение позиции по общественно значимым вопросам, в частности политики, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления, обсуждение проблем, представляющих общий интерес, привлечение внимания общества и государства к злободневным вопросам. Более того, в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 4 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» также возможно выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики. По сути, право на мирные акции напрямую связано со свободой слова как с неотъемлемым правом человека и гражданина в демократическом обществе, оно выступает формой осуществления народовластия и непосредственного участия социума в делах государства.
Российским законодательством предусматривается уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Однако таковым его можно считать с большой долей условности, поскольку в данном случае предусматривается согласование с властями возможности проведения публичного мероприятия. Последние обладают правом на изменение времени и места его проведения, оценки соответствия его целей законодательству.
Согласно определению Конституционного Суда РФ «при обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий — свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики» [1, п. 1 ст. 2]. Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено причинами лишь организационного или подобного характера. Содержащееся в законоположении понятие «мотивированное предложение» по его конституционно-правовому смыслу означает, что в данном решении должны быть приведены обоснован-
ные доводы в пользу того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Что касается понятия «согласование», то заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант его проведения, который позволял бы реализовать его цели [3].
Однако практика показывает, что нередки случаи, когда интерпретация законодательно закрепленных положений осуществляется должностными лицами по собственному усмотрению, исходя из специфики ситуации либо личного отношения к поднимаемой организаторами мероприятий проблеме. При том что решение об изменении времени и места проведения мероприятия может быть обжаловано в вышестоящий исполнительный и распорядительный орган, и любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия, относительно места и времени его проведения, как правило, решаются в пользу первых.
В своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отмечает, что в последние годы значительно пополнился набор «технологий», применяемых для недопущения неугодных властям публичных мероприятий [6]. В целом ситуация последних лет характеризуется устойчивой тенденцией увеличения случаев ограничений на проведение протестных ак-ций3.
Следовательно, действующий Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» не содержит всех необходимых предписаний для реализации конституционного права на свободу собраний и проведение мирных акций протеста, что серьезно осложняет реализацию задач охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
В частности, при четко установленном порядке действий для организаторов и участни-
3 Примеры выносимых органами региональной и муниципальной власти запретов на проведение акций протеста: «публичное мероприятие может помешать жителям и предприятиям, расположенным на улице»; «заявленная тема шествия и митинга не соответствует требованиям федерального закона»; «памятная дата, которой посвящено публичное мероприятие, не занесена в официальный перечень праздников»; «недопустимость проведения публичных акций вблизи «святых мест», оскорбление чувств верующих»; «по маршруту следования демонстрации будут производиться земляные работы»; «проведение в данном месте пикета может создать угрозу безопасности как участникам публичного мероприятия, так и сторонним гражданам»; «публичное мероприятие может нанести вред памятникам истории и культуры».
ков мероприятий процедур согласования и уведомления, обязанности властных органов по урегулированию конфликтных ситуаций регламентированы недостаточно. Положения вышеуказанного закона в этой части носят декларативный характер. Между тем своеобразие процесса регулирования массовых конфликтов заключается в том, что он предполагает хотя бы частичную реализацию интересов определенных социальных слоев населения. В противном случае высока вероятность обострения конфликтной ситуации. Это требует формализации механизма решения вопросов, выносимых на публичном мероприятии, например, установления сроков их рассмотрения и ответственности за нарушение данных сроков.
В этой связи представляется важной роль института обращений граждан как средства обратной связи, выражения реакции населения на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического общества отработанные механизмы обратной связи необходимы и самой власти. Нередко они содержат указания на пути разрешения возникающих проблем, тем самым способствуя совершенствованию системы государственного управления.
Право на обращение к властям является важнейшей составной частью права граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершенный, общественно значимый характер.
Ответной реакцией органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция протеста, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требованиям манифестантов. Такие решения следует принимать только на основании обращения граждан как юридического акта - действия граждан, сознательно направленного на создание юридических последствий. Коллективные обращения могут быть приняты непосредственно в ходе публичного мероприятия или заранее подготовлены его организаторами и по итогам акции протеста переданы полномочному органу. Только таким образом может быть реализована норма, обязывающая органы государственной власти или местного самоуправления рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия.
С позиции обеспечения правопорядка в рассматриваемом законодательном акте недостаточно четко регламентированы действия уполномоченных представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления по прекращению массовых публичных мероприятий. В целях избежания
максимального снижения вероятности применения силы к участникам протестных акций, прекращение публичного мероприятия должно рассматриваться не как одномоментный акт, а как многоэтапная процедура.
Принципиально, что применение силы для прекращения публичного мероприятия допускается только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков и иных ситуаций, требующих экстренных действий.
Отметим, что состояние федерального и регионального законодательства в области реализации права граждан на мирные собрания, обеспечение законности деятельности региональных и местных администраций являются необходимыми условиями для создания механизмов регулирования конфликтных ситуаций, а также эффективной деятельности сил правопорядка в условиях проведения массовых мероприятий социально-политической направленности.
Список литературы
1. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон РФ от 4 июня 2004 г. № 54-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2010 г. № 344-Ф3) // СПС Кон-сультантПлюс.
2. О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: Федеральный закон РФ от 8 декабря 2010 г. № 344-Ф3 // Рос. газ. 2010. 13 дек.
3. По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П. URL: http://www.echr.ru/
documents/doc/1691869/1691869-001.htm.
4. Бойков В.Э. Социально-политические ценностные ориентации россиян: содержание и возможности реализации // Социологические исследования. 2010. № 6.
5. Левада Ю. Массовый протест: потенциал и пределы // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. 1997. № 3.
6. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://www.ombudsmanrf.ru.
E-mail: oniikni@mail.ru
9
