CC BY
650
Лилия Васильевна Сотникова
Начальник отдела Министерства социальной защиты населения Свердловской области, доцент кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии
Проблемы социального обслуживания несовершеннолетних
Значительное место в оказании помощи детям и семьям с детьми, нуждающимся в поддержке государства, отводится учреждениям социального обслуживания, которые предоставляют широкий спектр социальных услуг населению, в том числе в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, где сеть специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, является институциональной основой. Для современного периода характерен стабильный рост числа социально-реабилитационных учреждений, увеличение численности обслуживаемых несовершеннолетних и их семей, а также расширение спектра оказываемых социальных услуг.
На 1 января 2005 г. в Российской Федерации действовало 1 356 специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, с общим числом 44,4 тыс. мест, в которых в 2004 г. прошли социальную реабилитацию 145,5 тыс. несовершеннолетних [1].
Деятельность учреждений социального обслуживания по оказанию социальных услуг семьям с детьми в настоящее время регулируется следующими федеральными законами:
Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» - в отношении лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию [2];
Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [3] - в отношении детей-инвалидов;
Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [4], который устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по со-
циальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Ст. 3 данного закона определяет трудную жизненную ситуацию как ситуацию, объективно нарушающую жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротством, безнадзорностью, малообеспеченностью, безработицей, отсутствием определенного места жительства, конфликтами и жестоким обращением в семье, одиночеством и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно. Соответственно, клиент социальной службы - гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги.
Трудная жизненная ситуация многих семей с детьми обусловлена причинами объективного характера. К таким семьям относятся многодетные семьи; неполные семьи с детьми; семьи, воспитывающие детей-инвалидов; молодые семьи с низким уровнем доходов, имеющие малолетних детей; семьи, воспитывающие детей группы риска, и те, в которых родители относятся к группе риска; семьи, воспитывающие детей, оставшихся без попечения родителей. В первую очередь именно эти семьи являются клиентами учреждений социального обслуживания, которые предоставляют им помощь в выполнении своих функций - жизнеобеспечения, воспитания и образования детей, социализации и адаптации их к условиям современного общества.
В числе принципов социального обслуживания, закрепленных в данном законе, большое значение имеет принцип «приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации», который ориентирует органы управления различных уровней учитывать в первую очередь интересы детей при осуществлении социальной политики в области социального обслуживания.
Согласно Закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» система социальных служб состоит из государственной системы социальных служб, а также предприятий и учреждений иных форм собственности и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. До 1 января 2005 г. в систему социальных служб входила также муниципальная система социальных служб. Изменения, внесенные в Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», вызваны тем, что из числа полномочий органов местного самоуправления исключены функции предоставления населению мер социальной поддержки, что установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5].
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социального обслуживания населения значительно увеличены не только в связи с упорядочением функций органов местного самоуправления, но и в связи с разделением функций в области социальной защиты населения между Российской Федерацией и субъектами Российской Феде-
рации в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации. Это закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В ведение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению государственных стандартов социального обслуживания по объему и качеству социальных услуг и установление порядка и условий социального обслуживания, кроме того, субъектом Российской Федерации определяется порядок предоставления бесплатного социального обслуживания в системе государственных социальных служб и порядок оказания платных услуг.
В ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» указано, что к учреждениям социального обслуживания, предоставляющим социальные услуги несовершеннолетним, относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания. Особая роль в предоставлении социальных услуг отводится специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. К ним относятся:
1) социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
2) социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;
3) центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.
Примерное положение о социально-реабилитационном центре, Примерное положение о социальном приюте для детей, Примерное положение о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2000 г. № 896 [6]. Названные учреждения имеют разные задачи в отношении социального обслуживания несовершеннолетних, однако указанные в примерных положениях функции, а также их структура практически совпадают. Наиболее универсальным учреждением является социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних, который в полной мере сочетает в себе функции двух других учреждений:
а) обеспечивает временное проживание несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
б) принимает участие в выявлении и устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
в) оказывает помощь в восстановлении социального статуса несовершеннолетних в коллективах сверстников по месту учебы, работы, жительства, содействует возвращению несовершеннолетних в семьи;
г) оказывает социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним, их родителям (законным представителям) в ликвидации трудной жизненной ситуации;
д) разрабатывает и реализует программы социальной реабилитации несовершеннолетних, направленные на выход из трудной жизненной ситуации;
е) обеспечивает защиту прав и законных интересов несовершеннолетних;
ж) организует медицинское обслуживание и обучение несовершеннолетних, содействует их профессиональной ориентации и получению ими специальности;
з) содействует органам опеки и попечительства в устройстве несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;
и) уведомляет родителей несовершеннолетних (их законных представителей), органы опеки и попечительства о нахождении несовершеннолетних в центре;
к) на основании проверки целесообразности возвращения в семьи несовершеннолетних, самовольно ушедших из них, приглашает родителей (их законных представителей) для решения вопроса о возвращении им несовершеннолетних;
л) на основании проверки целесообразности возвращения несовершеннолетних в образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или другие детские учреждения вызывает представителей этих учреждений для решения вопроса о возвращении им несовершеннолетних, самовольно ушедших из указанных учреждений [6].
Круг лиц из числа несовершеннолетних, которые принимаются в специализированные учреждения, определен ст. 13 Федерального закона
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В него входят несовершеннолетние:
1) оставшиеся без попечения родителей или иных законных представителей;
2) проживающие в семьях, находящихся в социально опасном положении;
3) заблудившиеся или подкинутые;
4) самовольно оставившие семью, самовольно ушедшие из образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или других детских учреждений, за исключением лиц, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;
5) не имеющие места жительства, места пребывания и/или средств к существованию;
6) оказавшиеся в иной трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в социальной помощи и/или реабилитации.
Таким образом, из текста данного закона следует, что в любом случае в специализированные учреждения принимаются дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, что соответствует Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
В Российской Федерации именно социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних получили наибольшее развитие. Так, число специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в соци-
альной реабилитации, на 1 января 2005 г. составляло 1 356 учреждений, из них социально-реабилитационных центров - 705, социальных приютов для детей -615, центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей - 36 [1].
Предоставление социальных услуг детям-инвалидам регулируется нормами Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», ст. 5 которого в числе лиц, имеющих право на социальное обслуживание, называет детей-инвалидов. Однако, учитывая, что дети-инвалиды могут быть отнесены к числу лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, социальное обслуживание этой категории несовершеннолетних может регулироваться также Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ.
Социальное обслуживание детей-инвалидов может осуществляться на постоянной или временной основе и включает в себя следующие формы:
1) социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);
2) полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания;
3) стационарное социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания (домах-интернатах, пансионатах и других учреждениях социального обслуживания независимо от их наименования);
4) срочное социальное обслуживание;
5) социально-консультативная помощь.
Ст. 17 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» называет социальные услуги на дому одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса. Это положение соответствует духу Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов [7. С. 47], принятых Организацией Объединенных Наций в 1994 г. В них отмечается, что инвалидам следует обеспечивать возможность проживать совместно со своими семьями. В Стандартных правилах также указано, что «семьи, имеющие инвалидов, должны иметь возможность пользоваться патронажными услугами, а также иметь дополнительные возможности для ухода за инвалидами».
Полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного пребывания, согласно ст. 19 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», предусмотрено для инвалидов, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению, что не вполне учитывает статус ребенка-инвалида. Ст. 12 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в дополнение к аналогичной формулировке предусматривает возможность оказания услуг в условиях дневного пребывания в стационарных учреждениях «другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации», данную норму можно применить к детям-инвалидам. Отделение реабилитации несовершеннолетних с ограниченными физическими и умственными возможностями с режимом дневного пребывания предусмотрено в составе такого учреждения, как Центр социальной помощи семье
и детям [8], методические рекомендации по организации деятельности которого утверждены Минтрудом РФ. Сегодня это оптимальный вариант для проведения реабилитации ребенка-инвалида, работы с родителями в целях реализации преемственности реабилитационных мероприятий и адаптации детей в семье. Однако, при всей своей актуальности, данное постановление Минтруда вышло за рамки регулирования законодательством вопросов социального обслуживания; оно не зарегистрировано в установленном порядке и не является нормативным актом.
Стационарное социальное обслуживание предназначено для лиц, нуждающихся по состоянию здоровья в постоянном уходе и наблюдении. Только в условиях стационарного социального обслуживания законодатель прямо предусматривает наряду с другими мероприятиями реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера.
Срочное социальное обслуживание предусматривает в основном разовое обеспечение инвалида питанием, предметами первой необходимости, в том числе оказание экстренной медико-психологической помощи как инвалиду, так и его семье.
Порядок и условия социального обслуживания на дому, стационарного, полустационарного социального обслуживания определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Перечень предоставляемых услуг, оказываемых при той или иной форме социального обслуживания, до 1 января 2005 г. был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. № 1151. В настоящее время в самом законе непосредственно даются перечни услуг, оказываемых при осуществлении социального обслуживания на дому, срочного социального обслуживания, но они не являются исчерпывающими. Согласно новой редакции закона, перечень гарантированных государством социальных услуг утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
Социальные услуги несовершеннолетним и семьям с детьми в государственных учреждениях социального обслуживания могут предоставляться бесплатно, а также на условиях полной или частичной оплаты, что устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» каких-то особых гарантий в отношении детей-инвалидов не устанавливается. В отношении их действует общее правило, установленное ст. 24, согласно которой порядок предоставления бесплатного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако ст. 16 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», называя основания для бесплатного социального обслуживания в государственной системе социальных служб, указывает, что бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Порядок ус-
тановления государственных стандартов социального обслуживания относится к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. не исключается установление самих стандартов также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что может как в первом, так и во втором случае их значительно ограничить.
В Республике Татарстан принято постановление Кабинета министров «О порядке и условиях предоставления гражданам пожилого возраста и инвалидам услуг государственными учреждениями социального обслуживания в Республике Татарстан» [9], которым предусмотрен Перечень гарантированных государством социальных услуг по стационарным учреждениям, в полу-стационарных условиях, на дому, срочного социального обслуживания. Положение о порядке и условиях оплаты социальных услуг, утвержденное этим же постановлением, называет в качестве лиц, которым социальные услуги предоставляются бесплатно на дому, в полустационарных и стационарных условиях, независимо от величины прожиточного минимума, отдельные категории граждан, среди которых дети-инвалиды отсутствуют. Дети-инвалиды рассматриваются в отношении оплаты социальных услуг также на общих основаниях.
Постановление Администрации Тюменской области [10] указывает, что стационарное социальное обслуживание осуществляется на условиях полной или частичной оплаты, а размер платы определяется договором о стационарном социальном обслуживании в пределах фактических затрат учреждения на предоставление соответствующих социальных услуг. Что касается других видов предоставляемых услуг и порядка их оплаты, эти вопросы регулируются органами местного самоуправления, хотя с 1 января 2005 г. установление порядка оплаты услуг относится к компетенции субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Саратовской области утверждено Положение о порядке предоставления социальных услуг несовершеннолетним гражданам в учреждениях социального обслуживания Саратовской области [11]. Согласно Положению к числу лиц, которым предоставляются социальные услуги, отнесены «дети всех категорий, оказавшиеся в сложной жизненной ситуации и находящиеся в социально опасном положении» [11, п. 5]. Формулировка субъекта правоотношений по данному постановлению не совпадает с указанной Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», Положение не раскрывает понятия «сложная жизненная ситуация» и «социально опасное положение». Что касается оплаты предоставляемых социальных услуг, то предусматривается, что «социальные услуги на условиях частичной или полной оплаты могут предоставляться несовершеннолетним из семей с доходами, превышающими величину прожиточного минимума, установленного в области в соответствии с порядком, определяемым Правительством Саратовской области» [11, п. 7]. Такая формулировка вступает в противоречие с федеральным законодательством, тем более что в Саратовской области, в числе немногих, утверждены Государственные стандарты социального обслуживания населения Саратовской области [12], с которыми федеральное законодательство увязывает предоставление бесплатных услуг несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Положительным в системе предоставления социальных услуг несовершеннолетним можно считать тот факт, что на уровне субъектов Рос-
сийской Федерации появились новые виды услуг, например социальный патронаж (Ленинградская область). «Социальный патронаж - система социального сопровождения семьи с несовершеннолетним ребенком, предусматривающая кураторство с элементами надзора и контроля и посещением на дому, защиту прав и интересов членов семьи, посредничество и попечительство, индивидуальную психолого-педагогическую поддержку» [11, п. 15].
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сформировалась система социального обслуживания семей с детьми, характеризующаяся различными формами предоставления социальных услуг. Однако законодательство, регулирующее вопросы социального обслуживания населения, в большей степени ориентировано на совершеннолетних лиц и лиц пожилого возраста, что является следствием проводимой длительное время приоритетной политики в области социального обеспечения, направленной именно на поддержку старшего поколения. Недостаточно урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации вопросы оказания реабилитационных услуг детям-инвалидам. Широкие полномочия, переданные на региональный уровень без установления на уровне Российской Федерации определенных минимальных гарантий в сфере социального обслуживания населения, нередко влекут за собой нарушение прав граждан при определении порядка и условий предоставления платных социальных услуг, при установлении государственных стандартов социального обслуживания.
Литература
1. Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3872-ВС.
2. Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4872 (с изм. и доп.).
3. Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4563 (с изм. и доп.).
4. Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
5. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4822.
7. Основные международные правовые акты. М., 2000.
8. Бюллетень Минтруда РФ. 2000. № 8.
9. Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от
26 сентября 1998 г. № 581 (с изм. и доп.).
10. Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в Тюменской области, утвержденное постановлением Администрации Тюменской области от
27 декабря 2004 г. № 217-ПК.
11. Положение о порядке предоставления социальных услуг несовершеннолетним гражданам в учреждениях социального обслуживания Саратовской области, утвержденное постановлением Правительства Саратовской области от 17 января 2005 г. № 13-П.
12. Постановление Правительства Саратовской области от 29 декабря 2004 г. «О государственных стандартах социального обслуживания населения Саратовской области» (документ не опубликован).
■к -к -к -к -к
