CC BY
331
Бегиев Хазрит Билялович
соискатель кафедры уголовного процесса Краснодарского университета МВД России (тел.: 88612583757)
Проблемы соотношения процессуальной самостоятельности следователя с процессуальным контролем руководителя следственного органа
Аннотация
Руководитель следственного органа осуществляет процессуальный контроль за расследованием уголовного дела и организационное руководство за работой следователя. Смешение организационно -управленческих и процессуальных полномочий в одном лице отрицательно влияет на качество процессуальной деятельности. Эти и другие проблемы автор научной статьи рассматривает с позиции теории и практики, а также в совокупности норм УПК РФ, регламентирующих деятельность следователя. При этом автор предлагает изменить и дополнить содержание некоторых статей УПК РФ, что позволит повысить эффективность деятельности следователя.
Annotation
He head of investigatory body carries out remedial control over investigation of criminal case and an organizational management over work of the inspector. Mixture organizational - administrative and remedial powers in one person negatively influences quality of remedial activity. These and other problems the author of the scientific article considers from a theory and practice position, and also in aggregate norms CC the Russian Federation regulating activity of the inspector. Thus the author suggests to change and add the maintenance of some articles CC the Russian Federation that will allow to improve efficiency of activity of the inspector.
Ключевые слова: следователь, руководитель следственного органа, указания руководителя следственного органа, обжалование указаний руководителя следственного органа, процессуальная самостоятельность следователя, получение согласия руководителя следственного органа, мотивированное постановление, процессуальный контроль.
Key words: the inspector, the head of investigatory body, instructions of the head of investigatory body, the appeal of instructions of the head of investigatory body, remedial independence of the inspector, reception of the consent of the head of investigatory body, the motivated decision, remedial control.
Федеральными законами от 5 июня 2007 г. №87 - ФЗ и от 02.12.2008 г. N9226-03 в УПК РФ внесены существенные изменения, расширившие полномочия руководителя следственного органа по процессуальному контролю за расследованием уголовного дела.
В этой связи рассматривается целесообразным подвергнуть аналитическому исследованию вопросы, определяющие соотношение процессуальной самостоятельности следователя с процессуальным контролем руководителя след-
ственного органа.
Согласно ч.1 ст.39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен: давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.
Часть 3 той же статьи определяет, что указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обя-
50
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
зательны для исполнения следователем. Указания руководителя следственного органа могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа. При этом следователь вправе предоставить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа.
Как известно, одним из элементов процессуальной самостоятельности следователя является его право не соглашаться с указаниями прокурора и начальника следственного отдела по наиболее существенным вопросам расследования [1]. Казалось бы, закон предоставил следователю указанное право в целях сохранения его процессуальной самостоятельности. Вместе с тем, практика показывает, что следователи фактически не пользуются правом на обжалование указаний руководителя следственного органа. Подобные выводы основаны на результатах проведенного нами анкетирования практических работников, при котором 91.3 % (231) следователей системы МВД и 86.8% (126) следователей СК заявили, что ни разу не обжаловали указания руководителя следственного органа [2].
В чем причина подобной практики? Всегда ли следователи соглашаются с указаниями руководителя следственного органа, или причина отсутствия практики обжалования указаний руководителя следственного органа кроется в ином?
Исследование юридической литературы, результаты проведенного интервьюирования практических работников и изучения уголовных дел направленных в суд с обвинительным заключением, позволяют ответить на эти вопросы и сделать некоторые выводы.
Так, в ходе интервьюирования следователей и руководителей следственных органов на вопрос: "Дает ли руководитель следственного органа письменные указания о проведении конкретных следственных действий по уголовным делам?", получены следующие ответы: Да, дает указания по всем делам - 21.2% (57) МВД и 78.9% (150) СК; дает указания по наиболее сложным делам - 71.0% (189) МВД и 17.3 (33); дает только устные указания- 5.6% (15) МВД и 1 % (2) СК.
Между тем, изучение уголовных дел показало, что в 99.1% (224) уголовных делах отсутствуют письменные указания руководителя следственного органа, данные им в порядке ст. 39 УПК РФ [3].
Полученные результаты свидетельствуют о том, что руководители следственных органов дают письменные указания преимущественно по так называемым "не раскрытым уголовным де-
лам". Этот вывод подтверждается и результатами, полученными в ходе интервьюирования на следующий вопрос: "Как часто следователи докладывают руководителю следственного органа результаты проводимых расследований по уголовным делам?". На данный вопрос 55.2% (147) следователей МВД и 56.3% (107) следователей СК ответили - ежедневно.
Таким образом, большинство следователей, как системы МВД, так и СК докладывают руководителю следственного органа о результатах расследования, ежедневно. Естественно, что при этом следователь получает от руководителя следственного органа устные указания о направлении расследования и о проведении конкретных следственных или процессуальных действий. Понятно, что дача письменных указаний, при такой организации работы, для руководителя следственного органа, носит лишь формальный характер. Как видно, руководителем следственного органа нарушаются требования ч.3 ст.39 УПК РФ, согласно которым "указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде". Следователь, не согласный с устными указаниями руководителя следственного органа, не может их обжаловать. Ведь для того, чтобы обжаловать указание, оно должно поступить в письменном виде.
Таким образом, одним из причин отсутствия практики обжалования указаний руководителя следственного органа, является отсутствие таковых в письменном виде, и как следствие отсутствие у следователя процессуальной возможности их обжаловать.
Между тем, автор полагает, что следователь должен иметь возможность обваловать как письменные, так и устные указания руководителя следственного органа.
По этому поводу Быков В.М. пишет: "Имея свою обоснованную позицию по делу, следователь должен получить законодательно закрепленную возможность отстаивать свое мнение перед вышестоящим руководителем следственного органа" [4, а 42].
В связи, с изложенным автор предлагает внести в действующее уголовно - процессуальное законодательство норму, согласно которой следователь уполномочен обжаловать не только письменные, но и устные указания, а также иные действия руководителя следственного органа.
Другой причиной отсутствия практики обжалования указаний руководителя следственного органа, является ведомственная подчиненность следователя своему руководителю. Обжалование указаний своего начальника, может в даль-
51
нейшем, негативно отразиться на карьере следователя, на размере его заработной платы, своевременного получения очередного специального звания и т.д.
Нельзя не согласиться с утверждениями Л.В. Винницкого и Н.Е. Шишкевича о том, что "права следователя оказались еще более урезанными, ибо начальник следственного органа, т.е. административный руководитель, теперь наделен процессуальными функциями. Данное положение прямо противоречит Концепции судебной реформы в РСФСР, принятой Верховным Советом РСФСР 21 октября 1991 г., где указано, что центральной фигурой расследования является следователь, что в его работе должно быть преобладание внутреннего убеждения над приказом начальника. Подчеркивается, что недопустимо процессуальное подчинение следователя административным начальникам, наделение последних процессуальными полномочиями" [5, а 19].
Автор разделяет предложение Новикова Е.А. о необходимости ограничения полномочий руководителя следственного органа в целях сохранения за следователем его процессуальной самостоятельности [6, а 14].
Еще одной причиной того, что следователи редко обжалуют указания руководителя следственного органа, по мнению Арсеновой Т.Б., является существование межведомственных нормативных актов,[7] согласно которым руководителям следственных органов необходимо "изучать все находящиеся в производстве подчиненных сотрудников материалы проверок сообщений о преступлениях до принятия по ним процессуальных решений; исключать случаи вынесения следователями постановлений о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела без согласования данного вопроса с начальником следственного органа или сотрудниками из числа руководящего состава [8].
Подобные ведомственные нормативные акты призваны прежде всего предупредить или не допустить принятия следователем незаконных и необоснованных решений. Однако, по сути, они противоречат нормам уголовно - процессуального законодательства, определяющим процессуальную самостоятельность следователя, и ставят принятие решений по делу, в зависимость от мнения руководителя следственного органа. К сожалению, законодатель также пошел по пути снижения процессуальной самостоятельности следователя, ставя принятия им отдельных процессуальных решений, в зависимость от мнения руководителя следственного органа. Так, Федеральным законом от 28 декабря 2010 года №404-
ФЗ [9] в УПК РФ внесено новшество, согласно которой, следователь более не уполномочен самостоятельно принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела, если прокурором вынесено мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. На принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела, по таким материалам, следователь обязан получить согласие руководителя следственного органа.
Мы не разделяем подобные инициативы законодателя и считаем, что предоставление одному должностному лицу, осуществляющему процессуальный контроль и одновременно являющегося административным руководителем, столь широких полномочий, в конечном итоге будет способствовать снижению качества расследования и как следствие ущемлению прав и законных интересов лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.
Установление порядка работы, когда следователь систематически отчитывается перед руководителем следственного органа о результатах расследования, имеет для следователя и другие негативные моменты. Так, у следователя складывается ложное мнение, что за результаты расследования ответственность несет его руководитель, чьи указания он выполнял. Кроме того, следователь теряет инициативу в расследовании уголовного дела. Он полагает, что не следует самостоятельно производить какие - либо следственные и иные процессуальные действия, не согласовав их с руководителем следственного органа.
В этой связи автор поддерживает мнение Ткачева И.В. утверждающего, что "следователь стал полностью зависим от руководителя следственного органа, который в одном лице соединяет процессуальные и административные (в том числе дисциплинарные) полномочия по отношению к следователю. Это может привести к тому, что следователь будет, при принятии решений руководствоваться не своим внутренним убеждением и законом, а мнением начальника, что в свою очередь, может повлечь за собой множество нарушений прав лиц, участвующих в судопроизводстве" [10, а 25].
Таким образом, исследование выявило, что наиболее важные решения по делу, большинство следователей принимают лишь с согласия руководителя следственного органа или по его устному указанию. На лицо полная процессуальная зависимость следователя от руководителя след-
52
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
ственного органа.
Вышеуказанную организацию работы, руководители следственных органов считают вынужденной, полагая, что это связано с низким профессиональным уровнем большинства следователей.
Действительно, уровень знаний и профессиональной подготовки следователей оставляет желать лучшего, это общеизвестно [11, а 9].
В ходе интервьюирования следователей СК установлено, что количество следователей, находящихся в должности до 1 года составляет 42.6%, а следователей, находящихся в должности от 1 года до 3 лет составляет 37.8%.
Как показывает практика, не все следователи с первых же дней, а порой и лет, способны самостоятельно и качественно проводить расследование по уголовным делам. Ежедневные отчеты о проделанной работе и систематическое получение указаний о направлении хода расследования, вероятно, позволяют избежать процессуальных нарушений и способствуют обретению следователем необходимого опыта работы. Однако, негативной стороной такой опеки является то, что в последствии, следователь привыкает к такому порядку, что неминуемо приводит к процессуальному иждивенству, и как следствие, к вышеуказанным негативным факторам.
Вместе с тем, установление такого порядка, позволяет руководителю следственного органа облегчить свою работу. Так, в случае, если следователь примет решение, предварительно не согласовав его с руководителем следственного органа, то, по мнению последнего, оно может оказаться незаконным и необоснованным. В таком случае, руководителю следственного органа необходимо отменить незаконное решение следователя, что связано с вынесением соответствующего мотивированного постановления,в котором он должен изложить основания признания решения незаконным и необоснованным, и дать указания о принятии иного решения. Для руководителя следственного органа вынесение подобного постановления не желательно. Во-первых, в виду того, что на составление этого постановления необходимо затратить определенное время. Во-вторых, постановление об отмене решения следователя может быть обжаловано последним, или отменено прокурором. Предварительное согласование решения следователя с руководителем следственного органа, избавляет последнего от вышеуказанных проблем.
По тем же причинам, на наш взгляд, ни в одном из изученных уголовных дел не содержится постановление следователя о возбуждении перед судом ходатайства, об избрании меры пре-
сечения или проведения следственного действия, в котором руководитель следственного органа отказал бы в даче согласия. Не трудно предположить, что прежде чем возбудить то или иное ходатайство, на которое необходимо получить согласие руководителя, следователь согласует данное решение с руководителем, и лишь затем, получив его предварительное согласие, выносит соответствующее постановление. Понятно, что если руководитель следственного органа против избрания меры пресечения или проведения следственного действия, на которое необходимо получить разрешение суда, следователь попросту не выносит соответствующее постановление, не желая идти на конфликт с начальником. Законодатель не обязывает руководителя следственного органа аргументировать свое решение об отказе в даче согласия вынесением соответствующего мотивированного постановления, что делает невозможным обжалование подобного отказа. Для решения данной проблемы необходимо внести в УПК РФ изменения, обязывающие руководителя следственного органа выносить мотивированное постановление в случае отказа в даче согласие на избрание меры пресечения или проведение следственного действия, на которое необходимо получить разрешение суда.
Мы считаем, что во всех случаях, предусмотренных уголовно - процессуальным законодательством, следователь должен самостоятельно принимать решения по уголовному делу, не оглядываясь на своего начальника. А руководитель следственного органа иметь возможность незамедлительно реагировать на решение следователя, и при необходимости отменять ее. Только в этом случае процессуальная самостоятельность следователя будет соблюдена.
На взгляд автора, данная проблема может быть решена, в том числе, принятием предложения Г.М. Меретукова, который в целях реализации полномочий руководителя следственного органа по проверке материалов уголовного дела, предлагает ввести надзорное производство, которое отражало бы важнейшие следственные и процессуальные действия следователя по делу. Наличие надзорного производства позволит руководителю следственного органа в любой момент проверить основные решения и действия следователя, проконтролировать и оценить ход расследования, будет дисциплинировать следователя, повышать его ответственность за принимаемые процессуальные решения. Таким образом, следователь будет за каждым своим процессуальным действием и решением осуществлять самонадзор [12,а 171].
53
Следователь изначально, а не по прошествии двух и более лет с момента начала работы, должен обладать необходимыми профессиональными навыками, которые позволяли бы ему самостоятельно, на основе собранных доказательств и своего внутреннего убеждения принимать по делу важные процессуальные решения. Добиться этого возможно принятием законодательных инициатив, согласно которым на должность следователя, по аналогии с судьями и адвокатами, будут приниматься лица, имеющие определенный стаж работы в следственном органе. На наш взгляд, кандидат на должность следователя, должен проработать в должности помощника следователя не менее двух лет и получить рекомендацию от соответствующего руководителя следственного органа. При этом, предусмотреть, что помощник следователя уполномочен производить следственные и иные процессуальные действия (кроме принятия процессуальных решений), по поручению следователя.
Кроме того, представляется важной задача сохранения и укрепления в следственных органах высокопрофессиональных кадров, способных качественно осуществлять возложенные на них государством функции. Для этого, уже сейчас необходимо остановить продолжающийся отток кадров из следственных подразделений, путем повышения престижа к работе следователя.
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов и предложений:
1. Соотношение процессуальной самостоятельности следователя с процессуальным контролем руководителя следственного органа должна быть таковым, когда следователь мог бы самостоятельно принимать важные процессуальные решения по своему внутреннему убеждению, в установленном законом порядке, а руководитель следственного органа незамедлительно реагировать на нарушения, допущенные следователем.
2. Соединение в одном лице (руководителе следственного органа) процессуальных и административных полномочий по отношению к следователю, может повлечь за собой множество нарушений прав лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. В целях сохранения за следователем его процессуальной самостоятельности, необходимо ограничить полномочия руководителя следственного органа путем отмены получения согласия руководителя следственного органа на принятие процессуальных решений, компенсируя эти полномочия введением надзорного производства.
3. В целях повышения процессуальной само-
стоятельности следователя внести в УПК РФ норму, согласно которой следователь уполномочен обжаловать не только письменные, но и устные указания, а также иные действия руководителя следственного органа.
4. В целях повышения процессуальной самостоятельности следователя внести в УПК РФ норму, обязывающую руководителя следственного органа выносить мотивированное постановление в случае отказа в даче согласия на избрание меры пресечения или проведение следственного действия, на которое необходимо получить разрешение суда. С этой целью п.4 ч.1 ст. 39 дополнить предложением следующего содержания: "В случае отказа в даче согласия, выносить мотивированное постановление".
Внесение в действующее уголовно - процессуальное законодательство вышеперечисленных изменений позволит совершенствовать эффективность деятельности следователя, а значит гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства.
1. Гуляев А.П. Следователь в уголовном процессе. М., 1981.С.98.
2. Всего интервьюированию подверглись 456 респондентов.
3. По специально разработанной анкете изучены материалы 226 уголовных дел, рассмотренных судами Южного Федерального округа, по которым расследование проводилось в форме предварительного следствия.
4. Быков В.М. Процессуальная самостоятельность следователя. Уголовный процесс. №5. 2008. С. 42.
5. Винницкий Л.В., Шишкевич Н.Е. Новеллы в уголовно - процессуальном законодательстве и практика их применения//Юридический консультант. №5. 2008. С. 19.
6. Новиков Е.А.: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 14.
7. Временная инструкция по реализации Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре РФ". Приложение N1 к Приказу ГСУ при ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 6 сентября 2007 г. N 210.
8. Арсенова Т. Б. Процессуальная самостоятельность лиц, осуществляющих досудебное производство по уголовным делам // Российский следователь. №18. 2009.
54
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
9. Российская газета №296 от 30.12.2010 г.
10. Ткачев И.В. Современные проблемы реформирования досудебного производства в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. С.25.
11. Хлопушкин С. Применение УПК после внесения изменений //Законность. 2008. №4. С.9.
12. Меретуков Г.М. Участие руководителя следственного органа в производстве предварительного следствия следственной группой// Общество и право. 2010. №2. C. 171.
55
