CC BY
4Закон и право. 2024. № 4. С. 87-94. Law and legislation. 2024;(4):87-94.
Научная статья УДК 342.5
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-4-87-94 EDN: https://elibrary.ru/IAXKVZ
NIION: 1997-0063-4/24-195 MOSURED: 77/27-001-2024-3-395
Проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления (на примере Республики Марий Эл)
Александр Сергеевич Лихачев
Марийский государственный университет, Йошкар-Ола,
Россия, a1083808@gmail.com
Аннотация. В статье рассматривается вопрос соотношения административно-территориального деления субъекта РФ и организации местного самоуправления. Особое внимание уделяется селу как территориальной единице и его месту в правовом регулировании административно-территориального устройства. На примере Республики Марий Эл отмечаются некоторые проблемы при категорировании субъектом РФ населенных пунктов, в частности, делается акцент на необходимости совершенствования понятий административно-территориальных единиц и критериев отнесения населенных пунктов к тем или иным видам.
Автором предлагается модернизировать административно-территориальное устройство Республики Марий Эл в целях обеспечения сбалансированного развития территорий и недопущения смешения территориальных основ местного самоуправления и административно-территориального устройства. Кроме того, высказываются опасения по поводу возможного перехода на одноуровневую модель территориальной организации местного самоуправления и его влияния на сельские населенные пункты.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, территориальное устройство, местное самоуправление, муниципальное образование, сельское поселение.
Для цитирования: Лихачев A.C. Проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления (на примере Республики Марий Эл) // Закон и право. 2024. № 4. C. 87—94. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-4-87-94 EDN: https://elibrary.ru/IAXKVZ
Original article
Problems of the relationship of the administrative-territorial structure and the territorial organization of local government (based on the example of the Republic of Mari El)
Alexandr S. Likhachev
Mari state University, Yoshkar-Ola, Russia, a1083808@gmail.com
Abstract. The article examines the issue of the relationship between the administrative-territorial division of a constituent entity of the Russian Federation and the organization of local self-government. Particular attention is paid to the village as a territorial unit and its place in the legal regulation of the administrative-territorial structure. Using the example of the Republic of Mari El, some problems are noted when categorizing settlements by subjects of the Russian Federation, in particular, emphasis is placed on the need to improve the concepts of administrative-territorial units and the criteria for classifying settlements as one or another type.
© Лихачев А.С. М., 2024.
LAW & LEGISLATION • 04-2024
The author proposes to modernize the administrative-territorial structure of the Republic of Mari El in order to ensure balanced development of the territories and prevent confusion between the territorial foundations of local self-government and the administrative-territorial structure. In addition, concerns have been expressed about the possible transition to a single-level model of territorial organization of local government and its impact on rural settlements.
Keywords: administrative-territorial structure, territorial structure, local government, municipality, rural settlement
For citation: Likhachev A.S. Problems of the relationship of the administrative-territorial structure and the territorial organization of local government (based on the example of the Republic of Mari El) // Law and legislation. 2024;(4):87—94. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-4-87-94 EDN: https://elibrary.ru/IAXKVZ
R Послании к Федеральному Собранию 29 февраля 2024 г. Президент России отме--я-^-тил необходимость продолжения развития сел и поселков по различным направлениям. В данном вопросе местное самоуправление является важным механизмом решения проблем населения.
Однако категории «село» и «поселок» в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (далее — Федеральный закон № 131 -ФЗ) не относятся к видам муниципальных образований, но территориально село и поселок могут входить в любой муниципалитет исходя из определений, представленных в ст. 2 Федерального закона № 131-Ф3.
Помимо прочего, села и поселки составляют основу в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, а понятия административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления внешне схожи, но регулируются различным законодательством. В связи с этим необходимо определить место этих населенных пунктов в правовой регламентации и уточнить дефиниции понятий «село» и «поселок» в контексте территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального деления.
Отметим, что муниципальные образования создавались в России на основе существовавших с советских времен границ прежних административных единиц [2, с. 193].
Как отмечает А.В. Новокрещенов, восприятие территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального деления «по мере беспрерывно идущих изменений, возникновения новых типов муниципальных образований становится непонятным не только жителям населенных пунктов, но и специалистам, представителям органов власти» [5, с. 70].
А.В. Малько определяет административно -территориальное устройство государства как «элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его территориального деления, обусловливающий взаимоотношение органов всего государства с органами его составных частей» [3, с. 73].
Таким образом, для эффективного управления Россия административно делится на определенные территории — субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, «централизованное управление которыми осуществляется через соответствующие федеральные округа — Северо-Западный, Центральный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный» [7, с. 53].
«Федерализм выступает формой административно-территориального устройства» [6, с. 190], содержание которой закреплено в Конституции России. Административно-территориальное деление является важным механизмом внутреннего территориального деления государства на определенные части с целью организации управления на территориях, но Конституция России, регулируя основы федеративного устройства государства, тем не менее, не устанавливает понятия административно-территориального устройства.
Как отмечает А.А. Дощатов, «у Российской Федерации, начиная с 1992 года, нет административно-территориального устройства» [1, с. 23], так как законодательно на уровне страны данное определение не закреплено.
Административно -территориальное деление субъектов РФ в соответствии с Конституцией страны также не относится ни к предметам ведения государства, ни к совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов страны, а потому находится в полномочиях субъектов, обладающих в этой сфере всей полнотой государственной власти. Данный вывод соотно-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
сится с позицией Конституционного Суда России, который неоднократно отмечал, что в ведении субъектов Российской Федерации находится их территориальное устройство (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 406-0-П).
Таким образом, административно-территориальное устройство субъекта РФ является специфическим полномочием органов государственной власти региона, не имеющим легального определения на федеральном уровне. Следовательно, субъекты Российской Федерации на своей территории «решают весь комплекс вопросов, охватываемых понятием административно-территориального устройства»1, среди которых могут быть вопросы:
1) установления административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации;
2) отнесения населенных пунктов субъекта Российской Федерации к определенной категории административно-территориальных единиц.
Федеральное законодательство содержит некоторые виды административно--территориальных единиц, относя их к географическим объектам: районы, административные районы, аймаки, ко-жууны, национальные районы, улусы, волости, поселковые советы, наслеги, сельские советы, национальные сельские советы, сельские округа, сомоны, станичные округа. Данный список не является исчерпывающим, однако представленные в нем виды административно-территориальных единиц служат основой для субъектов РФ.
Актуальность проблемы административно -территориального деления для субъекта РФ под-
черкивается тем, что этот вопрос регулируется законом региона (п. 10 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ). Таким образом, каждый субъект самостоятельно устанавливает критерии отнесения населенного пункта к тому или иному виду.
Например, в Республике Татарстан административно-территориальными единицами являются районы (см. рис. 2), города республиканского значения, районы в городе (ч. 1 ст. 7 Закона Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» от 07.12.2005 № 116-ЗРТ). В состав района входят населенные пункты, кроме городов республиканского значения. Населенные пункты в соответствии с данным Законом делятся Республикой Татарстан на городские и сельские.
Городские населенные пункты — это города (республиканского и районного значения) и поселки городского типа; сельские — это села, деревни, поселки и иные населенные пункты, не относящиеся к городским.
Территориально Республика Татарстан состоит из районов и городов республиканского значения. Города республиканского значения могут состоять из районов в городе (ч. 2 ст. 7 Закона Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» от 07.12.2005 № 116-ЗРТ (далее — Закон № 116-ЗРТ).
Схематично данную структуру можно представить следующим образом (см. рис. 1).
Рис. 1. Схема административно-территориального устройства Республики Татарстан
1 Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http://komitet-regpol.duma.gov.ru/voprosy-i-otvety/131-fz/ principy-territorialnoj-organizacii/f0cccd8a-be61-449f-9622-d8bd77cb8de2 (Дата обращения: 17.03.2024)
LAW & LEGISLATION • 04-2024
К городам по смыслу Закона № 116-ЗРТ относятся населенные пункты с населением не менее 12 тыс. человек, являющиеся административными центрами и имеющие развитую инфраструктуру.
Поселки городского типа — населенные пункты с населением не менее 5 тыс. человек, трудоспособное население которых не занято в сельскохозяйственной деятельности.
Деревни — населенные пункты с преимущественно индивидуальной жилой застройкой, с
численностью населения, как правило, не более 200 человек, соответственно, к селу относятся населенные пункты с численностью населения более 200 человек. К критериям поселка Закон относит не численность населения, а вид деятельности трудоспособного населения. Для отнесения населенного пункта к поселку жители населенного пункта в большинстве своем должны быть заняты в отраслях железнодорожного транспорта, лесного хозяйства и иных отраслях, не связанных с сельским хозяйством.
Городские населенные пункты
Сельские населенные пункты
Рис. 2. Состав района как административно-территориальной единицы Республики Татарстан
Административно-территориальная структура Республики Татарстан видится достаточно цельной и гармоничной. Кроме того, подобная схема удачно соотносится с местным самоуправлением.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 131-Ф3 местное самоуправление осуществляется, помимо прочего, в городских и сельских поселениях. Сельское поселение как вид муниципального образования — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение как муниципальное образование территориально состоит из города или поселка.
Следовательно, в Республике Татарстан сельские населенные пункты объединяются в соответствующие сельские и городские поселения в качестве территориальной организации местного самоуправления, и одновременно сельские населенные пункты являются структурными элементами района как административно-территориальные единицы, что позволяет эффективно
реализовывать поручения по развитию сел, поселков и сельской местности вообще.
Сами по себе села и поселки никаких административных решений не принимают [5, с. 70], все решения осуществляются через органы государственной и муниципальной власти, чья юрисдикция распространяется на соответствующие территории. Отметим, что распространенное понятие «сельская местность» также охватывается категорией административно-территориальной, поскольку под сельской местностью в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» понимается совокупность сельских населенных пунктов.
О необходимости гармоничного соотношения территорий муниципальных образований и административно -территориального деления также высказывался Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, отмечая, что «административно-территориальные единицы и муниципальные образования должны формироваться по общему правилу таким способом, который бы, по возможности, исключал вероятность пересечения их границ и вхождения территории администра-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
тивно-территориальной единицы в границы двух или более муниципальных образований»2.
В Республике Марий Эл административно-территориальное деление установлено Законом Республики Марий Эл «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства (деления) Республики Марий Эл» от 3 мая 2006 г. № 22-З (далее — Закон № 22-З), согласно которому административно-территориальными единицами Республики Марий Эл являются районы, города республиканского значения, город районного значения, поселки городского типа и сельские округа (см. рис. 3).
Район — это административно-территориальная единица, объединяющая территории и населенные пункты, имеющие единый административный центр. При этом данный Закон не содержит понятия «единый административный центр», который могут иметь населенные пунк-
ты, однако в Законе № 22-З содержится понятие административного центра — населенного пункта, являющегося местом постоянного нахождения органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также представлен перечень таких центров.
Административные центры имеются в поселках городского типа и сельских округах, что позволяет сделать вывод о том, что районы в Республике Марий Эл делятся на административно-территориальные единицы: городские поселения и сельские округа. Следовательно, административно-территориальное устройство Республики Марий Эл в целом не является линейным и одноуровневым, как в Республике Татарстан, где только города республиканского значения территориально могут делиться на районы в городе, а организовано по двухуровневой системе, которую можно изобразить в следующем виде.
Рис. 3. Схема административно-территориального устройства Республики Марий Эл
При этом Закон № 22-З не содержит критериев для отнесения того или иного населенного пункта к категории города, при этом все населенные пункты Республики Марий Эл делятся на городские и сельские.
К городским населенным пунктам относятся исключительно поселки городского типа, имеющие экономически важные объекты и численностью населения не менее 3 тыс. человек.
Сельские населенные пункты — это все иные населенные пункты, не подпадающие под критерии поселка городского типа, среди которых поселки, села, деревни.
Таким образом, на территории Республики Марий Эл поселок городского типа является
2 Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: // URL: http://komitet- regpol.duma.gov.ru/voprosy- i- otvety/ 131-fz/principy-territorialnoj-organizacii/f0cccd8a-be61-449f-9622-d8bd77cb8de2 (Дата обращения: 20.03.2024)
одновременно и административно-территориальной единицей, и населенным пунктом, а сельские округа состоят из сельских населенных пунктов. Также поселок городского типа как административно-территориальная единица может состоять из поселка городского типа и сельского населенного пункта. Данная структура представлена на рис. 4.
Административно-территориальное устройство Республики Марий Эл по своей организации напоминает двухуровневую систему территориального построения местного самоуправления, при которой территория муниципального района состоит из территорий поселений, входящих в его состав. Вместе с тем в Республике Марий Эл город районного значении Звенигово образует самостоятельную административно -территориальную единицу; е самостоятельной административно -территориальной единицей является и Звениговский район.
LAW & LEGISLATION • 04-2024
Рис. 4. Состав поселка городского типа и сельского округа как административно-территориальных единиц Республики Марий Эл
Однако с точки зрения территориальной организации местного самоуправления по Закону Республики Марий Эл «О статусе, границах и составе городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов в Республике Марий Эл» от 18 июня 2004 г. № 15-3 Звенигов-ский муниципальный район включает территорию городского поселения Звенигово.
Подобная ситуация может привести к смешению понимания организации территориального управления в соответствии с административно-территориальным устройством и организации местного самоуправления. В отсутствие требований на федеральном уровне к взаимной увязке административно-территориального деления и территориальной организации муниципалитетов на законодательство субъектов РФ ложится большая ответственность по четкому разграничению данных понятий.
В частности, Закон № 22-3 требует совершенствования и уточнения понятия «город рес-
публиканского значения», так как, например, город республиканского значения Козьмодемь-янск не соответствует критерию по численности населения, предусмотренному указанным Законом, которая должна составлять не менее 50 000 человек, тогда как в городе Козьмодемь-янске на 1 января 2023 г. проживает 19 355 человек. Закон № 22-З каких-либо исключений не предполагает.
В соответствии с понятием «город районного значения» такой город в Республике Марий Эл должен иметь население не менее 12 000 человек. Город Звенигово — единственный город районного значения республики — такому критерию также не соответствует. Население города Звенигова на 1 марта 2023 г. составляет 10 822 человека.
Кроме того, в данный Закон необходимо ввести понятие «город» и уточнить, что к городским населенным пунктам относится не только поселок городского типа, но и город. Также на
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
основе города территориально образуются города республиканского значения и город районного значения.
Помимо прочего, для исключения смешения понятий поселка городского типа как административно-территориальной единицы и поселка городского типа как населенного пункта необходимо вместо административно-территориальной единицы «поселок городского типа» ввести по аналогии с сельским округом поселковый округ.
Например, в Брянской области к административно-территориальным единицам относится поселковый административный округ, в Краснодарском крае и Ульяновской области — поселковый округ.
Таким образом, структуру административно-территориального деления Республики Марий Эл можно было бы представить следующим образом (см. рис. 5).
Рис. 5. Возможная схема административно-территориального устройства Республики Марий Эл
Следовательно, город республиканского значения территориально основывается на городском населенном пункте — городе и может вклю -чать помимо города территорию городских поселений и сельских населенных пунктов.
Район состоит из административно-территориальных единиц — поселковых округов и (или) сельских округов. Такие округа включают территории населенных пунктов. Поселковый округ формируется на основе города или поселка городского типа и может включать сельские населенные пункты, а сельский округ состоит исключительно из сельских населенных пунктов — поселков, сел, деревень и т.п.
По аналогии с Республикой Татарстан все города, которые не являются городами республиканского значения, можно было бы отнести к городам районного значения, не являющимися самостоятельными административно-территориальными единицами. Таким образом, было бы исключено смешение территорий муниципальных и административно-территориальных единиц.
О днако административно -территориальное деление и положение сел может быть скорректировано ввиду предполагаемого перехода на одноуровневую территориальную модель организации местного самоуправления (проект закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).
При существовании муниципальных округов открытым остается вопрос статуса сельской местности и сельских населенных пунктов вообще. Развитие сел и поселков, озвученное в Послании к Федеральному Собранию, подразумевает не только сохранение льготного статуса многих категорий работников на селе, но и его совершенствование. Ликвидация поселкового уровня местного самоуправления может сказаться и на административно -территориальной организации.
На уровне субъекта РФ ничто не ограничивает право объединять поселения в поселки городского типа и в перспективе в города, а также не ограничено право субъекта самостоятельно устанавливать критерии для населенных пунктов.
Сохранятся ли деревни и села в таких условиях — это вопрос открытый. Не получится ли так, что села и деревни «затеряются» в составе округов без организации местного самоуправления на уровне поселений. И не получится ли так, что процесс слияния деревень и сел, регулируемый только субъектами РФ, станет хаотичным на фоне трансформации местного самоуправления. Между тем обеспечение целостности государства и общества является целевой установкой местного самоуправления [4, с. 234]
Решение перечисленных проблем видится не только в сохранении двухуровневой системы местного самоуправления в федеральном законодательстве как одной из форм территориальной организации института местной власти, но и в
ЬАМ & LEGISLATION • 04-2024
принятии специального закона, устанавливающего общие принципы административно-территориального устройства Российской Федерации, закрепляющего порядок и критерии наделения, изменения и лишения статуса населенных пунктов от деревни до города.
Список источников
1. Дощатое A.A. Проблемы правового регулирования изменений границ между субъектами Российской Федерации в контексте соблюдения конституционного принципа федерализма // National Science. 2023. № 5 (9). С. 20-31.
2. Кошкидъко В.Г., Никитина A.A. Территориальная организация местного самоуправления в Ростовской области в 1990-е гг. // Клио. 2024. № 1 (205). С. 190-197.
3. Малъко A.B. Государства и права в вопросах и ответах: Учеб.-метод. пособие. 5-е изд., испр. и доп. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2022. 352 с.
4. Михеееа Т.Н. К вопросу о преемственности в организации местного самоуправления // Вестник Марийского гос. ун-та. Сер.: Историч. науки. Юрид. науки. 2023. № 6 (120). С. 232-240.
5. Ноеокрещеное A.B. Ни в городе Иван, ни в селе Селифан (парадоксы нового подхода к территориальной организации местного самоуправления) // Развитие территорий. 2022. № 2 (28). С. 69-73.
6. Рееина С.Н., Французоеа М.С. К вопросу о сущности федеративного устройства государства // Междунар. науч.-исслед. журнал. 2022. № 6-5 (120). С. 189-191.
7. Ффурсое K.A. Россия и цивилизационные проблемы XXI века: Учебное пособие: В 2-х ч.
Ч. 1. Россия как евразийское государство: история и современность. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2019. 88 с.
References
1. Doschatov A.A. Problems of legal regulation of changes in borders between the subjects of the Russian Federation in the context of compliance with the constitutional principle of federalism / / National Science. 2023. № 5 (9). Pp. 20-31.
2. Koshkidko V.G., Nikitina A.A. Territorial organization of local self-government in the Rostov region in the 1990s // Klio. 2024. № 1 (205). Pp. 190-197.
3. Malko A. V. States and law in questions and answers: Educational and methodological manual. 5th ed., ispr. and add. M.: Publishing house «Delo» RANEPA, 2022. 352 p.
4. Mikheeva T.N. On the issue of continuity in the organization of local self-government // Bulletin of the Mari State University. Ser.: Historical Sciences. Legal sciences. 2023. № 6 (120). Pp. 232-240.
5. Novokreschenova A. V. Neither in the city of Ivan nor in the village of Selifan (paradoxes of a new approach to the territorial organization of local self-government) // Development of territories. 2022. № 2 (28). Pp. 69-73.
6. Revina S.N., Frantsuzova M.S. On the issue of the essence of the federal structure of the state // International Scientific Research Journal. 2022. № 6-5 (120). Pp. 189-191.
7. Fursov K.A. Russia and civilizational problems of the XXI century: Textbook: In 2 parts. Part 1. Russia as a Eurasian state: history and Modernity. Lomonosov Moscow State University. Moscow; Berlin: Direct Media, 2019. 88 p.
Информация об авторе
Лихачев А.С. — аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран
Статья поступила в редакцию 06.02.2024; одобрена после рецензирования 08.03.2024; принята к публикации 14.03.2024.
Information about the author
Likhachev A.S. — graduate student of the department of public law of Russia and foreign countries
The article was submitted 06.02.2024; approved after reviewing 08.03.2024; accepted for publication 14.03.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
