CC BY
42
ПРОБЛЕМЫ СОХРАНЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ В ПРИРОДООХРАННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Л.П. ДЕХТЕРЕВА, ст. преподаватель кафедры права МГУЛа
В настоящее время все более острыми становятся проблемы создания экологически чистых городов, проблемы охраны природы, сохранения памятников исторического и культурного наследия. В современном градостроительстве на первый план выходит решение задачи разумного благоустройства городской среды обитания.
Это понятие включает в себя, в первую очередь, оздоровление городской среды при помощи озеленения, улучшение санитарно-гигиенических условий жилой застройки. Очевидно, что для успешного практического решения таких важных задач необходимы их тщательная и продуманная правовая аргументация, система соответствующих рекомендаций и норм на общеправовом и ведомственном законодательных уровнях.
Начало XXI века население Земли встречает в условиях нарастающего экологического кризиса, и особенно тяжелая обстановка складывается в городах. По прогнозу ООН, в 2005 году городское население будет составлять более 50 процентов, а в наиболее заселенных регионах мира этот показатель уже достиг 80; в России доля горожан уже составляет 73 процента.
Экологические проблемы затрагивают прежде всего наиболее крупные города. В государственном докладе «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1997 году» было отмечено, что не менее 60 % городов с населением 0,5 - 1 млн. человек характеризуются острой экологической обстановкой. Полный спектр этих проблем проявляется в Москве, хотя, может быть, и не в таких крайних формах, как в крупных промышленных центрах Урала, Сибири и Нижней Волги.
Уровень городского благоустройства и озеленения неразрывно связан с уровнем экономического, культурного и правового развития общества.
В большинстве европейских городов состояние природных комплексов удовлетворительное. Их размещение и развитие отличаются плановостью и постоянством в учёте экологических факторов. Защита природы отнесена к категории важнейших градостроительных задач. Общество готово содержать городские природные комплексы в хорошем состоянии.
Достигается это не только разумным планированием, архитектурными решениями, воспитанием граждан в духе уважительного отношения к природе, но и комплексом других мероприятий; таких, как создание законодательства, чутко реагирующего на возникающие негативные явления в области охраны природы; обеспечение гражданам возможности через судебные органы защитить её, экономическое стимулирование граждан в разумном использовании земли и сохранении природы.
Американские защитники природы П. и Ч. Ревелль в своей книге по охране окружающей среды, [1] пользующейся в США большой популярностью, предлагают способы решения проблем сохранения природы, которые нашли практическую реализацию во многих штатах. В основе их предложений лежит бережное отношение к использованию земли. Этого можно добиться разумным распределением прав государства - резервирование, выкуп, конфискация земельных участков - и местных общин - планирование использования городских и пригородных земель, регулирование роста городов, зонирование, контроль за использованием земель, льготное налогообложение.
Состояние природных комплексов зарубежных городов доказывает, что даже в современных условиях существует возможность поддерживать природные комплексы в таком состоянии, чтобы они могли обеспечить населению, проживающему в городах, благоприятную окружающую среду.
Качественное состояние окружающей среды в городах зависит от множества факторов, но самыми существенными из них являются техногенные и рекреационные воздействия, а также способность природного комплекса города противостоять им.
Изучение состояния природных комплексов российских городов позволяет сделать вывод, что сохраняются тенденции к сокращению площади зеленых насаждений и, соответственно, снижению их средовосстанавливающих свойств. В целом наличие проблем сохранения природной среды можно объяснить неадекватностью установленных обществом требований к участникам отношений «общество - природа» или невыполнением ими по какой-либо причине этих требований. В цивилизованном обществе эти требования устанавливаются законодательством.
На новом этапе общественного и экономического развития наше государство активно обновляет и дополняет свою законодательную базу, в том числе и в области экологических проблем. Основными нормативными актами по рассматриваемому вопросу можно считать федеральные законы от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» и от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; законы РСФСР от 14 апреля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации», от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; от
14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и некоторые другие.
Несмотря на то, что новое экологическое законодательство Российской Федерации в настоящее время уже достаточно обширно и разнопланово, оно проходит стадию постоянного реформирования и совершенствования. Это ведет к тому, что правовая база охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов в настоящее время еще недостаточно сформирована. С каждым годом растет количество ведомственных нормативно-правовых актов, противоречащих основополагающим прин-
ципам Российской Федерации по вопросам природопользования и охраны среды.
Вопрос правового режима городских природных территорий является, с одной стороны, частной внутриведомственной проблемой; с другой стороны, рассматриваемый вопрос должен стать неотъемлемой составной частью нашего нового экологического законодательства. Только в этом случае можно надеяться на преодоление тревожной экологической обстановки в наших городах; снижение вредных нагрузок на атмосферу, водный бассейн и почву.
Прежде чем перейти к анализу законодательства о городских природных территориях, следует ответить на вопрос: почему проблемы особо охраняемых природных территорий занимают такое важное место в экологии городов?
Важность этих проблем объясняется возможностями, которыми располагает в настоящее время человек для поддержания природной среды на уровне, безопасном для своего существования. Во-первых, это возможность сокращения выбросов в окружающую среду отходов производства и жизнедеятельности и, во-вторых, - восстановление среды обитания человека природными объектами (комплексами). Как бы человек ни пытался сократить размеры вредных выбросов, их количество в обозримом будущем будет увеличиваться, постоянно оказывая воздействие на природную среду.
На данном уровне развития человек не в состоянии осуществить переработку этих отходов искусственным путем, но часть их в состоянии переработать сама окружающая нас природа, восстанавливая при этом окружающую среду. Следовательно, сохранением и увеличением природных объектов человек может восстановить часть природной среды. Отсюда появляется зависимость качества природной среды от наличия и состояния природных объектов. Исследования экологов показывают, что природные объекты в сложной экологической обстановке могут существовать только при соблюдении ряда условий. [2].
Одним из таких условий является обеспечение минимальных размеров природных объектов, при которых они в состоянии самовосстанавливаться. Современное российское законодательство выделило эти природные объекты в особую категорию, которая в законодательных актах названа «особо охраняемая природная территория». Таким образом, законодатель выбрал способ сохранения и развития природных комплексов через определение правового режима использования и охраны территорий, на которых размещаются природные комплексы.
15 февраля 1995 года Государственная Дума РФ приняла закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее ФЗ ООПТ), в котором дается определение земель, имеющих особенную ценность для страны: «...участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» (преамбула ФЗ ООПТ/
Таким образом, к особо охраняемым природным территориям относены территории, на которых размещаются природные объекты, выделяющиеся своей особенностью, уникальностью, невосполнимостью, необходимостью, с потерей которых общество понесёт ощутимые, невосполнимые утраты.
То, что является ценностью для всего общества, безусловно, является ценностью и для населения больших городов. Но для горожанина ценность имеют не только эти территории. Для него уникальна, невосполнима и жизненно необходима в буквальном понимании этого слова любая природная территория, поскольку она создаёт необходимые условия существования - если и не благоприятную, то хотя бы приемлемую по уровню безопасности городскую среду. И в этом смысле для города становится уникальной и незаменимой буквально вся го-
родская природная территория, которая восстанавливает и сохраняет природную среду.
Поэтому назначение особо охраняемой городской природной территории отличается от назначения особо охраняемых природных территорий, находящихся в других, не городских, условиях. Если назначение последних - сохранить уникальные природные комплексы, то первых - сохранить любые природные комплексы, способные восстанавливать природную среду.
Природные комплексы для города становятся жизненным фактором, элементом городской структуры, развитие которой надо предусматривать при развития городов. Для этих элементов городской структуры нужна территория, на которых размещались бы природные объекты.
В городах же для новых застроек градостроители длительное время использовали территории, занятые растительностью, поскольку это не требовало сноса существующих строений, разработки инженерных коммуникаций, отселения жильцов и решения других проблем, связанных с обеспечением жизнедеятельности остающихся объектов на период строительства.
Эти территории были особенно привлекательны для районов новостроек. В результате площади природных территорий значительно сократились. Важнейшей задачей теперь при планировании развития городов стало их сохранение.
Для того чтобы обеспечить функционирование и охрану этих объектов, необходимо создавать определённые структуры, которые вместе с природными объектами образуют природно-административные комплексы, способные выполнять предназначенные им функции.
Итак, в понятия «особо охраняемая природная территория» и «особо охраняемая городская природная территория» закладывается разное содержание. Последняя должна быть защищена не только от воздействия результатов человеческой деятельности и покушения на её природные объекты, но и от покушения на её территорию, которая в условиях города приобретает особую ценность. Сле-
довательно, городская природная территория нуждается в особом режиме охраны, который для территорий вне города был бы излишним.
Рассмотрим более подробно наиболее важные законодательные акты, регулирующие правовой режим особо охраняемых городских территорий.
Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» (ФЗ ООС) регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды.
Кроме этого, закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, при сохранении благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Согласно ст. 4 ФЗ ООС объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:
- земли, недра, почвы;
- поверхностные и подземные воды;
- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия; государственные природные
заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы; исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации; объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Порядок создания и функционирования ООПТ регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях. Особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природнозаповедный фонд.
Новый Федеральный закон устанавливает нормы, запрещающие изъятие и приватизацию земель природно-заповедного фонда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. На них запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации или уничтожению природных объектов.
Другим существенным моментом является то, что в ФЗ ООС вводится понятие «зеленый фонд городских и сельских поселений» и устанавливаются нормы, предусматривающие их охрану. Статьей 61 - Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений - устанавливается, следующее:
1. Зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность
зеленых зон, в том числе покрытых древеснокустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений.
2. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.
На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
3. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.
Кроме того, что вводится новая категория природных территорий - «зеленый фонд городских и сельских поселений», -данной статьей законодатель признал, что:
- во-первых, только одними «особо ценными природными объектами» проблему нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды в городах решить невозможно;
- во-вторых, для сохранения «зеленого фонда городских и сельских поселений» требуется охрана, то есть деятельность органов государственной власти различных уровней, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на их сохранение, восстановление, рациональное использование и воспроизводство, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
- в-третьих, требуется создание законодательства, которое на государственном уровне регулировало бы отношения в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений.
Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходи-
мых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
Таким образом, ФЗ ООС ввёл термины, не применявшиеся ранее в законодательстве, и определил содержание некоторых уже существующих, что поставило вопрос о необходимости согласования отдельных положений существующего законодательства.
Ограничившись установлением отдельных вышеназванных норм, направленных на защиту особо охраняемых природных территорий, законодатель в ФЗ ООС регулирование их правового режима - создания, использования и особой охраны - возложил на действующий Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 1995 года.
ФЗ ООПТ устанавливает, что «...все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки» (п. 4 ст. 2) и что «...на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий и территориальных схем охраны природы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности» (п. 5 ст. 2). Тем самым Закон помимо сохранения имеющихся особо охраняемых природных территорий предусматривает и их создание. Особо охраняемые природные территории по этому Закону могут иметь не только федеральное или региональное, но и местное значение.
Для каждой категории ООПТ закон определил одного собственника, то есть она может быть только федеральной собственно-
стью, собственностью субъектов Российской Федерации или муниципальных образований и находиться в ведении федеральных, региональных органов или органов местного самоуправления (п. 6 ст. 2).
Впрочем, уже в следующей статье ФЗ ООПТ законодатель записал: «Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» (п. 2 ст. 3), причём право устанавливать порядок их взаимодействия законодатель передал ведомству.^]
Особенностью ФЗ ООПТ является и то, что для отдельных категорий особо охраняемых природных территорий могут быть установлены дифференцированные режимы особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей, на территориях могут быть выделены различные функциональные зоны; например, на территории национального парка такие, как-то:
- заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
- особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
- познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
- рекреационная, предназначенная для отдыха, для обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов тури-
стского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
- хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
Учреждение особо охраняемых природных территорий оставлено за исполнительной властью.
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Применительно к особо охраняемым природным территориям, он устанавливает принципы нормирования качества атмосферного воздуха и вредных воздействий на атмосферный воздух.
В целях определения критериев безопасности или безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха закон требует установления гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физических воздействий на него.
Эти нормативы устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 182 установлено, что экологические нормативы качества атмосферного воздуха, методы определения экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, предельно допустимые (критические) нагрузки [4] на экологические системы и другие экологические нормативы в целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются и пересматриваются Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды.
Для особо охраняемых природных территорий важное значение имеет тот факт,
что федеральный закон требует установления предельно допустимого уровня воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Тем самым Закон создаёт правовую основу для защиты прав человека на безопасную среду обитания.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает объекты государственной экологической экспертизы в Российской Федерации. Согласно ст. 11 этого закона обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, а также материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий.
При всей полезности и необходимости этого закона законодатель заложил в нём принцип пассивного подхода к участию в решении экологических проблем: оценивать то, что дадут, а не то, что необходимо, в частности, - по вопросам режима использования особо охраняемых природных территорий.
Особое положение среди природополь-зовательных актов об особо охраняемых природных территориях занимает Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. №22-ФЗ. Особенность его объясняется тем, что большая часть городских природных объектов, относящихся к особо охраняемым при-
родным территориям, составляют городские леса. Особенность его проявляется ещё и в том, что цели, задачи, отношения, возникающие в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, совпадают во многом с законодательством об ООПТ.
Лесной кодекс развивает правовые положения, записанные в ФЗ ООПТ относительно государственных природных заповедников, национальных и природных парков, находящихся на территории лесного фонда. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях (ст. 125 - 127).
Ряд законодательных актов, регулирующих отношения в сфере хозяйственной, управленческой и иной деятельности, в той или иной степени связан с использованием природных ресурсов, в том числе - и на особо охраняемых природных территориях.
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 (ГСК) регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения.
ГСК определяет территории, на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию (ст. 6). К ним могут относиться территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия и иные территории.
К поселениям, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, отнесены: Москва,
Санкт-Петербург, города - центры субъектов Российской Федерации, города-курорты, городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности - поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и тому подобное.
При осуществлении градостроительной деятельности должно обеспечиваться соблюдение требований сохранения объектов особо охраняемых природных территорий: установление границ зон охраны, учёт градостроительных требований в части сохранения территорий объектов природного наследия и недопущения изъятия земель, занятых особо охраняемыми объектами; установление ограничений на использование территорий заповедных зон, зоны особо охраняемых природных территорий.
В ГСК решена часть проблем, которые не решил ФЗ ООПТ. ГСК впервые подошёл к правовому регулированию отношений, связанных с природными комплексами, размещёнными на городских территориях со статусом особо охраняемых природных территорий; определил правовые основы формирования и развития особо охраняемых природных территорий городов, обеспечение их сохранности в процессе градостроительной деятельности; поднял значение экологической экспертизы для охраны природных комплексов на особо охраняемых городских природных территориях. В то же время он не может заменить законодательного акта об особо охраняемых городских природных территориях.
Земельный кодекс РФ, в отличие от Земельного кодекса РСФСР, рассматривает землю как природный объект, подлежащий охране в качестве важнейшей составной части природы, как важнейший компонент окружающей среды. Он устанавливает, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации. Регулирование использования и охраны земель осу-
ществляется в интересах всего общества при сочетании интересов общества и законных интересов граждан. Изъятие земель особо охраняемых территорий и объектов для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
К отношениям по использованию и охране особо охраняемых природных территорий и объектов применяется, соответственно, законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах. К земельным отношениям нормы указанного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Согласно ст. 7 Кодекса земли ООПТ не выделяются в отдельную категорию. Они относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Отнесение земель к определенным категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности,
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, -органами местного самоуправления (ст. 8).
Земельный кодекс РФ вводит ряд правовых норм, которые усиливают правовое положение ООПТ, но он не решает вопросы разделения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Россий-
ской Федерации и собственность муниципальных образований и вносит большое количество правовых норм, не согласованных с существующим законодательством об ООПТ. Кодекс вводит новый термин «земли особо охраняемых территорий и объектов», а следовательно, - хотел того законодатель или нет, - и термин «особо охраняемые территории и объекты».
Согласно ст. 94 к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
При этом к землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.
Законодательные акты, принимаемые субъектами РФ, рассмотрим на примере законодательства Москвы.
В Москве законодательство об особо охраняемых природных территориях представлено такими законодательными актами: Закон г. Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы», [5] Закон г. Москвы от 9 декабря 1998 г. № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы», [6] Закон г. Москвы от 10 марта 1999 г. № 13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве», [7] Закон г. Моск-
вы от 26 сентября 2001г. № 48 «Об особо охраняемых территориях в городе Москве». [8].
Анализ содержания принятых законов показывает, что данными законодательными актами власти Москвы предприняли попытку решить проблемы, которые не решил ФЗ ООПТ, а именно:
- проблему правового регулирования градостроительной деятельности с сохранением и развитием природного комплекса города в интересах развития Москвы;
- проблему включения природных комплексов Москвы в экономический оборот при сохранении ими статуса особо охраняемых городских природных территорий.
Но региональные законодательные акты не могут решить эти проблемы в долгосрочном плане, поскольку не имеют под собой необходимой правовой основы. В соответствии с п. 1 ст. 72 Конституции РФ, особо охраняемые природные территории отнесены к совместному ведению РФ и её субъектов и, следовательно, при принятии соответствующих федеральных правовых актов на основании требований п.п. 2 - 4 ст. 76 Конституции РФ должны быть приведены в соответствие с ними.
Основу законодательства Москвы о городских природных территориях составляет Закон города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», проект [9] которого готовился с момента выхода ФЗ ООПТ в 1995 году и был утверждён Постановлением Правительства Москвы только в октябре 1999 года. Подготовленный на основе ФЗ ООПТ проект практически повторял все его основные положения. Однако в такой редакции Московской городской Думой он принят не был и впоследствии подвергся основательной переработке. Только 26 сентября 2001 года закон принят Городской Думой. [10].
В ходе почти двухлетней работы над законопроектом он подвергся значительным изменениям. В варианте, принятом Московской городской Думой, к основным категориям ООПТ относятся, в частности, национальный, природный, природно-исторический, экологический и дендрологический парки; природный заказник, ботанический сад, го-
родской лес, водоохранная зона. Закон закрепляет порядок их образования, упразднения и изменения их границ, а также вводит перечень требований по соблюдению режимов особой охраны на заповедных участках столицы и ответственность за их нарушение.
В законе, в отличие от федерального законодательства и первоначального варианта, изменён подход к распределению полномочий законодательной и исполнительной властей.
Из ведения исполнительной власти изъяты и переданы в ведение Московской городской Думы вопросы в области образования, управления и упразднения особо охраняемых природных территорий в городе Москве.
В соответствии с полномочиями, определёнными Законом, к ведению Московской городской Думы относятся следующие вопросы:
- утверждение схемы развития системы ООПТ;
- утверждение решений об образовании, изменении категории и упразднении ООПТ в соответствии с настоящим Законом;
- утверждение границ особо охраняемых природных территорий;
- утверждение комплексных программ, направленных на охрану и использование ООПТ.
Московская городская Дума принимает участие в согласовании образования особо охраняемых природных территорий федерального значения в городе Москве в соответствии с федеральным законодательством.
К ведению Правительства Москвы отнесено:
- представление Московской городской Думе предложений об образовании ООПТ;
- разработка комплексных программ, направленных на охрану и использование ООПТ, а также обеспечение их реализации;
- установление полномочий специальной службы охраны ООПТ в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом;
- определение форм экономического стимулирования по конкретным видам дея-
тельности в области охраны, содержания и использования ООПТ.
В Законе определены полномочия специально уполномоченного органа Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями в городе Москве, районных управ города Москвы в области образования, управления и упразднения особо охраняемых природных территорий в городе Москве; определены права и обязанности граждан и юридических лиц в области образования, управления и упразднения ООПТ в городе Москве. После проверки сигналов граждан, озабоченных состоянием окружающей среды, должностные лица государственных органов должны принять меры по устранению установленных нарушений.
В Закон были внесены важнейшие положения, которые не были предусмотрены ФЗ ООПТ. В то же время Закон вступает в противоречие с п. 2 ст. 19; пп.1, и 2 ст. 23; пп. 2 и 5 ст. 26 и п. 3 ст. 28 ФЗ ООПТ, согласно которым полномочия в области образования ООПТ закрепляются за исполнительной властью.
Содержание Закона города Москвы от 5 мая 1999 года «О защите зеленых насаждений» [11] показывает, что подход к проблеме особо охраняемых природных территорий, как способу сохранения особых уникальных природных комплексов, не соответствует политике городских властей, которые ориентируются в настоящее время на сохранение всех городских природных территорий, а не только особо ценных.
Факт принятия этого закона подтверждает, что содержание федерального законодательства об ООПТ и его роль в сохранении городских природных территорий не отвечают современным требованиям. Принятие четырёх названных законов Москвы следует рассматривать, как следствие необходимости восполнить пробелы федерального законодательства по вопросу сохранения и развития природных комплексов на территориях городов. В силу указанных причин, региональные органы создают законодательство городов о природных территориях.
Отсутствие на федеральном уровне правовых норм, определяющих правовой режим природных территорий городов, стало важной проблемой. Город и городская агломерация настолько отличаются от других поселений своим предназначением, выполняемыми функциями, динамикой своего изменения и развития, плотностью населения, интенсивностью использования транспорта, спецификой производства и его экологической опасностью для человека и окружающей среды, что требуют принципиально другого подхода к вопросам сохранения и использования природных территорий городов.
В Законе города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» законодатель основной целью законодательного акта ставит «...сохранение и восстановление природно-территориальных комплексов, образующих га природных сообществ и объектов, ландшафтного и биологического разнообразия, улучшения состояния окружающей среды и качества жизни населения города».
Цель, указанная в последнем Законе, принципиально отличается от ранее заявленных в федеральном законодательстве и предусматривает:
- во-первых, не только сохранение, но и восстановление природно-территориальных комплексов;
- во-вторых, сохранение и восстановление всех природно-территориальных комплексов, а не только уникальных и типичных;
- в-третьих, они должны способствовать улучшению состояния окружающей среды и качества жизни населения города
Итак, начало нового тысячелетия характеризуется возрастанием новой угрозы для всего человечества - экологическим кризисом.
Проблема сохранения безопасной природной среды становится проблемой, от решения которой зависит судьба населения нашей планеты.
Особенно тяжёлая экологическая обстановка складывается в городах. Рост чис-
ленности населения городов, количества транспорта, выбросов отходов промышленного производства и сокращение природных территорий ухудшает экологическую ситуацию. В полной мере это коснулось городов России, и в первую очередь наиболее крупных, таких, как Москва, Санкт-Петербург и других.
Под воздействием промышленных и транспортных загрязнений окружающей среды, неорганизованного отдыха происходит деградация природных и озелененных территорий городов, а общий объем зеленых насаждений сокращается, что отражается на состоянии окружающей природной среды.
Экологические проблемы городов поставили под вопрос эффективность существующего режима правового регулирования зеленых насаждений соответствующим законодательством.
Литература
1. Ревелль П., Ревелль Ч. Среда нашего обитания. В 4-х книгах. Кн. 4. Здоровье и среда, в которой мы живём Пер. с англ.- М., 1995.
2. Теоретические и практические вопросы ландшафтной экологии и заповедного дела. - М., 1993.
3. О порядке взаимодействия Минприроды России с территориальными природоохранными органами в области организации заповедников и иных особо охраняемых природных территорий см. приказ Минприроды РФ от 17 декабря 1993 г. № 264.
4. Предельно допустимая (критическая) нагрузка -показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую природную среду, превышение которого может привести к вредному воздействию на окружающую природную среду (ст.1 ФЗ «Об охране атмосферы воздуха»).
5. Ведомости Московской городской Думы. 1998. №11.
6. Ведомости Московской городской Д/мы. 1999. № 2.
7. Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 6.
8. Тверская 13 от 10 октября 2001 г.
9. Постановление Правительства Москвы от 26 октября 1999 г. № 991 «О проекте закона города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»// Вестник мэрии Москвы. -1999.-№24.
10. Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» // Тверская 13.- 2001. - № 46.
11. Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» // Тверская, 13. -1999. - № 25.
