CC BY
30
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
УДК 342.7 ББК 67.400.3
DOI 10.22394/1682-2358-2019-4-29-40
M.V. Presnyakov, Doctor
of Sciences (Law), Professor of the Service and Labor Law Department, Po-volzhsky Institute of Management named after P. A. Stolypin, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
PROBLEMS
OF SUBSTANTIVE
CERTAINTY
OF FUNDAMENTAL
RIGHTS
AND FREEDOMS: cONSTITUTIONAL IDEALS AND cURRENT LEGISLATIVE REGULATION
Issues of realization of the basic rights and freedoms guaranteed by the RF Constitution are considered. It is noted that the problem of essential content uncertainty of constitutional rights is not "a patrimonial trauma" of the basic law, and is constituted by basic integration of the specified provisions in a certain sociocultural discourse. For this reason there is a need for restricting the discretion of a legislator in order to exclude the situation of "sub-constitutional curtailment" of rights and freedoms guaranteed by the Basic Law.
Key words and word-combinations: rights and freedoms, models of realization of constitutional rights, legal certainty, social rights, legislator's discretion.
М.В. Пресняков, доктор юридических наук, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (етаИ: [email protected])
ПРОБЛЕМЫ СОДЕРЖАТЕЛЬНОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИДЕАЛЫ И ТЕКУЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ*
Аннотация. Рассматриваются вопросы реализации основных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ. Отмечается, что проблема сущностной содержательной неопределенности конституционных прав не является «родовой травмой» Основного Закона, а конституируется принципиальной интегрированностью указанных положений в определенный социокультурный дискурс. По этой причине возникает необходимость ограничения дискреции законодателя с целью исключения ситуации «подконституционного свертывания» прав и свобод, гарантированных Основным Законом.
Ключевые слова и словосочетания: права и свободы, модели реализации конституционных прав, правовая определенность, социальные права, дискреция законодателя.
* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта № 19-011-00418 А.
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4
29
В юридической литературе правовая определенность нередко рассматривается в качестве формально-юридической характеристики или качества права, которая выражает «уровень законодательной техники, а не сущностную природу нормативно-правового предписания» [1]. Так, В.С. Синенко отмечает: «... содержание принципа правовой определенности как общеправового принципа включает в себя определенность законодательства, которое распадется на составляющие: однозначность и непротиворечивость правовых норм, наличие четкой иерархии нормативных актов различного уровня и другие» [2]. В.В. Ершов вообще отрицает теоретическую значимость термина «правовая определенность», полагая, что он характеризует «не право», то есть неправовое явление. Взамен он предлагает использовать понятие «определенность права», который наряду со своим антонимом «неопределенность права» представляет собой имманентную характеристику позитивного права [3, с. 34].
Попытка выделить формальную и фактическую или материальную сторону определенности в праве уже предпринималась [4]. Как представляется, категория «определенность права» представляет собой формально-юридический аспект данного качества или свойства, а «правовая определенность» выражает фактическую сторону, которая характеризует не только и не столько собственно правовые предписания, но состояние определенности правового регулирования реальных общественных отношений.
Безусловно, правовая определенность находится в тесной зависимости от качества определенности права как имманентной характеристики системы права: ясности и недвусмысленности правовых норм, их системной согласованности и т.п. Однако подобного рода формально-юридические требования, предъявляемые к позитивному праву, на наш взгляд, являются лишь необходимыми, но не достаточными критериями правовой определенности.
Если под правовой определенностью понимать качество определенности общественных отношений, которые испытывают на себе воздействие правовых норм, то есть правоотношений, то необходимо согласиться, что проблема правовой определенности редуцируется к вопросам определенности правового статуса, поскольку именно субъективные права и обязанности составляют содержание правоотношений. Данной позиции придерживается и А.И. Сидоренко, который в своем исследовании предпринимает попытку разграничить понятия «правовая определенность» и «определенность права», а также противоположные им категории «правовая неопределенность» и «неопределенность права». При этом качества «определенности» или «неопределенности» права, как имманентные характеристики позитивного права, он связывает с возможностью или невозможностью «однозначно определить волю государства в регулировании конкретных отношений». Правовая же неопределенность определяется автором как «отсутствие возможности однозначно определить в существующих формах права объем и условия реализации субъективных прав, обязанностей, запретов и, вследствие этого, противоречивой и изменчивой правоприменительной практики, неуверенность в результате применения права» [5, с. 10]. Другими словами, А.И Сидоренко рассматривает правовую
30 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
неопределенность в качестве неопределенности правового статуса субъекта права, характеризуя ее как «показатель негативной неопределенности в праве» [5, с. 10].
В целом данные терминологические демаркации представляются вполне обоснованными и правильно выражающими сущность данных понятий, однако определенные сомнения вызывает однозначное отнесение правовой неопределенности к «негативным» показателям правовой реальности. Собственно, сомнение вызывает описание явлений правовой действительности в терминах «позитивного» и «негативного», «плохого» и «хорошего», хотя при этом не следует отрицать существования «неудачных» или «дефектных» правовых предписаний в рамках любой правовой системы. Тем не менее, правовая неопределенность в качестве характеристики правового статуса личности (прав, обязанностей, ограничений, запретов и т.п.) вовсе необязательно связана с дефектностью формы права.
Содержательная неопределенность основных прав и свобод, по нашему мнению, часто имеет объективный характер и является не дефектом, а следствием «убегания» идеального смысла того или иного права от законодательных моделей его реализации. Так, именно при переходе от определенности правовых норм к определенности правового статуса человека и гражданина обнажаются различного рода «зазоры» между определенностью права и правовой определенностью. Прежде всего выясняется, что правовой статус не может быть представлен в виде дискретного и конечного «набора» прав и обязанностей человека. Существует огромное количество субъективных прав, которые прямо не поименованы в Конституции РФ, но также представляют собой «меру дозволенного поведения». Сегодня появляются целые «блоки» конституционных прав, которые совершенно очевидно и не предполагались ни авторами Основного Закона, ни народом Российской Федерации, принявшим Конституцию страны в 1993 г. Это в полной мере относится к «репродуктивным правам», «цифровым правам» и т.п. Кроме того, всегда существовали и будут существовать неписаные конституционные права, которые не нуждаются в непосредственном конституционном закреплении, а часто даже не несут социальной ценности, но как вариант допустимого поведения входят в содержание правового статуса.
Принципиальная открытость и неисчерпаемость перечня прав, образующих конституционно-правовой статус, человека и гражданина, закрепляется в ряде статей Основного закона. Например, согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Каким же образом можно ставить вопрос о предметной определенности правового статуса при условии неисчерпаемость и вариативности составляющих его субъективных прав? Как представляется, мера такой определенности выражается неписаным принципом «разрешено все, что прямо не запрещено». С этой же целью ст. 17 Конституции РФ закрепляет требование, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4 31
нарушать права и свободы других лиц. Кроме того, в ч. 3 ст. 55 закрепляется принципиальная возможность ограничения конституционных прав и свобод в конституционно значимых целях. Эти механизмы, связанные с ограничением прав, недопустимости злоупотребления правом, очерчивают пределы главным образом естественных прав, которые принадлежат человеку от природы и могут быть им самостоятельно реализованы.
Проблемы «содержательной» определенности правового статуса человека и гражданина может быть поставлена в виде вопроса корреляции между идеальным смыслом закрепленного в Основном Законе права и той или иной моделью его реализации в позитивном законодательстве. Например, в ст. 32 Конституции РФ закрепляется право на равный доступ к государственной службе. Вместе с тем реализация данного права сопряжена с необходимостью соблюдения предусмотренных законом условий поступления на государственную службу, ограничений, связанных с ее прохождением и т.п. Кроме того, предусматриваются определенные организационно-правовые механизмы реализации данного права. Например, на государственной гражданской службе в настоящее время предусматривается обязательный конкурсный отбор на замещение должностей. Тем не менее до 2004 г. конкурс на замещение должности государственной службы являлся факультативной процедурой, что отмечалось и Конституционным Судом РФ. Более того, вряд ли существующая модель реализации данного права исчерпывает его действительное содержание. На страницах специальной литературы подчеркивается, что конкурс носит в значительной мере «келейный» характер и предлагается передать процедуру отбора специализированным кадровым агентствам.
В связи с такой постановкой проблемы возникает вопрос о критериях или стандартах, содержательно характеризующих основополагающие права и свободы человека и гражданина. В отсутствие таких стандартов различные модели реализации конституционных прав будут иметь плюральный характер, что приводит к релятивизму в определении правового статуса человека и гражданина и противоречит принципу правовой определенности.
Ответ на этот вопрос отчасти можно найти в положении ч. 1 ст. 17 Основного Закона, по которому в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Это весьма емкое положение российской Конституции. Во-первых, речь здесь идет о том, что определение действительного содержания основополагающих прав и свобод носит консенсуальный характер и осуществляется мировым сообществом в целом. Этому корреспондирует и положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Отметим, что большинство общепризнанных прав и свобод человека носит универсальный характер и признаются практически всеми сколь-нибудь развитым демократических государствами. Содержательно определенность таких прав базируется на основе всеобщего консенсуса.
32 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
Проблема осложняется еще и тем, что права и свободы человека как в международных документах, так и в конституциях изложены «лапидарным слогом», который допускает весьма широкие «зазоры» между общей характеристикой права (нередко не выходящей за рамки его наименования) и различными вариантами «правопользования». Собственно, это и составляет суть проблемы поиска содержательных характеристик правовой определенности. При этом совершенно невозможно заранее исчерпывающим образом определить содержание того или иного права и тем самым раз и навсегда расставить все точки над «1». Ситуация реального правопользования принципиально поливариантна по сравнению с любыми моделями реализации права, а кроме того, имеет динамический характер, постоянно приспосабливаясь к меняющимся общественным отношениям.
Итак, содержательная определенность основополагающих прав и свобод базируется на консенсуально закрепленных мировым сообществом стандартах. Однако само по себе это недостаточно для обеспечения правовой определенности статуса, поскольку данные права и свободы обладают высокой вариативностью правомочий, входящих в их содержание, способов и условий реализации, а также возможностью конкуренции различных прав в ситуации конкретного правоотношения.
Все это приводит к необходимости формирования систем текущей верификации, уточнения содержания и пределов основных прав и свобод. Орган, осуществляющий подобные функции, не может быть правоприменительным в полном смысле этого слова, поскольку толкование основополагающих прав и свобод в данном случае связано с выявлением их содержания в конкретном социокультурном контексте.
«Квазиправотворческие» полномочия как Европейского суда по правам человека, так и конституционных судов отдельных государств принципиально невозможно элиминировать. Очевидно, что конкретный правовой статус личности образуют не сами права и свободы, закрепленные в международных документах и конституциях государств, а система их интерпретаций указанными органами. Таким образом, фокус проблемы правовой определенности смещается из плоскости определенности писаного права в область толкования и правопонимания. В этом смысле можно выделить два аспекта данной проблемы: внутренний и внешний. Первый связан непосредственно с ин-терпретативной деятельностью органа, наделенного правом содержательного толкования основных прав и свобод: наличием механизмов, обеспечивающих принятие взвешенного решения, обеспечением устойчивости правовых позиций и т.п. Второй же предполагает минимизацию систем официального толкования содержания основных прав и свобод. Именно поэтому в государстве может существовать только один орган официального толкования конституции, решения которого являются обязательными.
В связи с этим возникает вопрос о механизмах или способах взаимодействия между конституцией, задающей общее смысловое пространство развертывания права, и подконституционным позитивным законодательством. Те или иные отраслевые модели и механизмы реализации конституционных
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4
прав, закрепленных Конституцией РФ, отнюдь не являются «развертыванием» некоего смысла, заключенного непосредственно в норме Основного Закона. Отраслевое законодательство утилитарно и прагматично: его задачей является формирование той или иной модели регулирования общественных отношений, которая будет «работоспособной», функциональной. При этом конкретные отраслевые модели правового регулирования того или иного конституционного права могут изменяться, и не только «количественно», но и «качественно», подразумевая принципиально иной подход к форме и способам реализации права. Это, как представляется, позволяет охарактеризовать отраслевые системы реализации конституционных прав не как конкретизацию или детализацию конституционно-правовых норм, а как их интерпретацию. Текущее право — это всегда определенная интерпретация конституционно-правового императива, при формировании которой федеральный законодатель имеет необходимую свободу действий в выборе средств и способов реализации Конституции РФ.
Законодательные способы «развертывания» конституционных прав в позитивном законодательстве в значительной степени зависят от вида права. В этом смысле естественные права отличаются от иных — «позитивных», «октроированных», «зависимых», то есть тех, что предоставляются со стороны государства и существуют не по природе человека, а конституируются позитивным правом, наличием онтологических оснований своего существования. Именно поэтому такие права характеризуются как свободы: свобода слова производна от человеческой способности к речевому общению, а свобода передвижения обусловлена способностью перемещаться в пространстве и т.п.
Однако даже такие права не являются и не могут являться абсолютными: их реализация в социуме сопряжена с установлением многочисленных ограничений, обозначением «имманентных пределов» (Б.С. Эбзеев) [6, с. 24]. Но даже в отношении наиболее устоявшихся прав и свобод, которые мы называем общепризнанными, возможны различные аберрации смысла применительно к конкретным ситуациям. Другими словами, несмотря на существование «предзаданных» онтологически обусловленных содержательных характеристик таких прав, они также подвержены законодательной корректировке в позитивном законодательстве.
В этой связи весьма важно соблюдение законодателем «принципа разумной сдержанности» с тем, чтобы такая корректировка не приводила к подконсти-туционному «свертыванию» естественных прав. Например, общепризнанным естественным правом является свобода слова, свобода выражения своего мнения. Вместе с тем в ряде стран предусматривается уголовная ответственность за отрицание Холокоста. В Израиле закон об ответственности за его отрицание был принят в 1986 г., в Германии ответственность за данное деяние была введена в 1994 г. Вопрос об ограничении свободы слова, установление уголовной ответственности за отрицание Холокоста был предметом рассмотрения в Европейском суде по правам человека, который признал допустимость подобных мер со стороны государства.
В Германии за отрицание Холокоста можно сесть в тюрьму на срок до пяти
34 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
лет. В этом смысле показательно дело Урсулы Хафербек — 87-летней гражданки Германии, которая регулярно выступает с заявлениями против «самой большой лжи в истории» (так она называет Холокост). Хафербек приговаривали в 2015 г. к 10 месяцам тюрьмы в Гамбурге, в 2016 г. — к 8, 10 и 11 месяцам тюрьмы за газетные публикации в Фердене. По совокупности преступлений немке назначили в виде наказания уже 5 лет и 9 месяцев тюрьмы [7].
В США отказались от закрепления ответственности за отрицание Холокос-та именно на том основании, что свободное выражение своих взглядов защищено первой поправкой к американской Конституции. В 2007 г. Конституционный суд Испании принял решение отменить наказание в виде тюремного заключения за оправдание Холокоста.
Данный вопрос обсуждался и в России, большинство российских депутатов высказались против криминализации отрицания холокоста на том основании, что эту проблему не следует выделять в ряду иных преступлений фашизма. Зато в российском уголовном законодательстве появился другой состав — «реабилитация нацизма», который предусматривает ответственность за отрицание фактов, установленных приговором Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников стран «оси», одобрение преступлений, установленных указанным приговором, а равно распространение заведомо ложных сведений о деятельности СССР в годы Второй мировой войны.
Первым осужденным по данной статье стал автомаляр из Перми Владимир Лузгин, который разместил на своей интернет-странице статью, опубликованную в ленте социальной сети «ВКонтакте» (репост) под названием « 15 фактов о бандеровцах, или О чем молчит Кремль». Его привлекли к уголовной ответственности по ст. 354.1 — «Реабилитация нацизма». В частности, ему вменялось в вину, что в указанной статье речь шла о разделе Польши в сентябре 1939 г. «Коммунисты и Германия совместно напали на Польшу», «коммунизм и нацизм тесно сотрудничали» — эти фразы, по мнению следователя, доказывали, что Лузгин публично отрицает факты, установленные приговором Нюрнбергского трибунала, осудившего нацизм после войны [7]. Напрасно защищавший Лузгина известный адвокат Генри Резник пытался апеллировать к тому, что существование секретного протокола к пакту Молотова — Риббентропа признается даже в школьных учебниках. Пермский краевой суд признал Владимира Лузгина виновным.
Еще в 2013 г. в Уголовном кодексе РФ появилась статья, предусматривающая ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации. Интересно, что ответственность за призывы к сепаратизму существовала и раньше — в ст. 280 УК РФ «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности». Многие специалисты в области уголовного права в этой связи недоумевали, зачем вообще нужно было вводить ст. 280.1.
Так, С.В. Борисов и А.А. Чугунов, отмечая «полную идентичность ст. 280 и 280.1 УК РФ, приходят к выводу, что дополнение Особенной части УК РФ ст. 280.1 является юридико-технической ошибкой либо (и) результатом следова-
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4 jj
ния политическим веяниям без глубокого изучения уже имеющихся уголовно-правовых средств, предназначенных для охраны территориальной целостности
РФ» [8, с. 105].
На самом деле все оказалось куда интереснее: Пленум Верховного Суда [9] сделал вывод, что публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации (ст. 280.1 УК РФ), следует отличать от подстрекательства к преступлениям, посягающим на территориальную целостность государства (например, от подстрекательства определенного лица к вооруженному мятежу с целью нарушения территориальной целостности Российской Федерации). Публичные призывы, предусмотренные ст. 280.1 УК РФ, не должны быть направлены на склонение определенных лиц к совершению конкретных уголовно наказуемых деяний. Другими словами, само по себе предложение, например, вернуть Крым Украине или передать Курильские острова Японии образует состав данного преступления.
Большой резонанс в российском обществе вызвал недавно принятый закон о дополнении ст. 20.1 КоАП РФ («Мелкое хулиганство») новым составом административного правонарушения — предлагается дополнить статьей об ответственности за распространение в Интернете материалов, в неприличной форме выражающих явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам, Конституции страны и органам государственной власти. Остается только разобраться, что означает указание на «неприличную форму» критики власти.
Таким образом, содержательную определенность даже основополагающих и общепризнанных прав не гарантирует ни правило «неизменности» главы второй Конституции РФ, ни указание в конституционном тексте, что эти права и свободы являются непосредственно действующими и сами должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти, в том числе законодательной (ст. 18).
Помимо рассмотренной на примере свободы слова проблемы деформации конституционных прав, которая обусловлена «репрессивным» характером законодательной политики в современной России и представляет собой подконституционное «свертывание», гарантированных Основным Законом прав, существуют и объективные причины, вызывающие необходимость содержательного «уточнения» основных прав и свобод. Эти причины связаны с расширением различных вариантов правопользования.
Что может быть более очевидным, чем такое фундаментальное личное право, как право на жизнь? Казалось бы, какого еще уточнения или конкретизации может потребовать данное право, представляющееся на первый взгляд самоочевидным? Однако вспомним, что первоначально Конвенция о защите прав человека и основных свобод, закрепляя данное право в ст. 2, допускала умышленное лишение жизни во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание. Но впоследствии Протоколом № 6, который был подписан Российской Федерацией в 1997 г., смертная казнь как мера
36 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
наказания за преступления в мирное время была запрещена. С этого момента присоединившиеся к протоколу государства могут предусматривать в своем законодательстве смертную казнь за действия, совершенные только во время войны или при неизбежной угрозе войны. В 2002 г. появился Протокол № 13 к Европейской конвенции, согласно которому никто не может быть приговорен к смертной казни. При этом не допускается никакое отступление и никаких оговорок относительно данного запрета.
Заметим, что данные «нормативные эволюции» этого права, обусловленные усилением гуманистических начал, совершенно не исчерпывают проблемати-кии, связанной с его реализацией в системе реально существующих общественных отношений. Так, Европейский суд по правам человека был вынужден решать вопросы «позитивных обязательств» государства по обеспечению права на жизнь. В поле зрения Суда попал вопрос о возможности использования института эвтаназии (право на смерть). В 2015 г. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) признал законным решение Госсовета Франции об эвтаназии Венсана Ламбера. Заявители по делу считали, что решение об отключении Венсана Ламбера от систем жизнеобеспечения нарушает его право на жизнь, гарантированное ст. 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако ЕСПЧ признал, что нарушений Конвенции в этом случае не было. Каждое государство должно само решать, вводить ли возможность эвтаназии. В деле «Во против Франции» Европейский суд рассматривал вопрос о праве на жизнь еще не рожденного ребенка. В отличие от Американской конвенции о правах человека от 1969 г., которая прямо гарантирует право каждого человека на жизнь с момента зачатия, Европейская конвенция не определяет момент возникновения данного права и в названном ранее деле Суд констатировал, что не рожденный плод не обладает правом на жизнь в контексте Конвенции.
В этом смысле интересно мнение М.Л. Энтина, который отметил, что «без интерпретации содержания прав и свобод пользование ими невозможно». При этом он считает, что развитие прав и свобод человека предполагает расширение их объема и содержания, поэтому Европейский суд по правам человека был «вынужден» взять на вооружение концепцию зволютивного толкования положений ЕКПЧ [10].
Другая проблема возникает с теми правами, которые предоставляются человеку государством и обществом. Они имеют лакунообразный характер, и их конкретное содержание полностью определяется позитивным законодательством. В конституциях же такие «права-лакуны», как правило, имеют лишь наименование: «право на социальное обеспечение по возрасту», «право на медицинскую помощь», «защита материнства» и т.п. Однако, если содержание, объем, условия реализации данных прав целиком и полностью определяется позитивным правом, то есть относится к компетенции законодателя, можно ли ставить вопрос о конституционной аутентичности таких прав? Другими словами, как определить, насколько полно реализовано право на социальное обеспечение по возрасту в рамках той или иной пенсионной системы, принятой законодателем?
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4 3 7
Данные права характеризуются принципиальной недостаточностью любой отраслевой модели их реализации по сравнению с идеальным конституционно-правовым смыслом этих прав. Например, одной из основ конституционного строя России является социальный характер государства, который выражается в обеспечении права каждого на достойный уровень жизни. Однако, если оценивать уровень жизни предметно, в рамках конкретных моделей его обеспечения (прожиточный минимум, МРОТ, пенсионное обеспечение, государственная социальная помощь и т.п.), то на текущий момент он всегда будет чуть менее достойным, чем предполагается. В таком понимании предметная определенность конституционно-правового статуса в части позитивных прав представляется весьма эфемерной. Тем не менее в данном случае, во-первых, могут использоваться иные критерии, не связанные прямо с принципом определенности, — например, принцип равенства и надлежащей дифференциации при распределении определенных социальных благ. Во-вторых, с целью обеспечения определенности правового статуса в данной сфере трудно переоценить значение конституционного положения ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Это означает, что, хотя объем позитивных прав в значительной степени определяется усмотрением законодателя, утверждающего ту или иную модель их реализации, ни при каких обстоятельствах этот объем не может быть сужен по сравнению с уже достигнутым уровнем их обеспечения.
Следует отметить, что этот последний подход подвергается критике со стороны ученых, придерживающихся крайне либеральных позиций. А. Шайо в работе «Как верховенство права погубило реформу социальной защиты в Венгрии» достаточно подробно анализирует, каким образом принцип недопустимости умаления приобретенных прав, вытекающий из «абсолютно нейтральной и формальной концепции верховенства права», при своем последовательном развитии Конституционным Судом Венгрии применительно к социальным правам превращается в принцип материальной справедливости [11].
Нередко социальные права, которым больше всего и «достается», рассматриваются как «недоправа», социальные притязания, декларации и т.п. Так, авторы примечательно названной работы «О правах человека и социальных правах» отмечают: «...социальные права — это не столько права человека чего-либо требовать, сколько долг оказать помощь ближнему и его усилиям удержать свое присутствие в обществе. По общему правилу, долг сочувствия и соображения безопасности не создают права на помощь; потребность или нужда сами по себе не образуют оснований праву на помощь постороннего. Долг деятельного сочувствия расположен в области нравственной свободы, а меры защиты от социальной опасности — в пространстве целесообразности и доступных возможностей» [12, с. 79].
Если идентифицировать социальные права как некие «притязания», недо-права, основанные на инфантильном желании получить от общества определенный объем социальных благ в виде государственной благотворительности, то и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ к таким притязаниям не имеет никакого
38 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
отношения. Впрочем, авторы данной работы прямо обозначили принцип, согласно которому государство должно быть «хозяином» своего слова «я дал — я и взял»: «Но если неотчуждаемые права даже при плохом их обеспечении не могут быть оставлены без признания и защиты, разве что в случае падения самого конституционного строя, то у прав социального вспомоществования такой привилегии нет. Их происхождение, состав и объем не просто допуска-
а у> г-
ют их сокращение вплоть до ничего , но и понуждают себя сократить, когда исполнение их невозможно или нецелесообразно, когда это будет решено в правомерной законодательной, бюджетной, договорной или в административной процедуре» [12, с. 86]. Самое печальное, что два из трех авторов данной статьи являются действующими судьями Конституционного Суда Российской Федерации.
К примеру, согласно прежней редакции Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» безработные граждане имели право на получение пособия по безработице в течение 24 месяцев. Однако Федеральным законом от 3 октября 2018 г. № 350-Ф3 в названный Закон были внесены изменения, и теперь период выплаты пособия по безработице составляет всего шесть месяцев. Правда, одновременно увеличились минимальные и максимальные размеры пособий почти в два раза, но вот срок их выплаты сократился — в четыре! Что это: стремление стимулировать граждан быстрее найти себе новую работу, как утверждает власть, или попытка «сэкономить»? Допустимо ли подобное изменение законодательства с позиции конституционного запрета принимать законы, умаляющие права граждан?
Явным «наступлением» государства на социальные права подавляющего большинства граждан, как представляется, является увеличение пенсионного возраста. При этом так называемый «переходный период», составляющий пять лет, вряд ли может рассматриваться как достаточный для компенсации «правомерных ожиданий» (с учетом средней продолжительности трудового стажа).
К сожалению, Конституционный Суд РФ не усмотрел в повышении пенсионного возраста расхождений с положениями Основного Закона, отметив, что, безусловно, это затрагивает права и законные интересы застрахованных лиц, поскольку получение пенсии откладывается на определенный период в зависимости от возраста на момент введения закона в действие, но само по себе оно не может расцениваться как лишение (отмена) права на пенсионное обеспечение или его умаление [13]. В данном деле Суд, во-первых, отметил, что подобное изменение пенсионной системы не вступает в противоречие с Конвенцией Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», которая была ратифицирована Россией [14] — «формальный аргумент». Во-вторых, в качестве «материального аргумента» было выдвинуто несомненное повышение продолжительности жизни «по сравнению с тем историческим периодом, когда был установлен пенсионный возраст, закрепленный в нормах пенсионного законодательства, действовавших до 1 января 2019 года». Исходя из этого Суд счел, что, вводя такое регулирование, законодатель действовал в рамках своей дискреции.
Вестник Поволжского института управления • 2019. Том 19. № 4 39
Не будем спорить с высказанными Конституционным Судом РФ аргументами, но позволим обратить внимание на то, что вследствие «позитивного» характера социальных прав их объем и действительное содержание почти целиком и полностью зависят от действий законодателя, и, если отказаться от максимально жесткой интерпретации нормы ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, что и было сделано в рамках данного решения Суда, то «дискреция законодателя» в данной сфере станет абсолютной и поглотит реальное содержание данного вида конституционных прав.
Библиографический список
1. Бондарь Н.С. Правовая определенность - универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 4-10.
2. Синенко В.С. К вопросу о содержании принципа правовой определенности // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер.: Философия. Социология. Право. 2013. № 9 (152). С. 154-158.
3. Ершов В.В. Парные категории «определенность права» и «неопределенность права» // Определенность и неопределенность права как парные категории: проблемы теории и практики: материалы XII международной научно-практической конференции: в 3 ч. М., 2018. Ч. 1.
4. Пресняков М.В. Правовая определенность и определенность прав в современном конституционно-правовом дискурсе // Гражданин и право. 2014. № 4. С. 3-16.
5. Сидоренко А.И. Принцип правовой определенности в судебной практике: имплементация решений Европейского суда по правам человека: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
6. Эбзеев Б.С. Принципы, пределы, основания, ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. № 7.
7. URL: https://zona.media/article/2017/04/25/denial
8. Борисов С.В., Чугунов А.А. Новеллы уголовного законодательства в сфере противодействия экстремизму: критический анализ // Современное право. 2015. № 4.
9. О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2011 г. № 11 (в ред. от 3 нояб. 2016 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
10. Энтин М.Л. Эволютивный подход в теории и практике ЕСПЧ // Вся Европа и Люксембург: интернет-журнал. URL: http://www.aUeuropa.mgimo.ru/evoliutivniy-podchod-v-teorii-i-praktike-espch-1. № 2 (52).
11. Шайо А. Как верховенство права погубило реформу социальной защиты в Венгрии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 2 (23). С. 54-63.
12. Арановский К.В., Князев С.Д., Хохлов Е.Б. О правах человека и социальных правах // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4. С. 61-91.
13. По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 4 и 7 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий»: определение Конституционного Суда РФ от 2 апр. 2019 г. № 854-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. № 4.
14. О минимальных нормах социального обеспечения: Конвенция № 102 Международной организации труда (заключена в г. Женеве 28 июня 1952 г.). URL: https://base.garant. ru/2541190/
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2019. Vol. 19. № 4
