CC BY
27
РЕГУЛИРОВАНИЕ I Общественное мнение
Проблемы российского
ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОГО
рынка
28
Общероссийский круглый стол, посвященный актуальным проблемам российского телекоммуникационного рынка, был проведен в конце прошлого года совместно Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» и Ассоциацией региональных операторов мобильной связи (Ассоциацией-800) при поддержке Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ». В работе круглого стола приняли участие представители Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, правительства Москвы, Союза потребителей России, ассоциаций и союзов в области связи, операторов связи, производителей и поставщиков средств связи и контента
Век Качества N° 2
О
ткрыл мероприятие руководитель исполнительного комитета ООО «Деловая Россия» Н.А. Остарков, вел заседание исполнительный директор Ассоциации-800 В.Б. Слепаков. С сообщениями выступили В.В. Антонов - заместитель генерального директора ЗАО «СМАРТС», исполнительный директор Самарского регионального отделения ООО «Деловая Россия»,
A.Н. Голомолзин - заместитель руко-
водителя Федеральной антимонопольной службы, В.Г Зайцев - генеральный директор Ассоциации операторов телефонной связи,
B.Р. Иванов - президент Национального союза организаций и операторов связи, К.Ю. Новодережкин - заместитель директора Департамента государственной политики в области инфокоммуникационных технологий Мининформсвязи России, В.Г Шульга - генеральный директор ООО «Народный Мобильный Телефон», руководитель проекта «MVNO-3G» Инфокоммуникацион-ного союза.
В дискуссиях по выступлениям приняли участие вице-президент Национального союза организаций и операторов связи В.Е. Панченко, начальник отдела связи, телематики и навигации Департамента транспорта и связи правительства Москвы РМ. Резников, председатель Совета Ассоциации-800 ГШ. Фридман, председатель Союза потребителей России П.Б. Шелищ и др.
Участники круглого стола констатировали, что в современных условиях развитие информационно-
телекоммуникационной инфраструктуры страны как технической основы создания глобального информационного общества является одним из главных факторов укрепления национальной экономики и социальной сферы, роста деловой и интеллектуальной активности общества, повышения роли и значимости Российской Федерации в международном сообществе. Современные информационные технологии, новейшая радиоэлектронная аппаратура требуются для реализации и обеспечения материально-технической базы приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса», для разработки и серийного производства современных образцов вооружения, военной и специальной техники, а также для предоставления широкого круга информационных услуг организациям, предприятиям и населению страны. Это касается, в том числе, новейших технологий подвижной связи третьего и четвертого поколений, мультимедийных услуг, цифрового телерадиовещания, Интернет-услуг, глобальной спутниковой связи и др.
Многие выступавшие отметили значительные достижения в развитии отрасли, оценили масштабность перспектив, но в то же время обратили внимание на необходимость устранения имеющихся существенных недостатков. Одним из них является наличие большого числа подзаконных актов, регулирующих деятельность в области связи, что соз-
L\
j j j
"ТЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ I Общественное мнение
дает потенциальную возможность для чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества. Использование в законодательных и иных нормативных правовых актах нечеткой терминологии и неоднозначных формулировок стимулирует проявление юридико-лингвистической коррупциогенности и необоснованное расширение условий принятия решений государственными служащими. По мнению представителей Мининформсвязи России, с принятием за истекший год новых нормативных правовых актов влияние этих факторов будет существенно снижено. Тем не менее большинство участников сочло целесообразным внести поправки в Федеральный закон «О связи» с целью преобразования его в закон прямого действия и исключения коррупциогенных факторов.
К недостаткам законодательства о связи было отнесено и исключение из него роли субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» государственное регулирование деятельности в области связи должно было осуществляться Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области связи, а также иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции. Однако Федеральным законом от 22.08.04 № 122-ФЗ были внесены поправки в Закон «О связи», которые исключили указанное упоминание об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время в Законе «О связи» сохранен ряд обязанностей субъектов Российской Федерации, предусматривающих развитие связи в их регионах. Подобные обязанности субъектов Российской Федерации установлены и Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи».
Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относит и создание условий для обеспечения территориальных образований услугами связи. Исключение субъектов РФ из государственного регулирования деятельности в области связи не позволяет им в полной мере выполнить обязательства, возлагаемые на них действующим законодательством. Особо подчеркивалось, что исключение субъектов РФ из регулирования использования радиочастотного спектра как ограниченного
к.1
природного (естественного) ресурса противоречит Конституции Российской Федерации, установившей, что использование природных ресурсов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Было высказано мнение о целесообразности законодательного восстановления роли субъектов Российской Федерации в государственном регулировании деятельности в области связи.
Регулирование использования радиочастотного спектра
Вопросы распределения и использования радиочастотного спектра поднимались на круглом столе при обсуждении практически каждой темы. Отмечалось, что до настоящего времени в Российской Федерации фактически отсутствует законодательная база регулирования использования радиочастотного спектра, за исключением статей 22, 23, 24 действующего Федерального закона «О связи», в которых нашли отражение общие вопросы распределения радиочастотного спектра, выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот (радиочастотных каналов).Использование радиочастотного спектра регулируется, в основном, рядом разрозненных нормативных документов. В то же время в законе «О связи» не нашли отражения положения о необходимости проведения единой государственной политики и процедур по использованию и регулированию этого общегосударственного ресурса в интересах всей экономики страны: промышленного и сельскохозяйственного производства, всех видов транспорта, топливно-энергетического сектора, жилищно-коммунального хозяйства и др.
Как следствие, в должной мере законодательно не закреплены полномочия Правительства Российской Федерации по регулированию и эффективному использованию радиочастотного спектра.
Закон «О связи» не устанавливает основные направления осуществления экономических, организационных и технических мероприятий для обеспечения реальной конверсии радиочастотного спектра, что затрудняет проведение этого процесса. В Законе «О связи» не учтены происшедшие в последнее время изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, в результате которых вопросы регулирования распределения и использования радиочастотного спектра оказались разделенными между ведомствами с разным уровнем подчиненности, но тесно связанными по ре-
шаемым вопросам (Мининформсвязи России, Россвязьохранкультура, Государственная комиссия по радиочастотам). По мнению специалистов Мининформсвязи России, перераспределение полномочий в этой сфере неоправданно, а подчинение ГКРЧ Правительству Российской Федерации нецелесообразно, так как в состав комиссии входят 6 федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Однако большинство участников круглого стола высказало мнение о необходимости разработки Федерального закона «О радиочастотном спектре», а также о повышении представительности Государственной комиссии по радиочастотам и функционировании ее при Правительстве РФ. Актуальность принятия такого закона обусловлена усиливающейся интеграцией России в мировое сообщество, в том числе предстоящим вступлением России в ВТО, изменившимися политическими, экономическими и социальными условиями, появлением приоритетов в деятельности радиослужб страны, научно-техническим прогрессом в развитии новых технологий радиосвязи и их внедрением во все сферы деятельности.
В ходе дискуссий участники обращали внимание на то, что согласно Закону «О связи» основными принципами использования в РФ радиочастотного спектра являются платность его использования и конверсия. В настоящее время в гражданской сфере задействовано около 10% доступного радиочастотного ресурса, в то время как в развитых странах эта доля составляет 60-70%. Подчеркивалось, что конверсия радиочастотного спектра, то есть увеличение доли радиочастотного ресурса гражданской сферы, приведет к резкому росту объемных показателей телекоммуникационного рынка России, внедрению перспективных технологий и стандартов для оказания услуг связи, увеличению налогооблагаемой базы и, следовательно, к росту указанного сектора рынка в структуре внутреннего валового продукта.
По мнению участников круглого стола, серьезным стимулом для проведения конверсии и основным источником средств, необходимых для финансирования соответствующих мероприятий, станет взимание платы со всех без исключения пользователей радиочастотным спектром, в том числе с Минобороны России и других силовых ведомств, что соответствует нормам Закона «О связи». Взимание платы позволит определить реальную потребность сило-
Март 2008 г.
29
РЕГУЛИРОВАНИЕ I Общественное мнение
вых структур в радиочастотном ресурсе, обосновать затраты на его использование и обеспечить перераспределение его в пользу гражданской сферы. Присутствовавшие на круглом столе подчеркнули, что в возможно короткие сроки необходимо разработать нормативный правовой акт, который предусматривал бы оплату использования радиочастотного спектра всеми без исключения пользователями в Российской Федерации и устанавливал бы соответствующие тарифы.
Одним из обсуждавшихся вопросов стало участие органов МВД России в разрешении административных и хозяйственных споров между операторами связи - владельцами лицензий на оказание услуг связи и органами государственного надзора в сфере связи. В частности, обсуждались факты предъявления операторам связи обвинений в незаконном предпринимательстве при отсутствии у них разрешений органов надзора на эксплуатацию базовых станций сетей сотовой подвижной связи. Участники круглого стола аргументировали свое мнение об отсутствии оснований для подобных обвинений. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях разрешение требуется на эксплуатацию «сооружений связи», а базовая станция не соответствует определению «сооружение связи», приведенному в Законе «О связи» и Правилах ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по связи и информатизации от 09.09.02 № 113. Вот почему распространение на базовые станции указанных Правил и требование наличия у оператора разрешений органов надзора на эксплуатацию базовых станций нельзя признать правомерным. Участники круглого стола высказались за необходимость упорядочения процедур ввода сетей и сооружений связи в эксплуатацию и установления уведомительного характера таких процедур.
Взаимодействие органов исполнительной власти с бизнес-сообществом
Отмечалось, что федеральные органы исполнительной власти в области связи не всегда эффективно взаимодействуют с бизнес-сообществом при решении вопросов развития российской инфраструктуры связи, не обеспечивают добросовестной конкуренции и недискриминационного присоединения к сетям связи общего пользования с учетом развития бизнеса и интересов граждан.
В результате возникают ситуации, подобные сложившейся с федеральной сетью делового обслужива-
Век Качества N° 2
ния (ФСДО) «Искра». Эта сеть была создана еще в середине 1990-х гг. в соответствии с действующими на тот период нормативными правовыми актами. В связи с окончанием в 2006 г. срока действия лицензии лицензиат обратился за его продлением. После неоднократных рассмотрений данного вопроса в Мининформсвязи России и Россвязьнадзо-ре ОАО «АСВТ» в порядке продления срока действия лицензии № 4807 были выданы новые отдельные лицензии на оказание услуг местной телефонной связи и на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи. Но условия осуществления деятельности в них кардинально отличались от условий ранее действовавшей лицензии, хотя в Законе «О связи» не предусматривается изменение лицензионных условий при продлении срока действия лицензии. Новые условия осуществления деятельности требуют, чтобы структура давно функционирующей сети соответствовала положениям нормативных правовых актов, изданных спустя почти 10 лет после ввода сети в эксплуатацию, в противном случае деятельность оператора оказывается вне правового поля.
Распространение действия новых нормативных правовых актов на созданную в прошлые годы сеть ФСДО «Искра» либо потребует дополнительных необоснованных инвестиционных затрат, причем весьма значительных, либо приведет к разрушению сети, значительным неоправданным убыткам и нарушению прав операторов сети, а в итоге -лишит потребителей качественных услуг связи. Позиция Мининформсвязи России сводится к тому, что установленные законодательством в области связи требования, в том числе требования всех нормативных правовых актов, распространяются на всех без исключения субъектов отношений в рамках сферы применения нормативных правовых актов, причем независимо от сроков издания этих актов и сроков ввода в эксплуатацию сетей связи. Участники круглого стола выразили мнение, что такое распространение является нарушением одного из важнейших положений российской юриспруденции, установленных Конституцией РФ, по которому «закон, устанавливающий или ограничивающий ответственность, обратной силы не имеет».
В качестве другого примера неэффективного взаимодействия органов исполнительной власти и бизнес-сообщества рассматривалась ситуация с внедрением в России бизнес-модели MVNO (Mobile Virtual Network Operator - Оператор виртуальной сети подвижной связи) высо-
кого уровня (с полной сетевой инфраструктурой за исключением подсистемы базовых станций). Почти три года назад (в сентябре 2005 г.) были завершены работы по созданию и испытанию опытной зоны сети МУЫО, охватывающей четыре региона России, но до сих пор окончательное решение по этому вопросу так и не принято. Решение Коллегии Мининформсвязи России от 22.06.2007, направленное на ускорение начала внедрения в России виртуальных сетей подвижной связи высокого уровня, не выполнено, а первые лицензии на этот вид деятельности не выданы. Российские компании неоднократно (начиная с
2004 г.) подавали заявки на получение лицензий, позволяющих легально заниматься внедрением бизнес-модели МУЫО высокого уровня. Каждый раз компании получали отказ по причине отсутствия нормативной базы, регулирующей деятельность таких операторов, хотя в Законе «О связи», содержащем закрытый перечень оснований для отказа в выдаче лицензий, такая причина отсутствует. Более того, еще в
2005 г. в Мининформсвязи России было представлено заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где указано, что ныне действующая для «классических» операторов сетей подвижной связи законодательная и нормативная правовая база полностью применима и достаточна для регулирования операторов МУЫО высокого уровня. Участники круглого стола посчитали такие действия (вернее, бездействие) лицензиара и Мининформсвязи России препятствиями к выходу на российский телекоммуникационный рынок новых операторов связи, то есть действиями федеральных органов исполнительной власти, ограничивающими конкуренцию, а значит, нарушающими нормы Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
На круглом столе поднимался также вопрос о невыполнении Мининформсвязи России решений судебных и антимонопольных органов, рекомендаций Министерства юстиции Российской Федерации о снятии запретов на функционирование сетей сотовой подвижной связи стандарта CDMA-800, радиоэлектронные средства которого могут использоваться до 2010 г. Мининформсвязи России считает дальнейшее использование диапазона 800 МГц для подвижной связи нецелесообразным. Однако операторы связи поддержали решения судебных и антимонопольных органов и высказали мнение о необходимости их выполнения.
"ТЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ I Общественное мнение
Участники дискуссии обратили внимание на длительность сроков принятия решений по вопросам использования радиочастот. Законом «О связи» установлено, что решения о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения должны приниматься федеральным органом исполнительной власти в области связи не позднее чем через сто двадцать дней со дня обращения. Однако эти сроки зачастую значительно превышаются. Имеются даже случаи длительного решения вопросов, связанных с отказом
в использовании радиочастот. В результате операторы несут убытки из-за оплаты неиспользуемых радиочастот. Специалисты относятся с пониманием к тому, что на Россвязьохран-культуру Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 354 возложен значительный объем работ, и что задержки в принятии указанных решений были вызваны передачей дел из Россвязи. Однако сроки принятия решений выходят за установленные законом рамки и по отношению к дате регистрации заявок уже в Рос-связьохранкультуре. Участники круглого стола подтвердили необходи-
мость сокращения сроков принятия решений по вопросам использования радиочастот.
Решение перечисленных вопросов возможно только в тесном сотрудничестве федеральных органов исполнительной власти в области связи с бизнес-сообществом, профильными объединениями операторов связи. Участники круглого стола выразили единодушную готовность принять участие в разработке предложений и реализации мероприятий по устранению выявленных недостатков и приняли публикуемые ниже Рекомендации.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Общероссийского круглого стола «Проблемы российского телекоммуникационного рынка»
Выступления участников круглого стола были посвящены итогам и перспективам развития отрасли информационных технологий и связи, вопросам антимонопольного регулирования телекоммуникационного рынка России, анализу законодательства в области связи с точки зрения наличия в нем коррупциогенных факторов, необходимости совершенствования правоприминительной практики регулирования в сфере инфо-коммуникаций, проблемам присоединения и взаимодействия сетей электросвязи, внедрения новых бизнес-моделей на сетях подвижной связи России и другим актуальным темам.
Участники круглого стола РЕКОМЕНДУЮТ:
1. Организаторам круглого стола:
Направить настоящие Рекомендации ассоциациям и союзам операторов связи и отдельным операторам.
Подготовить и направить от имени руководства Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» следующие обращения: ^ в Государственную думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - о восстановлении роли субъектов Российской Федерации в государственном регулировании деятельности в области связи;
^ в Государственную думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - о необходимости разработки отдельного законодательства по регулированию использования радиочастотного спектра (и исключению соответствующих норм из законодательства о связи) в целях обеспечения проведения единой государственной политики по использованию этого общегосударственного ресурса в интересах всей экономики страны, проведения реальной конверсии радиочастотного спектра, создания системы управления радиочастотным спектром, адекватной всем секторам экономики (включая организацию функционирования Государственной комиссии по радиочастотам при Правительстве РФ, а не при Мининформсвязи России), решения вопросов справедливой оплаты за использование радиочастотного спектра;
^ в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации и министру информационных технологий и связи Российской Федерации Л.Д. Рейману - о внесении поправок в Федеральный закон «О связи» с целью преобразования его в закон прямого действия и исключения коррупциогенных факторов;
^ Председателю Правительства Российской Федерации В.А. Зубкову -о принятии нормативного правового акта, предусматривающего согласно Закону «О связи» оплату использования радиочастотного спектра всеми без исключения пользователями в Российской Федерации; ^ Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.Я. Чайке - об отмене (в порядке прокурорского надзора за исполнением соответствующих решений судебных и антимонопольных органов, рекомендаций Министерства юстиции Российской Федерации) решений Мининформсвязи России о запрете оказания услуг сотовой подвижной связи с помощью сетей стандарта CDMA-800, радиоэлектронные средства которого могут использоваться до 2010 г.;
^ министру информационных технологий и связи Российской Федерации Л.Д. Рейману - о принятии нормативных правовых актов, обеспечивающих упорядочение процедур ввода в эксплуатацию сетей и сооружений связи, установление уведомительного характера ввода сетей и сооружений связи в эксплуатацию;
^ министру информационных технологий и связи Российской Федерации Л.Д. Рейману - о принятии мер, обеспечивающих выполнение решения Коллегии Мининформсвязи России от 22.06.2007 и направленных на ускорение начала внедрения в России виртуальных сетей
подвижной связи высокого уровня (с полной сетевой инфраструктурой);
^ министру внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиеву - о необходимости дополнительных разъяснений территориальным органам МВД России, определяющих четкие перечни нарушений установленного порядка эксплуатации объектов связи, за которые операторы связи, то есть владельцы лицензий на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, несут административную ответственность, и нарушений, за которые они несут уголовную ответственность;
^ председателю Государственной комиссии по радиочастотам Л.Д. Рейману, Руководителю Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия Б.А. Боярскову - о принятии нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию в течение 120 дней в режиме «одного окна» предусмотренной Законом «О связи» процедуры рассмотрения заявок на выделение радиочастот и принятия по ним решений;
^ руководителю Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия Б.А. Боярскову - о снятии в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации лицензионных ограничений на предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи по федеральной сети делового обслуживания «Искра»;
заместителю Руководителя Федеральной антимонопольной службы А.Н. Голомолзину - о принятии мер, направленных на ускорение внедрения в России виртуальных сетей подвижной связи высокого уровня (с полной сетевой инфраструктурой), ведущих к усилению конкуренции на рыке услуг подвижной связи и снижению влияния на этот рынок операторов сотовой подвижной связи, занимающих на нем монопольное положение.
2. Министерству информационных технологий и связи Российской Федерации:
Создать Общественный совет при Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации.
Подписать соглашение о сотрудничестве в сфере развития инфоком-муникационных технологий и связи с общероссийской общественной организацией «Деловая Россия».
Активнее привлекать ассоциации и союзы организаций в области связи к разработке новых и корректировке действующих нормативных правовых актов, учитывать их мнение по вопросам развития и совершенствования отрасли связи.
Усилить контроль за соблюдением требований законодательства, нормативных правовых актов и непревышением своих полномочий федеральными органами исполнительной власти в области связи и их территориальных структур при реализации предоставленных им полномочий по проведению лицензионных, регистрационных, разрешительных, надзорных, контрольных и иных процедур.
Шире использовать предоставленные законодательством возможности для либерализации регулирования деятельности в области связи, создания условий для добросовестной конкуренции на рынке телекоммуникаций и снижения влияния на этот рынок операторов связи, занимающих его существенную долю.
3. Ассоциациям и союзам организаций в области связи:
Усилить контроль за добросовестным осуществлением членами организаций своей профессиональной деятельности.
Активизировать взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в области связи, участвовать в разработке новых и корректировке действующих нормативных правовых актов, оказывать содействие в решении вопросов с другими федеральными органами исполнительной власти.
Март 2008 г. 31
