CC BY
125
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И РЕГИОНАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПОЛИТИКЕ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ В ПОСТСОВЕТСКОЙ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Азиз МАХМУДОВ
кандидат политических наук, докторант Высшей школы азиатско-тихоокеанских исследований Азиатско-Тихоокеанского университета Рицумейкан (Оита, Япония)
Введение
На первом этапе своего независимого существования пять республик региона Центральной Азии — Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, — до тех пор привязанные к советской экономической и политической системе, не могли не столкнуться с трудностями и проблемами, порожденными по большей
части наследием царского и советского режимов. Чтобы справиться с вызовами и новыми реалиями переходного периода, им необходима была помощь и поддержка со стороны, и все республики, за исключением Туркменистана, включились в тесное сотрудничество с мировыми державами, в частности с Соединенными Штатами Америки.
Говоря об основных особенностях активности западных держав на постсоветском пространстве, трудно не согласиться с Г. Шредер, которая характеризует период после 1991 года как время «взаимного узнавания». По одну сторону границы бывшего Советского Союза лидеры новых независимых государств на собственном опыте учились строить рыночную экономику с той скоростью и с той спецификой, которые определялись реалиями каждой из стран. По другую сторону той же границы мировое сообщество оказывало этому процессу громадное содействие1, и государства и международные организации на собственном опыте инвестирования и проведения программ двустороннего сотрудничества узнавали много нового о том, как же нужно действовать в условиях, о которых прежде они не имели никакого представления. Шредер описывает этот процесс так:
«Теперь они [государства и международные организации] уже куда лучше представляли себе материальное и психологическое наследие прежнего советского порядка — наследие, которое существенно разнилось от страны к стране на постсоветском пространстве. Они увидели, что изменение привычного образа мыслей и действий чиновников множества государственных бюрократий, с которыми им приходится взаимодействовать, — дело медленное, болезненное и грозящее тяжелыми разочарованиями. Они узнали, что даже в тех случаях, когда все в стране более или менее согласны в том, что касается целей и желаемых результатов преобразований на длительную перспективу, — конкретная политика и программы реформ обычно вызывают среди их участников ожесточен-
1 Cm.: Schroeder G. The Economic Transformation Process in the Post-Soviet States: The Role of Outside Actors. B kh.: The International Dimension of Post-Communist Transitions in Russia and the New States of Eurasia (The International Politics of Eurasia Series, Vol. 10) / Ed. by K. Dawisha. New York: M.E. Sharpe, 1997. P. 246.
ные разногласия. Они стали понимать, что типовые решения «из учебника» и действия, основанные на «опыте других стран», могут не работать без серьезной трансформации, учитывающей особенности коммунистического наследия в каждой стране. И, наконец, будем надеяться, что они научились избегать некоторых ошибок, без которых нельзя было обойтись в первые годы. Так, страны-доноры, особенно в ходе программ технической помощи, ни на одной стадии проектов не привлекали к участию в них местных экспертов. Такие жалобы часто слышались в странах-получателях, особенно из среды местных интеллектуалов»2.
Хотелось бы отметить весьма характерную черту политики Соединенных Штатов в Центральной Азии. В декабре 1991 года госсекретарь Дж. Бейкер заявил, что США «будут сотрудничать с теми республиками и их объединениями, которые привержены ответственной политике в сфере безопасности, политической демократии и свободной рыночной экономике»3. При этом Бейкер отметил, что некоторые из республик (Россия, Украина, Казахстан, Армения и Кыргызстан) представлялись на тот момент более подготовленными к принятию подобного курса, чем другие. Тогда Казахстан, подобно России и Украине, занимал одно из приоритетных мест в американской политике из-за наличия на его территории ядерного оружия4. И хотя в 1991 году США признавали суверенный статус всех двенадцати бывших советских республик, дипломатические отношения американская администрация установила лишь с пятью упомянутыми выше государ-
2 Schroeder G. Op. cit. P. 248.
3 Gathoff R.L. Western Efforts to Shape Post-Soviet Behavior: Contemporary Developments in Historical Perspective. B kh.: The International Dimension of Post-Communist Transitions in Russia and the New States of Eurasia. P. 16—17.
4 Cm.: Olcott M.B. Central Asia's Second
Chance. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for
International Peace, 2005. P. 66.
ствами и с Беларусью, исключив из этого списка мусульманские Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, «хотя и не по этой причине [не из-за принадлежности к исламу]5. Но даже установление дипломатических отношений с Казахстаном и Кыргызстаном еще не означало, что США немедленно начнут принимать участие в их делах. Как заметила М. Олкотт, «это было скорее демонстрацией, а не отражением каких-то содержательных аспектов двусторонних отношений этих стран»6.
Реальный интерес к странам Центральной Азии у политического руководства США пробудился при Дж. Буше-младшем, когда тот в 2001 году объявил «войну с терроризмом». Кыргызстан и Узбекистан оказались в числе наиболее активных партнеров США по военной операции, предоставив Америке возможность использовать военно-воздушные базы, первый — в Бишкеке, второй — в Ханаба-де. В Америке со своей стороны Министерство обороны самым активным образом участвовало в определении приоритетов и
5 См.: Gathoff R.L. Op. cit.
6 Olcott M.B. Op. cit. P. 67.
в направлении в регион огромной американской военной помощи, достигшей пика в 2002—2003 годах7. Здесь уместно подчеркнуть одну важнейшую черту американской помощи — ее обусловленность определенными требованиями. В частности, в случае с Казахстаном и Узбекистаном выделение американской помощи в рамках Программы зарубежного военного финансирования, а также Программы международного военного образования и обучения было увязано с прогрессом в соблюдении и защите прав человека8.
В данной статье основное внимание будет сосредоточено на анализе особых черт политики США в Центральной Азии, прежде всего в вопросах региональной безопасности и сотрудничества со странами региона. Свой анализ я разделил на два периода: с момента получения независимости в 1991 году до 2001 года и с событий 11 сентября 2001 года до начала 2010 года, включая сюда и политический курс администрации Обамы.
7 Cm.: Ibid. P. 175.
8 Cm.: Nichol J. Central Asia's Security: Issues
and Implications for U.S. Interests // Congressional Research Service, 11 March 2010 [www.fas.org/sgp/crs/ row/RL30294.pdf], 20 May 2010.
Политика США до событий 11 сентября
Как уже отмечалось, в начале 1990-х годов присутствие США в регионе было в основном чисто символическим. Период 1992—1994 годов был отмечен установлением двусторонних контактов с каждой из республик и трансляцией в регион американских ценностей «демократии, прав человека и экономического либерализма»9. На этом этапе национальные интересы США в регионе, по выражению Г. Фуллера, «были весьма ограниченными, носили по преимуществу «негативный характер» и проявлялись в шести направлениях, «из которых четыре были по своему характеру негативными и два — позитивными»:
9 MacFarlane N.S. The United States and Regionalism in Central Asia // International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), May 2004, Vol. 80, No. 3: Regionalism and the Changing International Order in Central Eurasia. P. 450.
1. Выстраивание американской политики на всем пространстве бывшего СССР таким образом, чтобы предотвратить любую форму радикального или идеологического экспансионизма России, способную вернуть мир к состоянию глобальной ядерной конфронтации.
2. Предотвратить разрастание прежних и возникновение новых гражданских войн или раскол государств, который мог бы перекинуться на соседние страны и тем повергнуть мир в хаос и расстройство, или по крайней мере, сдержать наносимый ими ущерб.
3. Предотвратить распространение ядерного оружия.
4. Предотвратить развитие в регионе радикальных антизападных форм политического ислама.
Двумя позитивными интересами Соединенных Штатов были:
5. Содействовать укреплению прав человека, демократии и рыночной экономики и защите глобальной окружающей среды.
6. Обеспечить Соединенным Штатам роль в экономическом развитии региона, особенно в разработке его сырьевых ресурсов10.
Характеризуя американские интересы в регионе как «чисто негативные», Фуллер хотел сказать, что в четырех перечисленных сферах политика США в Центральной Азии была направлена лишь на то, чтобы предотвратить развитие событий по нежелательному сценарию.
С учетом периферийного, по отношению к Соединенным Штатам, местоположения региона главным мотивом, по которому США могли на этом раннем этапе включиться в дела региона, было стремление уравновесить активность России. Это стало особенно очевидным с середины 1990-х годов, когда администрация Клинтона начала проявлять интерес к запасам энергоресурсов Каспийского бассейна, особенно к доставке казахстанской нефти и туркменского газа в Европу и США по трубопроводу Баку — Тбилиси — Джей-хан через территорию Азербайджана, Грузии, Ирана и Турции, но в обход территории России11. Однако дальнейшее развитие работ по проекту трубопровода могло вызвать серьезные проблемы и для Казахстана, и для Туркменистана. Для Казахстана, ближайшего союзника Москвы на постсоветском пространстве, этот новый выбор означал необходимость балансировать между Россией и США. Что же касается Туркменистана, его отношения с Азербайджаном были весьма напряженными «из-за споров о собственности на месторождения энергоресурсов на морском шельфе, потенциальной конкуренции на газовых рынках и, в связи с этим, озабоченности риском попасть в зависимость от азербайджанского маршрута в экспорте своих энергоресурсов»12.
Еще одной сферой активности Соединенных Штатов в тот период была военная помощь Казахстану, Кыргызстану и Узбекистану через механизм натовской программы «Партнерство ради мира». Как отмечал Н. Макфарлейн, США активно способствовали формированию в 1995 году Центральноазиатского батальона («Центразбата»), состоящего из военнослужащих трех этих стран13. В этом проекте участвовали также Россия,
10 Cm.: Fuller G.E. Central Asia and American National Interests. B kh.: Malik H. Central Asia: Its Strategic Importance and Future Prospects. London: MacMillan, 1994. P. 130.
11 Cm.: Kalicki J.H. Caspian Energy at the Crossroads // Foreign Affairs, Sep./Oct. 2001, Vol. 80, No. 5. P. 122—124.
12 MacFarlane N.S. Op. cit. P. 451—452.
13 Cm.: Ibid. P. 452.
Украина, Турция, Соединенное Королевство, Грузия, Азербайджан и Монголия. Эта региональная воинская часть, которая «первоначально финансировалась Атлантическим командованием Вооруженных сил США, а впоследствии — Центральным командованием», получила мандат на проведение миротворческих и гуманитарных опера-ций14. Важное обстоятельство, касающееся американского участия в создании и функционировании «Центразбата», — то, что его правовой и институциональный режим основывался на созданном в 1994 году Центральноазиатском экономическом сообществе (ЦАЭС). В декабре 1995 года ЦАЭС сформировало под своей эгидой Совет министров обороны, а в следующем году — трехсторонний «Центразбат». В 1998 году к ЦАЭС присоединился Таджикистан — это произошло в результате окончания в 1997 году пятилетней гражданской войны15. Создавая Сообщество, его члены пытались найти альтернативу оказавшимся нежизнеспособными структурам СНГ. Американская администрация появилась на арене весьма своевременно, ответив на потребности правительств стран региона и расширив помощь в военных вопросах. Это участие США было одной из немногих удачных попыток поддержать региональное сотрудничество. Последнее обстоятельство объясняет, почему Соединенные Штаты предпочитают многостороннему сотрудничеству развитие отношений с каждой из республик на двусторонней основе.
Что касается военного сотрудничества с участием США в конце 1990-х годов, то здесь необходимо отметить нараставшее значение Узбекистана и Таджикистана. Усиливавшаяся угроза от лагерей «Аль-Каиды» в Афганистане вынудила американскую администрацию укреплять сотрудничество в сфере безопасности с Узбекистаном16. В результате в ходе заседания совместной американо-узбекской комиссии в Ташкенте в мае 1999 года министры обороны двух стран подписали два важных соглашения: «одно о борьбе с терроризмом и другое о сотрудничестве между Пентагоном и Министерством обороны Узбекистана»17. Практическая полезность этих соглашений проявилась уже в 2000 году, когда американцы в попытке уничтожить Усаму бен Ладена послали на Афганистан беспилотные самолеты «Предейтор». В дополнение к этому специальные силы США в рамках операций против «Талибана» занимались в Узбекистане и Таджикистане подготовкой военнослужащих. Еще одна важная сфера, находившаяся в центре внимания совместной комиссии, — политические реформы в Узбекистане. Как отмечал С. Сестанович, специальный посланник Государственного департамента США в Новых независимых государствах (название, которым в официальных кругах США пользуются для обозначения стран СНГ), Узбекистан критиковали за проблемы с положением оппозиции и средств массовой информации в преддверии парламентских выборов18.
Однако, при всех достижениях в военном сотрудничестве, здесь бросались в глаза и серьезные проблемы, угрожавшие его дальнейшему развитию. Главная из них — передача «Центразбата» под оперативное управление Центрального командования ВС США, что порождает серьезные проблемы координации усилий между военным руководством
14 См.: CENTRASBAT // GlobalSecurity.org. [www.globalsecurity.org/military/ops/centrasbat.htm], 23 May
2010.
15 См.: Центральноазиатское экономическое сообщество (ЦАЭС) — справочная информация // Министерство иностранных дел Российской Федерации, 17 апреля 2001 [www.mid.ru/ns-rsng.nsf/0e82a568fbb5b2c 043256a65002f56c2/3f235dd67746105243256a5a002bff4f?OpenDocument], 23 мая 2010.
16 См.: Olcott M.B. Op. cit. P. 72.
17 Pannier B., Echanova Z. U.S. Signs Security Agreements with Uzbekistan // Asia Time Online, 28 May 1999 [www.atimes.com/c-asia/ae28ag01.html], 25 May 2010.
18 См.: Ibidem.
США и стремящимися помогать региону странами НАТО. Иными словами, Запад, точно так же, как и Россия, сталкивается с отсутствием единства и последовательности в политике по отношению к Центральной Азии19.
Еще одна сфера участия Вашингтона в делах Центральной Азии — техническое содействие и инвестирование как по линии международных финансовых институтов, так и в рамках двусторонних отношений. На многостороннем уровне помощь предоставлялась через такие учреждения, как МВФ, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Азиатский банк развития. Что касается предоставления помощи на двустороннем уровне, американская администрация опиралась в этом на «Закон о поддержке свободы», направленный на поддержку республик, осуществляющих рыночные и демократические реформы20. Однако из-за озабоченности Соединенных Штатов преимущественно военными и энергетическими проблемами социально-политический акцент программ помощи был сведен к минимуму, поскольку «усилия по достижению этих целей могли бы помешать достижению более конкретных стратегических целей»21.
Завершая тему о ранней стадии присутствия США в Центральной Азии, еще раз отметим преобладание на этом этапе мотивов «взаимного узнавания» и периферийного расположения региона. Поскольку сам регион был для творцов американской политики чем-то совершенно новым, им необходимо было модифицировать политический курс, приспосабливая его к реалиям Центральной Азии. Казахстан и Кыргызстан оказались в центре внимания Соединенных Штатов, во-первых, из-за более открытого характера их общества, во-вторых, из-за наличия в первой из них ядерного оружия. К концу 1990-х годов в группе стран, привлекающих интерес Соединенных Штатов, оказались также Узбекистан и Таджикистан. Туркменистан с его полностью нейтральным статусом в основном лежал за рамками политических расчетов американского руководства. Несмотря на невысокий на тот момент интерес США к региону, американские проекты в энергетической и военной сферах немало способствовали тогда развитию сотрудничества. Благодаря этим проектам стало возможно уже на начальной стадии сотрудничества под маркой «Центразбата» организовать ряд совместных учений с участием Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана, а позже и Таджикистана. Сотрудничество не ограничивалось военными вопросами, охватывая и вопросы внутриполитических реформ, как было в случае с совместной американо-узбекской комиссией. И, наконец, США сыграли активную роль в направлении в регион денежных потоков от многонациональных донорских организаций. На двустороннем уровне помощь направлялась в формате выполнения «Закона о поддержке свободы» как мера по поддержке американских ценностей, рыночных реформ и прав человека.
Политика США после событий 11 сентября
Как уже отмечалось, в центр внимания Соединенных Штатов и НАТО регион попал в результате объявления «войны против терроризма» в Афганистане. Узбекистан и Кыргызстан тогда предоставили для антитеррористических операций свои аэродромы, а ос-
19 См.: а^п M.B. Ор. ск. Р. 71.
20 См.: ПМ. Р. 67.
21 MacFarlane N.S. Ор. ск. Р. 452.
тальные три республики открыли свое воздушное пространство для самолетов коали-ции22. По утверждениям Олкотт и Макфарлейна и докладам Госдепартамента США, Узбекистан превратился в ключевого партнера США, что, в свою очередь, вылилось в серьезное увеличение масштабов американской помощи — около 300 млн долл. в 2002 году. Большая часть этой суммы приходилась на программы помощи в рамках «Закона о поддержке свободы» (124,46 млн долл.) и гуманитарную помощь потребительскими товарами и продовольствием из излишков запасов Министерства обороны США и из частных источников (78,24 млн долл.)23.
Оценивая воздействие политического курса американской администрации на сотрудничество Соединенных Штатов с регионом, уместно указать на две особенности, отмечавшиеся Макфарлейном24. Первая — «сильный упор на двустороннее сотрудничество» в проводимой политике с особым креном в сторону Узбекистана. Творцы вашингтонской политики отдавали приоритет двусторонним контактам и старались отбить у правительств стран Центральной Азии интерес к сотрудничеству на региональном уровне. Единственным исключением была деятельность ГУУАМ. Эта структура получала помощь от США с конца 1990-х годов, но с начала 2000-х годов рост помощи замедлился и возобновился лишь в декабре 2002-го с усилением интереса Соединенных Штатов к бассейну Каспия и Черному морю, где еще в начале 1990-х годов развернулось соперничество между Москвой и Вашингтоном. В ходе встречи ГУУАМ в Ялте в 2003 году США обязались выделить 46 млн долл. для финансирования подготовки мобильных антитеррористических сил, предназначенных для охраны трубопроводов и борьбы с терроризмом; для наращивания численности военнослужащих специальных сил, располагавшихся в Грузии с целью помощи в подготовке сил пограничной охраны; и для создания Парламентской ассамблеи стран ГУУАМ25.
Другой особенностью американского участия в делах Центральной Азии была большая роль, отводившаяся укреплению безопасности с особым акцентом на охране границ, нераспространении оружия массового уничтожения и содействии в борьбе с наркотрафиком и терроризмом (см. табл.). Во всех республиках, за исключением Таджикистана, большая часть помощи приходилась именно на сферу безопасности. Общие цифры помощи заставляют предположить, что приоритеты США были связаны с «войной против терроризма». При этом большая часть помощи доставалась Узбекистану, за ним следовали Таджикистан и Кыргызстан26.
Мы уже отмечали, что направленность американской помощи странам Центральной Азии смещалась с поддержки американских ценностей свободного рынка и прав человека к содействию реализации конкретных задач и интересов Соединенных Штатов. В качестве иллюстрации и подтверждения этого тезиса Макфарлейн приводит пример Узбекистана, который, несмотря на критику Госдепартаментом США тамошнего положе-
22 Cm.: Davis J.K., Sweeney M.J. Central Asia in U.S. Strategy and Operational Planning: Where Do We Go From Here? // The Institute for Foreign Policy Analysis, February 2004. P. 2 [www.ifpa.org/pdf/S-R-Central-Asia.pdf], 26 May 2010.
23 Cm.: US Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia-FY 2002. Washington D.C.: Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Department of State, January 2003 [www.state.gov/p/eur/rls/rpt/ 23630.htm], 26 May 2010.
24 Cm.: MacFarlane N.S. Op. cit. P. 455—457.
25 Cm.: Blagov S. GUUAM Makes Comeback Bid with U.S. Support // Eurasianet.org [www.eurasianet. org/ departments/insight/articles/eav070703.shtml], 27 May 2010.
26 Cm.: MacFarlane N.S. Op. cit. P. 456.
Таблица
Помощь США странам Центральной Азии (млн долл.)
Казахстан Безопасность и охрана правопорядка 41,6
Рыночные реформы 14,0
Программы развития демократии 13,7
Развитие местных сообществ 11,5
Социальные службы 6,0
Гуманитарная помощь 3,2
Итого: 90.0
Кыргызстан Безопасность и охрана правопорядка 37,4
Рыночные реформы 17,6
Программы развития демократии 16,1
Развитие местных сообществ 6,0
Социальные службы 11.7
Гуманитарная помощь 6,2
Итого: 95,0
Таджикистан Безопасность и охрана правопорядка 21,5
Рыночные реформы 9,4
Программы развития демократии 12,4
Развитие местных сообществ 10,4
Социальные службы 12,2
Гуманитарная помощь 75,6
Итого: 141,5
Туркменистан Безопасность и охрана правопорядка 8,0
Рыночные реформы 0,9
Программы развития демократии 5,2
Развитие местных сообществ 1,7
Социальные службы 1,8
Таблица (продолжение)
f' Страна Суммы по статьям в бюджете на 2002 финансовый год |
Гуманитарная помощь 0,5
Итого: 18,1
Узбекистан Безопасность и охрана правопорядка 79,0
Рыночные реформы 10,9
Программы развития демократии 26,2
Развитие местных сообществ 5,5
Социальные службы 45,5
Гуманитарная помощь 52,7
Итого: 219,8
Г > И с т о ч н и к: Данные собраны в работе: Olcott M.B. Taking Stock of Central Asia // Journal of International Affairs, Spring 2003, Vol. 56, No. 2. P. 15 I [www.carnegieendowment.org/pdf/files/jjiaolcott.pdf].
, ^ v v V v vv.v^cu i i су 1(3(3 1 iuuvvi i ici u.\jiy/pvji/i мсо/jj ioui^ull. fjvji j.
^ -'J
ния с правами человека, не рассматривался администрацией Буша как «страна, вызывающая озабоченность».
Последняя важная особенность американского подхода к сфере безопасности как компоненту сотрудничества — постоянный акцент высших должностных лиц США на важности верховенства права, особенно в экономической деятельности. Этот акцент объясняется необходимостью как-то противодействовать широко распространенной коррупции во всех странах, получавших американскую помощь. Тем не менее Макфар-лейн отмечает, что рост масштабов помощи в сфере безопасности открыл чиновникам в регионе дополнительные возможности для коррупционных практик, как это произошло в 2003 году в случае с американской военной базой в аэропорту Манас в Кыргызстане, где личные экономические интересы прослеживались на высоком правительственном уровне27.
При всей критике в адрес масштабов коррупции в регионе, при всех обвинениях американской администрации в неспособности и неготовности оказать давление на местные власти и побудить их к необходимым правовым реформам, хотелось бы подчеркнуть один позитивный момент американской помощи. При взгляде на объявляемые «Транспаренси интернэшнл» ежегодные индексы восприятия коррупции для Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана в период наиболее активного присутствия США (2001—2003 гг.) мы видим, что благодаря приоритету, который высшие чиновники США отводили проведению реформ, и их давлению на власти в Узбекистане в это время отмечаются серьезные успехи в борьбе с коррупцией, особенно в 2002 году, на который приходится пик американской помощи. В этом году индекс восприятия коррупции отмечен на уровне 2,9 (68 место среди 102 оценивавшихся стран). Для Казахстана этот
27 См.: MacFarlane N.S. Op. cit. P. 457.
показатель составил 2,3 (88 место), а Кыргызстан в списке не рассматривался. А вот снижение финансирования и более сильный акцент на реформах в сочетании с отрицательным воздействием внутренних факторов привели к значительному росту показателей коррупции во всех трех странах. Динамика выглядела следующим образом. 2003 год: у Казахстана и Узбекистана одинаковый рейтинг — 2,4 (100 место); у Кыргызстана — 2,1 (118 место). 2004 год: Узбекистан — 2,3 (114 место); Казахстан и Кыргызстан разделяют 122 место с показателем 2,228.
Возвращаясь к политике США в 2003—2005 годах, мы замечаем определенную смену политического курса. Применительно к Узбекистану она выразилась в незначительном сокращении двустороннего сотрудничества к концу 2003 года из-за отсутствия прогресса в деле соблюдения прав человека. Однако подлинным разочарованием для Узбекистана стало решение администрации Буша установить с Центральной Азией «в высшей степени ограниченные союзные отношения». Причиной этому послужил курс Пентагона на смену статуса американских военных объектов в регионе с «горячего» на «теплый». Благодаря установлению тесных отношений с США Узбекистан не только стремился получить возможность сбалансировать свои отношения с Россией и Китаем, но и надеялся ускорить осуществление военной реформы, которая помогла бы Ташкенту защититься от внутренних и региональных угроз его безопасности. Как отмечает Олкотт, до 2005 года Узбекистан в своей внешней политике отдавал приоритет отношениям с Соединенными Штатами. Но, хотя Вашингтон и после 2004 года продолжал оказывать военную помощь и помогать в укреплении безопасности, Россия в этих условиях действовала эффективнее, предложив участвовать в «совместных антитеррористических операциях»29.
Отношения Соединенных Штатов с Узбекистаном серьезно ослабли после событий в Андижане в мае 2005 года и отказа допустить их международное расследование30. С тех пор и до начала 2008 года мы были свидетелями резкого охлаждения отношений между Узбекистаном и Западом. Оно выразилось, в частности, в Декларации ШОС от июля 2005 года, где признавалось необходимым, «чтобы соответствующие участники антитеррористической коалиции определились с конечными сроками временного использования упомянутых объектов инфраструктуры [военных баз США и коалиции в Кыргызстане и Узбекистане] и пребывания военных контингентов на территориях стран — членов ШОС»31. Вскоре после этого американские военнослужащие покинули военную базу в Ханабаде и были переведены в аэропорт Манас в Кыргызстане.
Американское руководство пересмотрело свою позицию по отношению к Узбекистану, направив туда в июне 2008 года помощника госсекретаря США по делам Южной и Центральной Азии Ричарда Баучера32. Подобному потеплению в двусторонних отношениях предшествовало предложение президента Узбекистана во время саммита НАТО в Бухаресте в апреле 2008 года расширить формат «шесть плюс два» до нового — «шесть плюс три». Первоначальный формат «шесть плюс два», включавший шесть по-
28 Статистические данные ежегодных обзоров индекса восприятия коррупции за 2001—2004 годы, представленных компанией «Транспаренси интернэшнл» [www.transparency.org].
29 Olcott M.B. Op. cit. P. 176—179; Nichol J. Op. cit. P. 5—6.
30 См.: Nichol J. Op. cit. P. 6.
31 Декларация глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества, 5 июля 2005 года [http://www.mid.ru/ns-rasia.nsf/3a0108443c964002432569e7004199c0/432569d80021985fc32570350038d121?0pen Document].
32 См.: President of Uzbekistan Receives U.S. Assistant Secretary ofState // UzA Uzbekistan National News Agency, 2 June 2008 [www.uza.uz], 3 June 2008.
граничных с Афганистаном стран (Китай, Иран, Кыргызстан, Пакистан, Таджикистан и Узбекистан) плюс Россию и США, действовал на протяжении 1997—2001 годов. В центре этой деятельности было «достижение внутриафганского примирения между «Талибаном» и его противниками». Формат, предложенный лидером Узбекистана, должен был включить в качестве одной из сторон и НАТО33. Перезагрузка отношений между Узбекистаном и США и новый рост внимания к республикам региона пришли в 2009 году вместе с идеей президента Обамы перенести центр тяжести военных операций с Ирака на Афганистан.
Что касается кыргызско-американского сотрудничества, ситуация здесь выглядела еще сложнее и запутаннее, чем в случае с Узбекистаном. Кыргызстан с его небольшим населением, слабой экономикой и скромным военным потенциалом не мог занимать важного места в американской военно-политической стратегии. Но и при этом США оказывали ему военную помощь, особенно в деле укрепления безопасности границ34. Однако отсутствие сколько-нибудь значительных природных ресурсов и, как и в случае с Узбекистаном, подверженность с начала 2004 года постоянным террористическим нападениям и вторжениям из-за границы, а также не очень большое внимание со стороны администрации США заставили Кыргызстан укреплять связи с Россией и Китаем. К тому же новый президент Кыргызстана К. Бакиев, пришедший к власти в результате «тюльпановой» революции в 2005 году, уже в 2006-м потребовал поднять плату за использование базы «Манас» до 200 млн долл. в год, одновременно подтвердив право России бесплатно пользоваться ранее развернутой базой в Канте. После переговоров между Кыргызстаном и США о статусе базы стороны огласили в 2006 году совместное заявление, где говорилось, что Соединенные Штаты могут продолжать использовать объекты авиабазы и обязуются выплачивать по 150 млн долл. в год в виде помощи и компенсации за пользование базой35. Завершая анализ отношений между США и Кыргызстаном, следует упомянуть заявления президента Бакиева на встрече с его российским коллегой в феврале 2009 года о закрытии базы «Манас» и предоставлении Россией Кыргызстану льготного кредита в объеме 300 млн долл. сроком на 40 лет и финансовой помощи в размере 150 млн долл.36 Однако довести дело до полного закрытия американской базы правительство Кыргызстана так и не сумело, поскольку в июне 2009 года парламент Кыргызстана ратифицировал соглашение с Соединенными Штатами о создании Центра транзитных перевозок для доставки в Афганистан невоенных грузов37. Как и в рамках прежних договоренностей с Кыргызстаном, Вашингтон выделял средства на развитие инфраструктуры; на модернизацию систем авиадиспетчерской службы; на пополнение средств американо-кыргызского Совместного фонда развития, финансирующего экономические проекты; на борьбу с наркотрафиком; на меры по борьбе с терроризмом. Всего предусматривалась экономическая помощь в объеме 117 млн долл.38
Оценивая американскую политику в отношении Казахстана после 2005 года, можно отметить, что Астана постепенно превращалась в основного стратегического партнера
33 См.: Bhadrakumar M.K. Afghanistan Moves to Center Stage // Asia Times Online, 19 April 2008 [www. atimes.com/atimes/South_Asia/JD19Df02.html], 22 April 2008.
34 См.: Olcott M.B. Op. cit. P. 180—181.
35 См.: Nichol J. Op. cit. P. 37.
36 См.: Бакиев объявил о закрытии военной базы США в Киргизии // Lenta.ru, издание Rambler Media Group Publication, 3 февраля 2009 [lenta.ru/news/2009/02/03/base/], 4 февраля 2009.
37 См.: Парламент Киргизии одобрил переформатирование базы «Манас» // Lenta.ru, издание Rambler Media Group Publication, 25 июня 2009 [http://lenta.ru/news/2009/06/25/manas/], 27 июня 2009.
38 См.: Namatbaeva T. Kyrgyzstan Allows U.S. to Keep Using Base // Agence France Presse, 23 June 2009.
Соединенных Штатов. Это было обусловлено ростом трений и неопределенности в отношениях с Узбекистаном и Кыргызстаном. Хотя по объему экспорта нефти Казахстан несопоставим с такими странами, как Саудовская Аравия или Россия, тем не менее вопросы энергетики занимали ведущее место в повестке дня двусторонних отношений. Подобный интерес со стороны США тесно связан с трубопроводным проектом Баку — Джейхан, о котором уже упоминалось выше. Что же касается военного сотрудничества, то здесь Казахстан хотя и не проявил себя активным партнером Соединенных Штатов, тем не менее выразил живую готовность содействовать американским операциям в рамках «войны против терроризма», позволив использовать свое воздушное пространство для «пролетов самолетов сил коалиции»39 и предоставив три аэродрома в южной части Казахстана для использования в чрезвычайных ситуациях40.
Рассматривая место Таджикистана и Туркменистана в американской стратегии в регионе, можно отметить, что ни одна из двух стран не занимает в ней сколько-нибудь заметного места. В Таджикистане американское участие сводится в основном к работе по улучшению состояния дел с контролем за наркотиками, финансируемой из средств Управления ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК)41. ЮНОДК, в свою очередь, получает финансовую поддержку для своих программ борьбы с наркотрафиком в Центральной Азии из средств Управления по международной борьбе с наркотиками и охране правопорядка Госдепартамента США, делающего главный упор на программы «обучения и оснащения», призванные сформировать потенциал на местах. Еще один примечательный элемент подобной помощи — финансирование действий по повышению в Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане «потенциала противодействия движению наркотиков на границах». Говоря о практической пользе этих программ для Таджикистана, следует отметить долгосрочную инициативу по финансированию таджикского Агентства по контролю за наркотиками, которое было включено в объявленный в июне 2003 года проект стоимостью в 17 млн долл.42
Хотя масштабы двустороннего сотрудничества между США и Таджикистаном в экономической сфере остаются в высшей степени скромными (в январе 2010 г. объем двусторонней торговли составлял всего 2 млн долл., в то время как объем торговли с Россией превышает этот показатель в 30 раз), необходимо подчеркнуть, что Соединенные Штаты лидируют в оказании гуманитарной помощи республике — на их долю приходилось 48% всей иностранной помощи, полученной Таджикистаном в 2010 году. Однако единственный заметный случай американских инвестиций в республике — строительство моста через реку Пяндж, связывающего страну с Афганистаном43. Подводя итог рассмотрению американо-таджикских отношений, уместно отметить, что официальный Душанбе стремится получить политическую поддержку строительству Рогунской ГЭС. Официальный ответ США на соответствующую просьбу таджикской стороны был озвучен помощником госсекретаря США Робертом Блейком: «Мы понимаем всю важность энергетической
39 Olcott M.B. Op. cit. P. 182—183.
40 См.: Special Report: Kazakhstan Celebrates 10th Anniversary of Its Military // Kazakhstan News Bulletin, 8 May, 2002, Vol. 2, No. 16 [prosites-kazakhembus.homestead.com/050802.html], 6 June 2010.
41 См.: Olcott M.B. Op. cit. P. 184—185.
42 См.: Weihman T. U.S. Focus on Interdiction in Central Asia is Inadequate to Meet Drug Trafficking Challenge // Eurasianet.org, 22 September 2003 [www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav092303a.shtml], 6 June 2010.
43 См.: Фасхутдинов Г. Таджикистан рассчитывает на поддержку США в споре вокруг Рогуна // Немецкая волна, 10 марта 2010 [www.dw-world.de/dw/article/ 0„5338753,00.html?maca=rus-rss_rus_yandex_new_ comments_2-4163-xml], 11 марта 2010.
безопасности для Таджикистана и поддерживаем усилия правительства с целью гарантировать его гражданам, предприятиям и учреждениям доступ к достаточным и надежным источникам энергоснабжения. При этом мы призываем Таджикистан, проводя в жизнь планы по развитию гидроэнергетики, такие как строительство Рогунской ГЭС, учитывать мнение соседних стран. Мы призываем Таджикистан в дополнение к планам строительства Рогунской ГЭС рассмотреть и возможности строительства малых ГЭС»44. В этом вопросе мы склонны согласиться с мнением Рустама Хайдарова, главы таджикского представительства Фонда Фридриха Эберта, который заметил, что попытки Таджикистана и Узбекистана заручиться союзниками в споре вокруг Рогунской ГЭС обречены на неудачу, так как «ни США, ни Россия, ни ЕС не захотят взять на себя роль арбитра, поскольку они стремятся сохранить гармоничные отношения и с Душанбе, и с Ташкентом»45.
Что касается отношений с Туркменистаном, то их уровень для США — самый низкий в регионе. Это может объясняться нейтралистским курсом бывшего лидера страны Ниязова, не дававшим простора американским интересам, особенно в привлекательном нефтегазовом секторе46. С точки зрения двустороннего военного сотрудничества в ходе «войны с терроризмом» позиция Туркменистана могла бы быть самой выигрышной благодаря его геополитическому расположению — в 50 милях (1 миля = 1,609344 км) от иранской и в 100 милях от афганской границы. К тому же страна располагает самой крупной из бывших советских военных баз — базой в Мары. Однако из-за своего политического курса, «временами граничащего с изоляционизмом», Туркменистан позволял силам США и коалиции пользоваться своим воздушным пространством исключительно для полетов с гуманитарными задачами и не допускал использования своей территории ни для каких боевых операций, с чем столкнулись немецкие военно-воздушные силы в 2002 году47. Но и при такой пассивности Туркменистана американская администрация в феврале 2004 года сумела найти поле для сотрудничества. Тогда Туркменистан согласился на участие в финансируемой Соединенными Штатами программе обучения сотрудников национальных правоохранительных органов методам борьбы с распространением наркотиков.
Политический курс туркменских властей претерпел серьезные подвижки после внезапной смерти туркменского лидера в декабре 2006 года. Новый президент выступал за диверсификацию международных связей Туркменистана, включая экспорт энергоресурсов. Подобно Таджикистану, Узбекистану и Ирану, Туркменистан экспортирует электроэнергию в Афганистан. Этот экспорт привлекает пристальное внимание инициативы «Интеграция инфраструктуры Центральной Азии» Агентства США по торговле и развитию (запущена в 2005 г.) и Программы по содействию региональным рынкам электроэнергии Агентства США по международному развитию (запущена в 2006 г.). Задача обоих американских агентств — содействовать «проектам в области энергетики, транспорта и коммуникаций, включая развитие электроэнергетической инфраструктуры и совместное использование электроэнергии странами Центральной Азии и Афганистаном, а со временем — также и Пакистаном и Индией»48. Дальнейшие усилия завершились подписанием четырьмя упомя-
44 Babakhanov U. Robert Blake: «We Understand the Importance of Energy Security for Tajikistan» // Asia-plus, 13 February 2010 [www.asiaplus.tj/en/news/48/62064.html], 6 June 2010.
45 Фасхутдинов Г. Указ. соч.
46 См.: Olcott M.B. Op. cit. P. 184.
47 См.: Davis J.K., Sweeney M.J. Op. cit. P. 53; Olcott M.B. Op. cit. P. 184.
48 Press Release: USTDA Launches Central Asian Infrastructure Integration Initiative // U.S. Trade and Development Agency, 14 October 2005; Kucera J. Washington Seeks to Steer Central Asian States Toward South
нутыми государствами в августе 2008 года межправительственного соглашения о строительстве линии электропередачи напряжением 500 киловольт. Финансовые средства для осуществления проекта в размере 935 млн долл. предоставят Всемирный банк, Исламский банк развития и Международная финансовая корпорация49.
3аключение
На протяжении двух последних десятилетий, которые охватывает данная статья, политика Соединенных Штатов в Центральной Азии — регионе, прежде им совершенно неизвестном, — проделала непростой и весьма извилистый путь, на котором успехи сменялись неудачами. Первое десятилетие можно назвать периодом «взаимного узнавания». В это время региональные лидеры предпринимали отчаянные усилия, чтобы диверсифицировать свои международные связи и отношения. Затем последовал стремительный рост геополитического значения региона, обусловленный развернутой в 2001 году под руководством США военной кампании против терроризма в Афганистане. Узбекистан и Кыргызстан, предоставившие площадки для размещения американских сил, и остальные три республики региона стали получать от Соединенных Штатов военную помощь. Как и в других регионах мира, помощь сопровождалась укреплением двусторонних связей и требованиями реформ. Однако преобладание соображений безопасности в условиях антитеррористической военной кампании заставляло Америку ослаблять давление в пользу реформ.
Подводя итоги нашему анализу роли США в Центральной Азии, мы не можем не присоединиться к мнению О. Смолянского, утверждавшего, что все государства «должны ясно отдавать себе отчет, в том, что... республики Центральной Азии будут преследовать в первую очередь свои собственные интересы, как они видятся лидерам каждой из стран. В этом деле они будут стремиться получить максимум выгоды от каждого из внешних игроков и не пожертвуют национальными интересами во имя этнических, религиозных или каких бы то ни было других соображений»50. К 2005 году США и ЕС на опыте многочисленных провалов их политики в регионе в полной мере осознали справедливость и значение этого аргумента. Первый из таких провалов был следствием критики в адрес правительства Узбекистана за его политику в сфере прав человека и экономических реформ, прозвучавшей на ежегодной встрече Европейского банка реконструкции и развития в Ташкенте. Второй был вызван требованием провести международное расследование событий в Андижане и санкциями, введенными Европейским союзом после 2005 года. Усвоив уроки периода «взаимного узнавания» и осознав геополитическое и экономическое значение региона, Запад начал снимать санкции, введенные ранее против Узбекистана, и стимулировать сотрудничество с другими странами в регионе. И, наконец, Запад сильно умерил давление в пользу реформ и улучшения положения с правами человека во имя развития сотрудничества в сфере экономики и безопасности.
Asian Allies // Eurasia Insight, 28 April 2006; Oh we. USAID Official Outlines Plan to Build Central-South Asian Electricity Links // Eurasia Insight, 4 May 2006.
49 Cm.: Nichol J. Op. cit. P. 23.
50 Smolansky O.M. Turkish and Iranian Policies in Central Asia. B kh.: Malik H. Op. cit. P. 306. - 121-
