CC BY
52
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
A.B. БОРИСОВ,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Проблемы реформирования полиции Российской империи в конце 60-х - начале 70-х гг. XIX в.
В статье анализируется период российской истории конца 60-х - начала 70-х гг. XIX в., когда среди прочих важных для страны исторических событий осуществлялась очередная реформа органов внутренних дел. Проблемы, возникавшие в ходе реформы, и их решения автор рассматривает в контексте исторической ситуации.
Реформирование в Российской империи, полицейская реформа, функции полиции в XIX в., финансирование полиции, должность урядника.
Отмена крепостного права в феврале 1861 г. значительно изменила социально-экономическую ситуацию в стране. Более 20 млн человек получили свободу, гражданские права, что повлекло необходимость проведения реформы местного самоуправления, судебной системы, а также полиции (датее -полицейская реформа).
Основные положения полицейской реформы разрабатывались одновременно с подготовкой реформы об отмене крепостного права (далее — крестьянская реформа).
Как писал один из участников подготовки этих реформ, «каждый раз, когда возникал вопрос об освобождении крестьян, между прочими препятствиями его решения выставлялись: несовершенство наших полицейских учреждений...» [9, с. 50].
Это «несовершенство» заключалось прежде всего в том, что на полицию помимо охраны общественного порядка и борьбы с преступностью были возложены еще и административно-хозяйственные функции, притом, что штатная численность уездного отделения полиции в среднем составляла 10 полицейских служащих,
опиравшихся в своей деятельности на сотских и десятских, выбранных из крестьян.
При крепостном праве такая малочисленность полиции в уездах объяснялась существованием «вотчинной полиции» - помещика, контролирующего поведение своих крепостных и назначающего в случае необходимости им наказание. Многовековое существование крепостничества приучило крепостных крестьян к мысли, что повиновение помещику является их моральным долгом.
Отмена крепостной зависимости означала ликвидацию «вотчинной полиции», что вызывало необходимость усиления полиции уездной.
В марте 1859 г. Александр II утвердил документ «Главные начала для устройства уездной полиции», подготовленный МВД и ставший основой для предстоящей полицейской реформы [11].
Власть не решилась реформировать полицию накануне отмены крепостного права, очевидно, считая, что в столь сложный и ответственный период в российской истории не нужно реорганизовывать одну из опор государства.
В 1861 г. Александр II подписал «Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях», в котором были предусмотрены меры для усиления полиции и активизации ее деятельности в период отмены крепостного права при наличии массовых беспорядков [12].
На издание вышеуказанного документа во многом повлияли сведения, поступавшие от агентов III Отделения Собственной Его Императорского Величия канцелярии, а также слухи, ходившие в столице среди горожан и приехавших на заработки в город крестьян, о том, что большинство из них испытывают злобу к по-
мешикам и что они «готовы всех их перерезать». Обобщая эти сведения, чиновник III Отделения сделал следующий вывод: «Донесения всех агентов по этому предмету совершенно сходны» [3, с. 188].
Однако информация, собранная агентами III Отделения, скорее отражала преувеличенный страх помещиков, чем реальное положение дел в стране.
Власть приступила к реформе полиции, которая подготавливалась комиссией под руководством заместителя Министра внутренних дел H.A. Милютина, крупнейшего государственного деятеля России, принимавшего участие в подготовке крестьянской, земской, а также финансовой реформ.
Александр II утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» 25 декабря 1862 г. [1]. Согласно им городская и сельская полиция объединялись в «одну общую уездную полицию», создавались уездные полицейские управления, которые возглавили уездные исправники (назначавшиеся губернаторами, а не избиравшиеся как раньше на уездных дворянских собраниях).
Такое объединение не коснулось Санкт-Петербурга, Москвы и губернских столиц, а также некоторых уездных городов, имевших особое административное, экономическое и военно-стратегическое значение. Здесь сохранилось городское полицейское управление, возглавляемое полицмейстером.
В уездах осталось прежнее деление на станы, в которых действовали становые приставы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели, нижними чинами полиции в уездах были все те же сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян.
«Временные правила...» предоставляли право Министру внутренних дел по своему усмотрению создавать в губерниях и уездах конную полицейскую стражу.
Во многом такое положение дел определялось тяжелым финансовым положением, в котором оказалась Российская империя после поражения, случившегося в Крымской войне. Это заставляло власть экономить на содержании государственного аппарата, в частности, полиции.
После введения в действие «Временных правил...» оклады полицейских были незначительно повышены, но по-прежнему оставались ниже, чем оклады других чиновников уезда, губернии. Это затрудняло формирование городской и особенно уездной полиции.
В начале 1863 г. Министр внутренних дел П.А. Валуев попытался добиться увеличения жа-
лованья полицейским. Понимая, что выделение дополнительных средств на содержание полиции из государственного бюджета практически невозможно, Министр направил в Государственный совет записку «Об установлении особых сборов для усиления содержания полиции», где, обосновывая необходимость повышения жалованья полицейским, написал, что многочисленные, достаточно трудные обязанности, возложенные на них, не соответствуют жалованью, которое они получают. Это неизбежно толкает многих полицейских к получению тайных, незаконных доходов, «к скрытому и незаконному налогу на лиц, имеющих нужду в полиции». Поэтому власть должна сделать все, чтобы «полицейская служба, вполне исправная и чистая, не была бы невозможностью» [ 10, с. 70].
В качестве средства к пополнению бюджета на содержание П.А. Валуев предложил установить специальные денежные сборы при осуществлении полицией прописки паспортов, предоставлении различных справок и разрешений. Атександр II в целом одобрил предложения Министра внутренних дел, но после обсуждения инициатив в различных ведомствах они были отклонены Государственным советом под предлогом возможности возникновения ситуации. при которой «полицейские чиновники будут получать гораздо больше, чем лица, несравненно выше их стоящие в служебном положении».
Поскольку Министр внутренних дел не согласился с позицией членов Государственного совета, в целях решения вопроса об изыскании средств для улучшения финансирования полиции была создана специальная межведомственная комиссия. После длительной работы в 1866 г. данной комиссией было сделан следующий вывод: «Улучшение личного состава полиции может быть достигнуто не одним лишь увеличением обшей суммы на ее содержание, а и другим путем, как то: упрощением служебных обязанностей, сокращением формальностей и самого состава служащих, с увольнением людей менее способных и с сокращением производящегося им содержания в пользу более деятельных» [10, с. 74].
Министерство внутренних дел не согласилось с этим, считая, что в условиях проведения реформ сокращение штата полиции нецелесообразно, а может быть и опасно.
Не получив запрашиваемых средств, МВД не смогло решить одну из главных задач полицейской реформы — улучшить кадровый состав полицейских служащих.
Развитие капитализма в России, как и в странах Западной Европы, сопровождалось ростом преступности, что стало особенно заметно в целом по стране и крупных ее городах
I ISSN 2072-9391
I Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
J
после отмены крепостного права. В отчете министерства юстиции за 1865 г. отмечалось, что за последние десять лет преступность возросла на 12 %. В Москве и Санкт-Петербурге этот показатель был еше выше [8, с. 26].
Для России быстрый рост преступности стал явлением новым, потребовавшим поиска мер борьбы с ней. что привело к созданию в 1866 г. сыскного отделения Санкт-Петербургской полиции. Возглавил его известный в городе помощник частного пристава И.Д. Путилин. Начав службу с квартального надзирателя, он хорошо знал преступный мир столицы, поддерживал отношения с наиболее яркими его представителями. Известный юрист А.Ф. Кони, близко знакомый с И.Д. Путилиным. писал, что его деятельность на посту начальника сыскной полиции была «зачастую весьма рискованной в смысле законности и строгой морали» [7. с. 43].
По примеру столицы сыскные отделения, подчиненные непосредственно полицмейстеру, стали создаваться в крупных городах империи. К 1908 г. они уже существовали в Москве, Киеве. Одессе. Ростове-на-Дону, Варшаве, Риге, Баку. В работе сыскных отделений в масштабе всей страны до начала XX в. власть не видела необходимости.
Реформы 60-х—70-х гг. XIX в. существенно изменили судебную систему. Были созданы органы местного самоуправления — земства, органы городского самоуправления — городские думы, изменился порядок комплектования армии и др. Соответствующая этим изменениям полицейская реформа так и не была проведена. Это. по мнению известного российского юри-ста-государствоведа А.Д. Градовского, привело к тому, что полиция представляла «контраст с основаниями и порядком деятельности новых учреждений. Этот контраст - источник того недружелюбия к полиции, которое так часто проявляется в нашем обществе» [6, с. 12].
В 1877-1878 гг. в стране возросла социальная напряженность.
В это время начинается «хождение в народ» сотен членов революционно-демократических организаций, отправлявшихся в деревни с агитационной миссией в крестьянской среде.
В день, когда суд присяжных оправдал Веру Засулич, совершившую покушение на столичного губернатора, 31 марта 1878 г., при царе было созвано «Особое совещание для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в Империи». Председательствовал на этом совещании бывший министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный в 1879 г. председателем Комитета министров.
В своем решении присутствовавшие на совещании признали необходимость усиления деятельности полиции, и в июне 1878 г. было изда-
но новое «Временное положение о полицейских управлениях» [2], согласно которому введена низшая полицейская должность — урядник. Полицейские урядники назначались «в помощь становым приставам ... а также для надзора за деятельностью сотских и десятских и для их руководства».
Несмотря на финансовые трудности, вызванные русско-турецкой войной, власть выделила средства на содержание 5 тыс. конных полицейских урядников. На уезд приходилось 30-40 урядников. Характерной чертой этой новой должности была относительная узость функций. Урядники, главным образом, занимались предупреждением и пресечением преступлений. а также производством дознаний по уголовным делам, и в меньшей степени — управленческой, хозяйственной, санитарной и другими видами деятельности, возложенными на чины уездных полицейских управлений.
Непосредственная близость к населению и значительный объем полицейских функций по предотвращению, пресечению преступлений, проведению дознаний по уголовным делам, возложенных на полицейского урядника, обусловили достаточно высокие требования к уровню его общей и профессиональной подготовки, а также моральным качествам.
Должность урядника имела определенные особенности этического и психологического характера, поскольку, по сути, являлась промежуточным звеном между должностью станового пристава, назначавшегося, как правило, из дворян и принадлежавшего к элите уезда, и должностями сотского и десятского, на которые избирались лица из крестьянского сословия.
Общественность высказывала опасения, что введение должности урядника и наделение его многочисленными функциями и большими правами может усилить полицию, но одновременно увеличит количество случаев произвола, злоупотребления властью, что подорвет доверие населения.
Эти опасения обосновывались тем, что людей, способных надлежащим образом качественно и добросовестно выполнять задачи, соблюдая при этом законность, «невозможно найти в том кругу, откуда они будут браться», поэтому «контингент урядников на две трети будет состоять из отбросов общества и в умственном и моральном отношении» [4, с. 288]. В качестве аргумента к такому заявлению приводилось указание на низкий социальный статус урядника как младшего полицейского чина, обусловливавший формирование штата главным образом из бывших рядовых и унтер-офицеров, отслуживших свой срок в армии.
Более того, приводились даже парадоксальные аргументы, как, например, о том, что не
следует организовывать систему обучения набираемого контингента, ведь получив образование, урядники станут «считать себя выше крестьян, будут еще больше злоупотреблять своим положением и если раньше удовлетворялись тем, что брали с крестьян на штоф, то теперь будут брать на ведро водки» [4, с. 291].
Руководство МВД также было озабочено этой проблемой, и хотя бы для частичного ее решения уже в 1879 г. была напечатана специальная справочная книга для полицейских урядников, где содержались примеры законных решений ситуаций, с которыми мог встретиться урядник в своей деятельности, образцы различных документов, рекомендации морально-этического характера о том, как следует добиваться «исполнения закона или полицейского распоряжения твердо и настоятельно, но отнюдь не грубым или обидным образом» и другие сведения. Специальный раздел этого справочника был посвящен описанию образцовых действий некоторых полицейских урядников при предотвращении и пресечении преступлений и общении с населением. Этот справочник стал своеобразным учебным пособием, вручался каждому уряднику для изучения, контролировать которое был должен становой пристав.
Подготовка полицейских урядников, которым приходилось исполнять много обязанностей и слышать в свой адрес упреки в нарушении законности, малокультурности и т. д., не могла ограничиться изучением справочника и индивидуальными занятиями со становыми приставами. На местах, как правило, по инициативе губерна-
тора и уездного полицейского начальства, с одобрения МВД стали создаваться разнообразные школы для обучения полицейских урядников. Сроки обучения устанавливались от нескольких недель до 3-4 месяцев. Программа обучения составлялась на местах и менялась в зависимости от уровня и степени подготовки слушателей, а также особенностей каждой губернии, уезда.
С введением должности урядника увеличилось число полицейских, что, очевидно, способствовало понижению количества проявлений массовых беспорядков в стране. Если в 1879 г. было зафиксировано 43 таких случая в деревне и 60 — в городе, то уже в следующем году в сельской местности волнений произошло только 17, в городе — 33 [5].
Однако все большее беспокойство вызывали случаи политического терроризма, жертвами которых становились представители власти. Объектом покушения террористов был и сам император Атександр II.
В августе 1878 г. террорист ударом кинжала убил начальника III Отделения императорской канцелярии, шефа Отдельного корпуса жандармов генерал-лейтенанта Н.В. Мезенцева. Случившееся показало, что жандармерия, сотрудники и агентура III Отделения не могут защитить от террора даже свое руководство.
В ноябре 1878 г. состоялось заседание Комитета министров, посвященное борьбе с терроризмом, на котором был поставлен вопрос о реорганизации общей и политической полиции. Началась подготовка очередной полицейской реформы.
Список литературы
1. Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению управляемых // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 37. № 39087.
2. Временное положение о полицейских управлениях // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 г. № 124. СПб., 1880.
3. Донесение агентов третьего отделения / Конец крепостничества в России: сборник документов. М., 1994.
4. Внутриполитический обзор // Отечественные записки. СПб., 1980. № 12.
5. Анфимов A.M. Крестьянское движение в России во второй половине XIX века // Вопросы истории. 1973 г. № 5.
6. Брякина B.C. Рабочий вопрос в России в период революционной ситуации 18791882 гг. // Вопросы истории. 1963. № 6.
7. Градовскии А.Д. О нашей полиции // Голос. 1881.№ 11.
8. Кони А.Ф. Иван Дмитриевич Путилин // Избранные сочинения. М., 1989.
9. Остроумов С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России: монография. М„ 1980.
10. Соловьев Я.Н. Записки // Русская старина. 1882. №3.
11. Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке. СПб., 2002.
12. Тот Ю.В. К вопросу о финансировании уездной полиции в эпоху великих реформ / Государство. Архивы в истории России: сборник научных трудов. СПб., 2008.
Тел.: 8 (499) 745-81-84
