CC BY
120
25. Настольная книга мирового судьи: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. проф. В.М. Лебедева.- М., 2002.
26. Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9 т. / Под ред. О.И. Чистякова. Т. 1.- М., 1984.
27. «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» Казачий календарь 1884 г. Архив Ростовской области.
Н. Ф. Земченков, М. А. Костенко
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ*
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 [1] существенно меняет содержание и форму местного самоуправления по сравнению с действующим с 1995 г. законом с тем же названием. Законодатель отверг совершенствование и изменение действующего закона о местном самоуправлении и пошел на создание нового, вступающего в силу в полном объеме с 1 января 2005 г., закона. Этот факт интригует сам по себе, тем более что и в отношении действующего закона не было особой критики или широких дискуссий, хотя правовое регулирование деятельности именно местного самоуправления - это сфера, наиболее приближенная к гражданам, и поэтому требующая большей активности населения. На базе действующего закона о местном самоуправлении практически с нуля сформировалась местная власть, отработана худо-бедно местная правовая база, население освоилось с новыми управленческими и административными ресурсами.
Причины замены Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сообществе правоведов называют разные. Например, Сергей Вальков, депутат Законодательного Собрания Ивановской области, считает, что Федеральный закон № 154 закрепил ситуацию, заложенную Указами Президента РФ 1993-1999 гг. Гарантированные полномочия представительных органов составили в нем всего несколько пунктов. Все остальное оказалось в руках глав муниципальных образований. По сути, закон № 154-ФЗ закрепил авторитарную структуру и систему органов местного самоуправления, сложившуюся после антиконституционного разгона демократически избранных советов в 1993 г. [2].
Но все обстояло значительно проще: посредством указанного закона правоведы - знатоки той поры истории КПСС и советского права реализовали, за незнанием иного, старый лозунг о «советах без большевиков». И потом очень удивились тому, что из этого получилось. Сейчас есть редкий шанс наблюдать, что получается с нереализованными в свое время лозунгами и идеями. Второй революционный лозунг: «землю - крестьянам, фабрики - рабочим» ведь тоже реализовывался вполне легитимно (ваучеры, паи, доли). Не стало ни крестьян, ни фабрик, ни рабочих. К таким результатам приводят попытки вернуть в практику то, «чего не давали делать большевики». Следовательно, это и не надо делать, признав, что возврат к прошлому не возможен не только философски, но и юридически: чтобы вернуть, например, в России монархию, надо вернуться в XIX век и не иначе. Следует признать, что за время действия закона № 154-ФЗ произошла реальная обкатка принципов местного
Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ - в рамках проекта № 05-03-03395а.
самоуправления в процессе перехода от советов к муниципалитетам. Этот переход привел к таким положительным результатам, как реальное создание нормативноправовой базы местного самоуправления по вопросам его организации, финансовой деятельности, муниципальной службы, управления собственностью и др. Значительная часть правового регулирования местного самоуправления стала осуществляться на региональном и муниципальном уровнях, активизировался процесс формирования его правовой базы. В этот же период выявился блок общих проблем, требующих новой методики их разрешения, среди которых можно выделить такие:
• недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• отсутствие стабильной основы для разграничения экономической деятельности как между муниципальными образованиями, так и с государственными структурами;
• неисполнение норм муниципального права должностными лицами государственной, а подчас и местной власти;
• реализация конституционных прав местного самоуправления лишь на зачаточном уровне и копирование правовых норм федерального уровня, что приводило к выхолащиванию правовых норм, предназначенных для несколько иных, чем местные, целей;
• застой в реформировании местной власти, превращение в младшего партнера государственной власти;
• отсутствие целенаправленной работы по совмещению российской модели местного самоуправления с европейскими стандартами и ряд других.
Перечисленные выше проблемы во многом явились причинами, подтолкнувшими к необходимости совершенствования правовой базы местного самоуправления, но одной из главных все же следует считать присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления в 1998 г. Старый закон о местном самоуправлении явно не соответствовал некоторым фундаментальным положениям указанной Хартии, в частности, ее ст. 3, в которой предлагается модель «парламентской республики» в качестве базы местного самоуправления, которая гласит, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными и исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан там, где это допускается по закону. Как раз те советы, которые были распущены Президентом РФ Б.Н. Ельциным, отвечали этим принципам. Все это напоминает историю с разрушением древних святилищ с последующим возведением на их месте новых культовых зданий с тем, чтобы позднее опять восстанавливать разрушенное.
Поэтому путь России в мировое сообщество должен проходить по правилам этого сообщества. Локомотивами истории могут стать не только революции, но и правовые достижения. В Америке двести с лишним лет назад не было ни науки, ни культуры, ни закона. Но появилась Декларация независимости и Конституция, что позволило ей вырваться вперед; Франция страдала от клерикализма и абсолютизма, но появилась Декларация прав человека и гражданина, и Франция стала великой страной; Англия прозябала в безвестности, но появился Билль о правах, и она стала могущественной империей; Россия была «страной рабов, страной господ», но появился манифест 17 октября, и она стала на путь конституционного развития.
Конституция РФ должна была стать таким же стимулом развития государства и гражданского общества, но задохнулась в сетях того, против чего была направлена: коррупции, привилегий, обмана, воровства. В настоящее время можно констатировать атрофию основного закона, так как ее демократический и социальный заряд ушел в вялотекущие реформы, посредством которых Россия превращается в корыстно-классовое государство. Украина - наш близнец - показывает, что ожидает нас впереди. И это в условиях, когда еще нет настоящей эксплуатации, когда проедаются ресурсы предшествующего поколения и расхищаются природные и человеческие ресурсы, т.е. когда страна находится в затянувшемся после августовской революции состоянии полураспада. Поэтому все, что происходит в русле административной реформы, в России должно идти в развитие Конституции РФ, которая с теоретической стороны является самой совершенной для текущего момента. Но теоретическое совершенство реализуется в практическом законодательстве. Конституция ГДР была образцовым юридическим документом, но никто не вспомнил о ней, переходя в конституционное поле ФРГ. Следовательно, сверхзадача в том, чтобы развивать в Конституции РФ точки роста, которые обеспечивают прорыв в становлении социального государства с рыночной экономикой. Но здесь сверхцентрализованное государство - плохой помощник, так как силой держит всех в одном общефедеральном колхозе. Одна из таких точек роста - это местное самоуправление. Закрепленное в гл. 8 Конституции РФ, оно получает развитие в базовом законе «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. В ст. 4 закона установлено, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними, иные нормативные акты Российской Федерации, Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В п. 2 ст. 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении закреплено, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Ключевым моментом здесь является «полная свобода действий», которая в связи с п. 1 ст. 3 Хартии, устанавливающей, что «свобода действий направлена в интересах местного населения», образует юридическую конструкцию, которая защищает местное самоуправление от произвола, например, изъятия средств от одного поселения в пользу другого или в общий бюджет и т.д. По содержанию эта конструкция более емкая, чем п. 2 гл. 1 Федерального закона № 131-Ф3. Но формальное соответствие с Европейской Хартией достигнуто. Впрочем, законодатель поступил бы еще более дальновидно, вообще не принимая упомянутый закон. Гл. 8 Конституции РФ содержит все базовые положения о местном самоуправлении, имеет прямое действие и вполне может служить прямым источником для законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении с учетом всех геополитических и других особенностей РФ. Типовые установки, которые выработал федеральный законодатель, вполне по силам и местному законодателю, а выигрыш был бы в непосредственном применении норм конституционного права с учетом местных условий. Тем более, что правовая конструкция местного самоуправления сформулирована юриди-
чески безупречно и является самой удачной частью Конституции РФ. Можно было бы вообще не принимать никаких общих принципов для местного самоуправления, доверив ему формировать правовое пространство самостоятельно, прямо исходя из норм Конституции РФ и международных договоров, которые ратифицированы РФ. Но так не принято, так как прямое действие Конституции РФ слишком неудобно для чиновника. Бюрократии пришлось применить всю казуистику, чтобы, например, фактически лишить работников права на забастовку. При этом забыт печальный опыт всеобщих забастовок, являющихся следствием ущемления права на них.
Метод выхолащивания применяется и в отношении ст. 31 Конституции РФ о свободе собраний, митингов и демонстраций, шествия и пикетирования, которая не содержит указаний на какие-то дополнительные условия осуществления этого права народом. Но законодатель подстраховался соответствующим законом, опять же затрудняющим пользование этим правом. Возвращаясь к проблеме, логично предположить, что механизм реализации этих прав граждан можно было вполне перевести на местный уровень, так как в подавляющей части муниципальных образований никаких регламентаций для собраний и сходов граждан не требуется, и никаких помех в жизнь поселений не вносит. Например, молодежь собирается по поводу и без повода, никого об этом не ставя в известность, и ничего особенного из этого не проистекает. Поэтому сами муниципальные образования и регламентировали бы поведение сограждан. Но в любом случае введение ограничений для реализации прав граждан в том случае, когда Конституция их не предусматривает, есть дань полицейскому государству и страху перед бунтами и погромами. Права и свободы человека тут не при чем, а если при чем, то значит, рано их дали.
Федеральный закон № 131-Ф3, направленный на более полную реализацию конституционных принципов местного самоуправления, явился результатом осмысления накопленного опыта организации местной власти с учетом сформированных в Европейской Хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления властных полномочий на уровне, наиболее приближенном к гражданам. Это, в свою очередь, создает благоприятные условия для становления гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой частью. Включение населения муниципальных образований в процесс принятия публично-властных решений становится одним из рычагов реального осуществления народовластия. А это совпадает с принципами Европейской Хартии о местном самоуправлении, в частности, с положением ее Преамбулы, устанавливающей, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы, демократическим принципам».
Старый закон о местном самоуправлении № 154-ФЗ закреплял положения, продекламированные в Указах Президента РФ 1993-1999 гг. Полномочия представительных органов местного самоуправления оказались урезанными, а реальная власть оказалась в руках глав муниципальных образований. А это явно не соответствовало принципам Европейской Хартии о местном самоуправлении, в частности, ее ст. 3 и п. 4 ст. 4.
В результате на муниципальном уровне сформировались уменьшенные копии «президентских республик», хотя ни Конституция РФ, ни федеральные законы не ставят такой цели: она была реализована в силу принципа - каждый автократор стремится стать пантократором, а этот принцип прошел испытания при всех режимах и формах государственного устройства. Противодействие ему Европейская
Хартия о местном самоуправлении как раз и видит в принципе, что «советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст. 3). Это может послужить реальным противовесом авторитаризму центральной власти. Но мечта любого чиновника, в том числе и муниципального, спрятаться под крыло этой самой власти. Поэтому он приспосабливает федеральные законы под местные нужды и совсем не стремится развивать самодеятельность по реализации конституционных основ местного самоуправления. Трудно соглашаться с теми правоведами, которые считают, что положение о невхождении местного самоуправления в систему органов государственной власти порождено лишь стремлением избавиться от наследия тоталитарного режима и отражает структурное разделение властей по вертикали. Европейская Хартия о местном самоуправлении не предполагает разделение ветвей власти на муниципальном уровне: в ней ясно указано, что местная власть - это единая власть, выбранная народом и организованная по принципу советов. Отказавшись от этой конструкции в пылу противостояния с советами в начале 90-х годов прошлого века, российские законодатели вместе с водой выплеснули и ребенка. Сейчас идет мучительный поиск организационных форм местной власти, которая бы объединяла представительные и исполнительные функции, но чтобы при этом не возникло подозрения о возврате к советам. Правовой ум изворотлив, может быть, что-то и придумает.
Проводя сравнительный анализ соответствия российского законодательства по вопросам местного самоуправления международным стандартам, можно констатировать, что по формальным критериям в нем намечены подходы к реализации общих принципов Европейской Хартии о местном самоуправлении. Но о том, что на практике эти принципы не реализуются, говорят такие факты, как игнорирование на местном уровне таких форм непосредственной демократии, как референдумы, собрания граждан, опросы, выяснение общественного мнения и другие формы народовластия. Надо признать, что бюрократия и местная и федеральная быстро нашла им альтернативу. Все мало-мальски значимые государственные и муниципальные органы обзавелись профессиональными пресс-службами, которые плетут бесконечные словесные узоры в соавторстве с государственными средствами массовой информации, проявляя при этом завидное единодушие в оценке событий, что объясняется, видимо, тем, что зарплату получают из одного кошелька. Без всякого сговора, естественным путем сложилась форма общения с народом: ему говорят правду, только правду, но не всю правду. Конечно, это не соответствует установкам на развитие гласности и открытости местного самоуправления. Это ноу-хау крепче любых стен и запоров отделило власть от народа, единственного источника власти в Российской Федерации.
«Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы», говорится в п. 3 ст. 3 Конституции РФ. Но что-то не слышно, чтобы на необъятных просторах России находились охотники использовать главные формы непосредственного осуществления народовластия. Поэтому на пути к реализации конституционной модели самоуправления предстоит еще многое сделать и осмыслить. Использование конституционных принципов местного самоуправления, как документа прямого действия, принесло бы наибольшую пользу при создании правовой базы местного самоуправления и привлечении интеллектуального потенциала местной юридической общественности.
Принципы самобытности и исторических традиций могут реализоваться в разнообразном правотворчестве населения. Такое разнообразие, например, существует в правовых особенностях Американских штатов и никто еще не доказал, что
это идет во вред вечному принципу «демократического централизма». Но для этого основное право человека - быть носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ надо задействовать как постоянный рычаг правовой реформы.
В целом же новый Закон о местном самоуправлении вступит в силу 1 января 2006 г. В течение длительного периода будут осуществлены многие правовые и организационные мероприятия по реализации заложенных в нем положений, предусматривающих формирование сильной местной власти, которая в полном соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления будет способна «регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3).
Правовая поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для его самостоятельного развития должны опираться на согласованное функционирование всей системы власти и институтов гражданского общества в делах обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. Это возможно при консолидации усилий, направленных на решение задач, поставленных Президентом РФ в Посланиях Федеральному Собранию [3]. При этом помощь центра муниципальному самоуправлению может носить, главным образом, методический характер, направленный на реализацию местной властью и населением той части Посланий, которые напрямую связаны с решением задач, входящих в компетенцию местной власти. Это, несомненно, приведет к наиболее полному соответствию модели местного самоуправления РФ европейским образцам, то есть к созданию полноценного муниципального права России, как составной части не только внутреннего, но и международного права.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Собрание законодательства РФ №40 от 06.10.2003. Ст. 3822.
2. С. Вальков. О необходимости выполнения Европейской хартии местного самоуправле-
ния.- http://www.hro.org/ngo/discuss/08 08 03.php.
3. Российская газета. 31 марта 1999 г.
Е.С. Савченко
О ПРИМЕНЕНИИ СУДАМИ СЕМЕЙНОГО КОДЕКСА РФ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ
С ОГРАНИЧЕНИЕМ И ЛИШЕНИЕМ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ,
И ЕГО ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Семейным кодексом Российской Федерации внесены изменения в семейное законодательство, которое главным образом направлено на защиту прав ребенка, предусмотренных ФЗ и Международной Конвенцией о правах ребенка. Эти изменения существенно изменили положение ребенка в семье, а также урегулировали родительские права и обязанности.
Родительские права и обязанности относятся к числу неотчуждаемых. Но если эти права и обязанности используются не по назначению, возможна их утрата в результате лишения родительских прав. Лишение родительских прав представляет собой семейно-правовую меру ответственности в отношении родителей. Лишение родительских прав касается каждого ребенка в отдельности. Нельзя лишить
