CC BY
184УДК 347.95
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ АПЕЛЛЯЦИИ И КАССАЦИИ
М.П. Пронина
В представленной статье рассматривается судебная реформа в гражданском процессуальном законодательстве, предполагающая создание отдельных апелляционных и кассационных судов, которые войдут в систему общей юрисдикции. Изучаются предложения, внесенные в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2017 г. № 28 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции». На основании данного законопроекта в России возможно появление новых отдельных судов, занимающихся рассмотрением кассационных и апелляционных жалоб. Проводится анализ его положений с целью ответа на вопрос: «Поможет ли такой подход решению современных проблем правосудия?» Выявляются преимущества данной реформы, а также ее недостатки и противоречия. Приводятся конкретные практические примеры указанных дефектов, в целях их снятия исследуются пути исправления ошибок и дальнейшей доработки законопроекта.
Ключевые слова: гражданский процесс; судебная реформа; апелляция; кассация; суд.
M.P. Pronina. PROBLEMS OF REFORMING INSTITUTIONS OFAPPEALS AND CASSATIONS
The presented article deals with the judicial reform in civil procedural legislation, which presupposes the creation of separate appellate and cassation courts that will enter the system of general jurisdiction. The proposals made in the Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation isseud on 13.07.2017 № 28 «On enterence into the State Duma of the Federal Assembly of the draft of Federal Constitutional Law «On Amendments to Federal Constitutional Laws in Connection with the Establishment of Cassation Courts of General Law and appellate courts of general jurisdiction». On the basis of this draft law the appearence of courts dealing with cassation and appeals is possible. The analysis of the provisions is made in order to answer the question whether such an approach can help to solve acute problems of justice? The advantages of this reform are revealed, as well as its shortcomings and contradictions. Specific practical examples of these defects are given, in order to remove them, the ways of correcting mistakes and further elaboration of the draft law.
Keywords: civil process; judicial reform; appeal; cassation; court.
Важной темой для юридического сообщества остаются вопросы необходимости судебной реформы. В.В. Путин в рамках Петербургского экономического форума акцентировал внимание на этом вопросе. Пленум Верховного Суда Российской Федерации, прошедший 13 июля 2017 г, оказал поддержку законопроекту, в котором регламентируется создание отдельных апелляционных и кассационных судов, которые войдут в систему общей юрисдикции [3]. На основании данного законопроекта в России возможно появление новых отдельных судов, занимающихся рассмотрением кассационных и апелляционных жалоб. Попытаемся разобраться, поможет ли такой подход решению современных проблем правосудия.
Систему новых судов решено создать на основе арбитражной системы. Сегодня на территории Российской Федерации функционирует система отдельных апелляционных и
кассационных арбитражных судов, действующих в округах, не соответствующих административно-территориальному делению Российской Федерации. Введение аналогичной системы запланировано в отношении судов общей юрисдикции. Инициаторы реформы полагают, что благодаря отделению от судов первой инстанции кассационных и апелляционных судов удастся улучшить работу судебной системы.
Основным преимуществом судебной реформы считают тот фактор, что удастся повысить реальную независимость судебной системы, если начнут функционировать отдельные апелляционные и кассационные суды. Сегодня для районного суда апелляционной инстанцией является областной суд, президиум которого занимается рассмотрением и кассационных жалоб. Следовательно, областной суд выполняет функции первой, апелляционной и кассационной инстанций.
Членами президиумов областных судов и судов, равных им, т.е. кассационной инстанции, могут становиться судьи апелляционной инстанции. Это подвергает сомнению принцип самостоятельности и независимости апелляционных инстанций, и данные обстоятельства не повышают реальную эффективность их деятельности.
Работа первой кассации в судах общей юрисдикции практически не ведется. Члены президиумов областных судов занимаются пересмотром статистически незначимого числа дел, в большинстве ситуаций следует отказ в передаче дел в президиум. Из-за пристрастных решений областных судов, связанных с апелляциями, следует немало обращений недовольных сторон в ВС РФ, который нередко отменяет решения, принятые нижестоящими инстанциями, демонстрирующими заинтересованность в достижении определенного исхода дела. Данное обстоятельство не повышает и авторитет судебной системы перед лицом российской общественности.
Помимо этого, большая часть дел рассматривается судами в одном и том же регионе. В результате сохраняется значительная зависимость судов, которые не хотят вступать в конфликт с местными правоохранительными органами, органами власти и управления. В связи с серьезным влиянием властных структур в регионах на деятельность правоохранительной системы, органов правосудия областные суды, рассматривающие кассационные жалобы и апелляции, вынуждены прислушиваться к их мнению.
Зависимость судей от региональных властей заставляет их принимать решения, доказывающие правоту власти и мешающие гражданам добиваться справедливости. Судьи, находящиеся в неформальных отношениях с местными властными структурами, обладают недостаточной объективностью и при вынесении решений могут руководствоваться заинтересованностью некоторых структур или лиц. Это приводит к созданию оптимальных условий для зависимости судов от органов власти, вследствие чего судьи, вынося решения, проявляют пристрастность. С учетом того, что рассмотрение апелляций происходит в одном регионе, становится гораздо сложнее добиваться пересмотра решения, которое приняла первая судебная инстанция, и удовлетворить кассационную жалобу.
Необходимость повысить реальную независимость судов, рассматривающих апелляции и кассации, и обусловила решение создать совершенно отдельные апелляционные и кассационные инстанции.
В функции кассационных судов будет входить проверка всех дел, находящихся в настоя-
щее время на рассмотрении президиумов областных судов и равных им судов. Следовательно, кассационные суды станут единой кассационной инстанцией и для гарнизонных военных судов, и для районных судов, и для мировых судов. Такой подход позволит исключить ситуацию с проверкой вынесенного судебного акта тем же судом, который занимался рассмотрением данного дела в качестве суда первой инстанции.
Помимо этого, кассационные суды будут заниматься проверкой решений, принятых апелляционными судами в отношении постановлений, принятых областными судами в первой инстанции. В реальности кассационные суды станут заменой президиумам областных судов, выполняя основную часть их деятельности и сохраняя за президиумами областных судов выполнение лишь организационных и информационных функций.
Если реализация предложения произойдет на практике, судебные коллегии областных судов будут заниматься лишь рассмотрением дел в качестве суда апелляционной и первой инстанции по новым и вновь открывшимся обстоятельствам. Президиуму областного суда придется заниматься выполнением только организационных функций.
Размещение апелляционных и кассационных судов планируется за пределами столиц федеральных округов: апелляционных судов -на территории Воронежа либо Иваново; Санкт-Петербурга; Краснодара либо Сочи; Нижнего Новгорода; Томска; кассационных судов - на территории Москвы; Санкт-Петербурга; Калуги; Краснодара; Пятигорска; Казани; Перми; Кемерово; Владивостока. Есть уже предложения и по зданиям, расположенным в указанных городах, которые могут быть выделены местными властями для размещения кассационных и апелляционных судов.
Отметим, что запланированы разные границы ответственности для апелляционных и кассационных судебных округов, что послужит повышению их независимости и увеличению объективности решений, принимаемых судами, а также уменьшит загруженность судов. К примеру, апелляционному суду в Санкт-Петербурге предстоит заниматься рассмотрением дел судов, расположенных в Республике Коми и Карелии, в Вологодской, Архангельской, Ленинградской, Мурманской, Курганской, Свердловской, Тюменской и Челябинской областях, а также дел, рассмотренных Мосгорсудом, Санкт-Петербургским городским судом, судами в Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Ленинградском, Московском и Уральском окружных военных судах и Северном
флотском военном суде. Кассационный суд, размещенный в Санкт-Петербурге, будет отличаться несколько другими границами ответственности. Ему предстоит заниматься рассмотрением дел из судов Республики Коми и Карелии, Санкт-Петербурга, Псковской, Новгородской, Мурманской, Ленинградской, Калининградской, Вологодской, Архангельской областей, а также судов, расположенных в Ненецком автономном округе, Балтийском и Северном флотских, Ленинградском окружном военных судах, гарнизонных военных судах, подпадающих под юрисдикцию Ленинградского окружного военного и Северного и Балтийского флотских судов.
Создание подобных необычных зон ответственности, не соответствующих привычным рамкам судебных округов, планируется и у других кассационных и апелляционных судов, которые также будут заниматься рассмотрением дел, поступивших из окружных военных и областных судов. Если планы будут реализованы на основании изначальных проектов, то решения, которые вынесет судебная инстанция в одном городе, будут подвергаться проверке судом, расположенным на территории другого города и даже региона. Это способствует обеспечению максимальной беспристрастности судов, их свободе от воздействий и манипуляций, производимых заинтересованными лицами.
Решение о создании кассационных и апелляционных судов является еще и серьезной антикоррупционной мерой. Коррупция, проникшая в органы правосудия, представляет сегодня для российского общества очень острую проблему. Одними карательными мерами ее решение невозможно, тем более что благодаря действующей модели организованной судебной системы, когда областной суд выполняет функции и первой инстанции, и апелляции, и кассации, успешно формируются коррупционные связи. Однако при разделении функций, выполнявшихся прежде областными судами, удастся разорвать множество коррупционных цепочек, а коррупционные схемы столкнутся с серьезными препятствиями, поскольку рассмотрение апелляций и кассаций будет осуществляться в других регионах судами, не имеющими связей с первыми инстанциями.
Следующим безусловным преимуществом планируемой судебной системы станет уменьшение загруженности отечественных судов. Речь идет, прежде всего, об областных судах, которые представляют одновременно первую, апелляционную и кассационную инстанции. Президиумы областных судов не только рассматривают кассационные жалобы, но и выполняют прочие функции. Помимо этого, высока
загруженность и Верховного Суда Российской Федерации. Если удастся создать целую систему отдельных кассационных и апелляционных судов, они будут освобождены от необходимости заниматься рассмотрением кассационных жалоб и апелляций. Судьи будут располагать большим количеством времени, что способствует росту оперативности и улучшению качества рассмотрения дел в судах первой инстанции. Благодаря нововведениям позитивное влияние будет оказано и на качество рассматриваемых кассаций и апелляций.
Предлагаемый в законопроекте вариант судебной системы принципиально отличается от действующего четким разделением функций, связанных с проверкой и пересмотром судебных постановлений в кассационном и апелляционном порядке между самостоятельными звеньями, входящими в судебную систему.
В формировании судебной реформы остается немало вопросов. Понятно, что для ее реализации на практике потребуются новые судьи для кассационных и апелляционных судов. Запланировано, что в каждом апелляционном и каждом кассационном судах будут находиться председатель суда совместно с президиумом и четырьмя коллегиями: коллегией по гражданским делам, коллегией по административным делам, уголовной коллегией и военной коллегией. В соответствии с планами увеличение судейского корпуса России должно составить: 723 судьи для кассационных судов и 181 судья для апелляционных судов общей юрисдикции. Придется подготовить около тысячи новых судей [4]. Если судей начнут переводить из других судов, кто станет их заменой? Если суды заполнят молодыми судьями, недавно занимающимися судейскими полномочиями, не исключены ошибки, им потребуется набираться опыта.
Одновременно с этим в России много граждан, имеющих высшее юридическое образование, включая потенциальных сотрудников органов правосудия. Возможно, масштаб кадровой проблемы преувеличен, и страна справится с комплектацией вновь образующихся судов. Очевидно, что удастся перераспределить кадры, взяв их из функционирующих судов. Так как нагрузку в определенных судах удастся снизить, некоторых судей можно будет перевести для работы в кассационных или апелляционных судах. Впрочем, вновь назначаемым судьям придется проходить процедуру проверки перед занятием должности в апелляционном или кассационном суде.
Минимизировать коррупционную составляющую в деятельности, ведущейся кассационными и апелляционными судами, можно бла-
годаря использованию при назначении судей принципа «максимальной отдаленности». К примеру, для работы в апелляционных и кассационных судах, расположенных в южных районах, можно назначить судей из Сибирского или Дальневосточного регионов. Компетентные органы должны будут проверить, не приходилось ли ранее работать назначаемым судьям в регионе, где им предстоит трудиться, и главное, не было ли у них взаимоотношений с представителями органов власти данного региона.
Безусловно, в новые суды понадобится немало сотрудников судебных аппаратов. Для апелляционных судов следует подготовить 362 сотрудника аппарата, для кассационных судов - 2049 сотрудников. Вакансии открыты для 143 охранников в кассационных судах и 30 охранников в апелляционных судах [1]. Эти вакансии могут быть заполнены молодыми людьми, способными трудиться в охране, либо бывшими военнослужащими, сотрудниками полиции и других силовых структур, которых в РФ очень много. Аналогично можно утверждать и о работниках аппаратов новых судов.
Следующей серьезной проблемой является финансирование планируемой судебной реформы. Проблема обеспечения финансами существенно сложнее кадрового вопроса. Для обеспечения деятельности судов понадобятся существенные затраты федерального бюджета. Они связаны с приобретением или арендой зданий для размещения судебных инстанций, а также выплатой зарплаты всем сотрудникам судов. Государству придется столкнуться с большими финансовыми затратами. Также немало средств понадобится на ежедневное функционирование судов, на осуществление организационной, информационной деятельности в комплексе с материально-техническим обеспечением. Только на саму реформу придется потратить около 4,4 млрд руб., а на повседневную деятельность, ведущуюся кассационными и апелляционными судами, потребуются уже другие средства [5]. Уверенно можно утверждать, что при согласии государства на проведение судебной реформы и средства на ее реализацию найдутся. Появление новых инстанций суда будет более полезно для государства, чем те ограниченные средства, которые могут быть затрачены на судебную реформу и деятельность судов.
Упомянем еще об одной особенности планируемых нововведений, вызывающей вопросы. Речь идет о назначении председателей новых судов на шестилетний срок с неограниченным последующим правом переназначения. Это приведет к существенному снижению независимости и непредвзятости судей, что так бес-
покоит инициаторов судебной реформы. Если назначать судей на 6 лет и предоставлять неограниченное право переназначения, это может привести к фактической пожизненности статуса судей. На практике применение такого принципа несменяемости руководства оказывает негативное влияние на показатели общей эффективности деятельности, приводит к повышению вероятности возникновения новых устойчивых схем коррупции. Имеет смысл заняться более детальной проработкой вопроса о ротации кадров в судах и об ограниченных сроках пребывания в должности председателей судов.
Отметим еще один важный нюанс: даже при независимости кассационных и апелляционных судов от региональной власти, из-за несменяемости председателей судов зависимость рядовых судей от своего руководства будет только расти. У председателей судов сохранится возможность по-прежнему давить на решения, которые будут выносить судьи. Данная проблема может привести к существенному снижению реальной результативности планируемых преобразований.
Очевидно, что создаваемая новая судебная система способствует повышению качества правосудия в судах общей юрисдикции. Правда, для решения этого вопроса недостаточно формального отделения апелляционной инстанции от кассационной. Для обеспечения реальной работы механизма мало изменения структуры. Необходимо принять сопутствующие процессуальные изменения в процедуру, связанную с апелляционным и кассационным обжалованием.
Всем практикующим юристам и их клиентам важно, произойдет ли ликвидация единоличного судейского фильтра при передаче дел в кассационный суд. Необходимо убрать стадию, на которой судья кассационной инстанции изучает кассационную жалобу, единолично принимая решение в отношении передачи дел для рассмотрения судом первой кассации. Если Верховный Суд РФ руководствуется положительной практикой и опытом системы арбитражных судов, то оправдано и логично подумать о внесении изменений в процедуру процессуального законодательства в отношении отмены единоличного судейского фильтра для первой кассации.
Весь поток поданных кассационных жалоб должен рассматриваться судебной коллегией федерального кассационного суда общей юрисдикции, лишь в таком случае появится смысл в подобном разделении. Учитывая количество судей, которое планируется задействовать в формировании кассации, создать такую систему вполне реально.
Не менее важно рассмотреть вопрос в отно-
134
вестник Российского университета кооперации. 2018. № 4(34)
шении механизма восстановления пропущенного процессуального срока, чтобы обеспечить эффективность судопроизводства в судах общей юрисдикции [2]. Существующая ситуация, при которой суд, принявший обжалуемый судебный акт, восстанавливает пропущенный процессуальный срок, является юридическим нонсенсом, лишенным всякой логики. Полезно в данном аспекте воспользоваться позитивным опытом арбитражной системы, включая арбитражное процессуальное законодательство.
Невозможно построить эффективную систему правосудия, если не воспользоваться современными технологиями. Например, стоит ли секретарям судебных заседаний пользоваться бумажным носителем для изготовления протоколов судебных заседаний. Ведь с помощью современных технических средств видео-и аудиозаписи можно качественно и недорого, обеспечивая стопроцентную аутентичность, заниматься фиксацией обстоятельств судебных заседаний. Бумажные носители не соответствуют потребностям, предъявляемым современным судебным разбирательствам, и не дают возможности реализовать цели и задачи, стоящие перед российским судопроизводством.
Благодаря такому подходу можно добиться существенного дисциплинирования лиц, принимающих участие в деле, а также их представителей. При этом станут невозможными споры в отношении содержания оглашенных судебных актов и позднее написанных, а суд сможет подтвердить или опровергнуть факты заявления лицами, участвующими в деле, определенных ходатайств.
Упомянем еще об одном важном техническом моменте, способствующем обеспечению качественного правосудия. Предлагается создать простую и одновременно с этим полную картотеку дел, которые рассматриваются судами общей юрисдикции.
Если сравнить государственную автоматизированную сиистему «Правосудие» и Картотеку арбитражных дел, первая явно проиграет. ГАС «Правосудие» отличается неудобством, постоянными сбоями, что препятствует ее эффективному использованию. Помимо этого, сложно представить ситуацию, при которой в Картотеке не окажется какого-либо судебного акта, а для судов общей юрисдикции подобная ситуация вполне возможна.
Следовательно, в судебной реформе, обладающей очевидными преимуществами, достаточно определенных недостатков и противоречий. Но их вполне можно исправить, если взвешенно и обстоятельно подойти к дальнейшим доработкам законопроекта.
Список литературы
1. Верховный Суд РФ с середины 2018 года меняет структуру судов общей юрисдикции. URL: https://zakon.rn/blog/2017/8/7.
2. Назаренко П.А. Проблемы восстановления пропущенных процессуальных сроков // V Лужские научные чтения. Современное научное знание: теория и практика: материалы Междунар. науч. конф. СПб.: Изд-во Ленинградского гос. ун-та им. А.С. Пушкина, 2017. С.243-245.
3. О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции»: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13.07.2017 г. № 28. Документ опубликован не был.
4. Смирнов Л. Верховный Суд Российской Федерации утвердил концепцию реформы судов общей юрисдикции. URL: https://legal.report/ article/13072017.
5. Эксперты сомневаются в эффективности судебной реформы за 4,4 млрд рублей. URL: https://pasmi.ru/archive/202320.
References
1. Verkhovny'j Sud RF s serediny' 2018 goda menyaet strukturu sudov obshchej yurisdiktsii. URL: https://zakon.ru/blog/2017/8/7.
2. Nazarenko P.A. Problemy' vosstanovleniya propushchenny'kh protsessual'ny'kh srokov [Problems of restoration of the missed procedural terms] // V Luzhskie nauchny'e chteniya. Sovremennoe nauchnoe znanie: teoriya i praktika: materialy' Mezhdunar. nauch. konf. SPb.: izd-vo Leningradskogo gos. un-ta im. A.S. Pushkina, 2017. S. 243-245.
3. O vnesenii v Gosudarstvennuyu Dumu Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federatsii proekta federal'nogo konstitutsionnogo zakona «O vnesenii izmenenij v federal'ny'e konstitutsionny'e zakony' v svyazi s sozdaniem kassatsionny'kh sudov obshchej yurisdiktsii i apellyacionny'kh sudov obshchej yurisdiktsii»: postanovlenie Plenuma Ver-khovnogo Suda RF ot 13.07.2017 g. № 28. Dokument opublikovan ne by'l.
4. Smirnov L. Verkhovny'j Sud Rossijskoj Federatsii utverdil kontseptsiyu reformy' sudov obshchej yurisdiktsii [The Supreme Court of the Russian Federation has approved the concept of reform of courts of General jurisdiction]. URL: https://legal.report/article/13072017.
5. E'ksperty' somnevayutsya v e'ffektivnosti sudebnoj reformy' za 4,4 mlrd rublej. URL: https:// pasmi.ru/archive/202320.
ПРОНИНА Мария Петровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса. Нижегородская академия МВД России. Россия. Нижний Новгород. E-mail: mpronina2010@mail.ru.
PRONINA, Maria Petrovna - Candidate of Science (Law), Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure. Nizhny Novgorod Academy of Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia. Nizhny Novgorod .E-mail: mpronina2010@mail. ru.
УДК 342.57
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ю.С. Смирнова
В данной статье исследованы подходы, связанные с муниципально-правовой ответственностью представительных органов муниципальных образований. Данный институт нашел свое законодательное закрепление относительно недавно. В связи с этим на сегодняшний день проблематика привлечения к ответственности представительных органов муниципальных образований остается малоизученной и требует дальнейшего более глубокого научного исследования, поскольку имеет важное как теоретическое, так и практическое значение. На данный момент правоприменительная практика, касающаяся применения норм права в данной области, находится на начальной стадии своего становления. Само же законодательство в данной сфере подвергается постоянной ревизии и поправкам. Имеющийся небольшой, но существенный по своей значимости опыт привлечения представительного органа муниципального образования к муниципально-правовой ответственности требует более подробного правового анализа.
Актуальность представленной темы очевидна, поскольку проблематика привлечения представительного органа местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности нашла свое подтверждение не только в юридическом значении, но и в более глобальном масштабе. Все это требует всестороннего научного осмысления и исследования действующих норм законодательства в рассматриваемой области. В связи с этим целью работы является не только комплексный анализ правовой основы ответственности представительных органов муниципальных образований, но и выработка определенных рекомендаций и предложений по принятию законотворческих решений в области совершенствования функционирования механизма привлечения органов местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности.
Ключевые слова: муниципально-правовая ответственность; представительный орган местного самоуправления; депутат; прекращение полномочий; отзыв; референдум; муниципальное образование.
Yu.S. Smirnova. MUNICIPAL AND LEGAL RESPONSIBILITY OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT REPRESENTATIVE AUTHORITY
In this article the approaches connected with municipal legal responsibility of representative bodies of municipalities are investigated. The Institute has found its legal basis relatively recently. In this regard, the problem of bringing to justice the representative bodies of municipalities remains poorly understood and requires further in-depth scientific research, as it is of great theoretical and practical importance. At the moment, the law enforcement practice concerning the application of the law in this area is at the initial stage of its formation. The very same legislation in this area is the subject to constant revision and amendments. The experience of involving the representative body of the municipality in the municipal legal responsibility is small but significant, requires a more detailed legal analysis.
It should be noted that the relevance of the presented topic is obvious, since the problem of involving a representative body of local self-government in municipal legal responsibility has been confirmed not only in legal significance, but also on a more global scale. All this requires a comprehensive scientific understanding and research of the current legislation in this area. In this regard, the aim of the work is not only a comprehensive analysis of the legal basis of responsibility of representative bodies of
