CC BY
299
Ирхин Ю.В. Проблемы реформирования
государственной службы в России в зеркале общественного и экспертного мнений
Автор рассматривает основные проблемы реформирования госслужбы; анализирует оценочные показатели деятельности работников государственной и муниципальной службы; предлагает пути повышения эффективности государственной службы.
Ключевые слова: реформирование государственной службы, качество публичных услуг, эффективность управленческого персонала, ценности государственной службы.
Irhin J.V. The problems of the civil service
reforming in Russia in the mirror of public and expert opinions
The author considers the basic problems of the civil service reforming; analyses estimated parameters of workers activity of the state and municipal service; offers the ways of the civil service efficiency improvement.
Keywords: civil service reforming, the quality of public services, efficiency of the administrative personnel, values of the civil service.
Понятие "государственная гражданская служба" употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе1.
Целевая функция института государственной гражданской службы - обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений. Государственная служба выступает связующим звеном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе. Всё это делает ее
административным, политическим и социальным институтом общества.
Современному этапу развития общества соответствует идея государственной службы как публично-правового института. Это предполагает:
1) обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государства посредством увязывания воедино системы государственных органов, конкретного государственного органа, государственного служащего, гражданина, всего общества;
2) публичный характер государственной службы: ее способность к инновациям, гибким изменениям, "разумную прозрачность", использование рыночных ме-
Юрий Васильевич Ирхин - доктор философских наук, профессор кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
ханизмов, принципов обратной связи, "электронного правительства", эффективное взаимодействие с гражданскими организациями, в идеале - подлинное служение обществу.
Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойную природу: с одной стороны, это ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов,связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны.
Реформирование государственной службы в Российской Федерации осуществляется на основании ряда специальных правовых документов. Среди них: "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" (Концепция, 2001), Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ" (№ 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.) и др.
В качестве ведущего признака понятия "государственная гражданская служба" выделяется профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. В частности, отмечается, что государственная служба - это совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.
В "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" определены основные принципы функционирования этой системы и деятельности государственных служащих. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан России и объединений гражданского общества: быть эффективной, открытой системой, подконтрольной государству и гражданам.
Подчеркивается, что "целями реформирования государственной службы являются кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации".
Основные принципы реформирования государственной службы: соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации; служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина; независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ; ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ; гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу; единство основных требований, предъявляемых на государственной службе; равный доступ граждан РФ к государственной службе; профессионализм и компетентность государственного служащего; должностная субординация при принятии и исполнении решений; стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства; социальная и правовая защищенность государственного служащего; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий; этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации"предусмотрена следующая система мероприятий:
- совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
- совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих;
- создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
- формирование системы управления государственной службой.
В указанных выше документах во многом по-новому рассматриваются отношения между государством, государственным служащим и гражданином. Речь идет о формировании служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели управления, которая ограничивает всевластие государства и государственной службы, задает им строго определенные правовые рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту.
В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации"вводятся принципиально новые понятия государственной службы как механизма государственного управления. Появляется дифференциация государственной службы на федеральную гражданскую, военную и правоохранительную, атакже государственную гражданскую в субъектах Федерации. В рамках реформы предполагается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий, их эквивалентность. В Программе формулируются принципы работы государственных служащих, определяются полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Также принимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятие служебного контракта. Соответственно чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим, профессионально и сознательно оказывающим услуги гражданам.
Для России является актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции. Соответственно необходим учет особенностей современного этапа национально-государственного строительства в России, специфики общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.
Зав. кафедрой государственного управления СПбГУ, известный российский политолог Л.В. Сморгунов справедливо обращает внимание на то, что особенности реформирования государственной службы в России проистекают в условиях осуществления административной реформы, являются ее ключевым направлением. Здесь нужен обновленный подход к теории бюрократии и государственного управления, который бы сочетал достоинства: 1) бюрократической организации, 2) эффективного управления (нового государственного управления, 3) сетевого демократического участия2. Сложность такого подхода определяется необходимостью перестройки функционирования всего государственного управленческого аппарата, переучивания кадров государственных служащих, научения их взаимодействию с пока слабым гражданским обществом и поддержкой его рациональных инициатив.
Успешная реализация реформы государственной службы невозможна и без адекватного представления о настроениях, ожиданиях,установках, оценках - всего комплекса параметров сознания современного российского корпуса государственных служащих.
Полученные в ходе мониторингового исследования данные позволяют зафиксировать тенденцию повышения роли права как ценности массового сознания, а отсюда и большей требовательности граждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов (включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Вторая важная тенденция характеризует возрастание роли де-
мократии не только как политической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методов совершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал в деятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.
Проблемы реформирования государственной службы
В современных условиях возрастают требования граждан к качеству административных услуг, оказываемых населению государством в лице его конкретных органов, что в немалой степени порождено ожиданиями эффекта от осуществляемой в стране административной реформы и в особенности той ее составной части, которая непосредственно касается государственной службы. Названные требования в основном и формируют отношение населения к властным структурам, государственной службе в том числе. В своей основе они вполне соответствуют замыслу реформы государственной службы, что говорит об объективном совпадении интересов граждан и идеологии реформы. Однако, отмечая некоторые позитивные сдвиги в деятельности государственного аппарата, большинство граждан тем не менее не видя прямой связи реформы государственной службы со своими интересами, считают ее аппаратным мероприятием. Часть опрошенных считает, что по отдельным показателям, напрямую затрагивающим их интересы, положение по мере продвижения реформы лучше не становится. Это касается административного произвола, нарушения прав граждан. Пока граждане полагают, что реформирование государственной службы - это задача политического руководства страны. Вместе с тем давление (требования) на аппарат со стороны населения будет усиливаться, и важной задачей реформирования является его перевод в конструктивное русло. Положительную роль здесь может сыграть Общественная палата.
По качеству предоставляемых публичных услуг Российская Федерация существенно уступает развитым странам и большинству государств Восточной Европы. Система власти в России остается пока еще закрытой для граждан и их об-
щественных организаций. Согласно данным международных исследований по индексу непрозрачности исполнительных органов власти, среди 48 крупных государств Россия занимает 40-е место. По существу закрытость органов власти превратилась в сдерживающий фактор политического и социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентноспособности. Сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелируется с увеличением ВВП на душу населения на 986 долл. США, сокращением инфляции на 0,46%3.
Для реализации программного положения об открытости и подконтрольности госаппарата и государственных служащих гражданскому обществу пока нет достаточного набора условий. Сильно мешает движению в этом направлении и значительная степень недоверия населения к органам власти. Так, например, недовольство 48% россиян связывается с неспособностью кабинета правительства справиться с ростом цен и падением доходов у части населения, 23% - с коррумпированностью чиновников4.
По данным международной аналитики и статистики, деятельность Правительства России в 2006 г оценивалась на три балла (по шкале от 12 до 1), где первые высшие места занимают постиндустриальные страны (1211), а последние (2-1) - ряд африканских. Российское правительство работает примерно на уровне правительства Казахстана5.
Таблица 1. Одобрение деятельности институтов власти и общества (2007 г.)
Институты власти В процентах
Президент РФ 78
Премьер-министр 39
Правительство 34
Губернатор 53
Глава местной администрации 43
Государственная Дума 21
Совет Федерации 23
Политические партии 19
Средства массовой информации 55
Профсоюзы 22
Суды 25
Общественная палата 23
В последние годы достаточный уровень доверия населения среди государственных структур имели президент, армия и некоторые руководители регионов; к остальным органам власти - он был значительно ниже. Возрос авторитет Русской православной церкви и органов СМИ. В приоритетные национальные проекты верит до 40% населения, что в целом неплохо6.
По мнению независимых опрошенных, происходит скорее некоторое улучшение работы федеральных органов власти (20,5%), чем некоторое ухудшение (15,6%). Местные органы власти сталкиваются с большими трудностями, что, в частности, связано с введением с 1 января 2006 г. Закона о местном самоуправлении и многими острыми проблемами его реализации (прежде всего, недостаточным финансированием муниципалитетов и др.).
Пока недостаточно высок престиж работника государственной и муниципальной службы. Из 200 экспертов, опрошенных Социологическим центром РАГС, 3,0% оценили престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% - как высокий, 38,0% -как невысокий и 2,5% - как совсем низкий. Существенно ниже статус работника государственной службы в глазах простых граждан.
Мнение референтной группы государственных служащих по сравнению с обычными опрошенными более оптимистично: 40,1% из них фиксируют повышение эффективности федеральных органов власти, 41,2% - повышение эффективности работы местных органов власти.
По-разному воспринимают население в целом и "чиновники" тенденции в изменении уровня жизни основных групп населения: первым кажется, что происходит скорее ухудшение (35,9%), чем улучшение (28,2%), вторым - наоборот (38,1% против 22,2% в пользу улучшения). И те и другие отмечают определённое ухудшение ситуации в социальной сфере.
Что же касается правоохранительной сферы, борьбы с коррупцией, ситуации в сфере законности и порядка, в сфере прав и свобод граждан, то налицо также существенные расхождения между оценками населения и референтной группы. Население склонно весьма критично оценивать тенденции в этих сферах, наблюдая явное ухудшение, что же касается "бюрократов", то их оценки носят значительно более осторожный характер. По крайней мере, тенденции к усугублению ситуации они не видят.
Табл. 2. Оценка изменений положения дел в различных сферах жизни страны
за последние годы
Государственные служащие Сферы жизни: Население
Улучшилось Осталось таким же Ухудшилось Улучшилось Осталось таким же Ухудшилось
60,3 28,0 8,6 Общее состояние российской экономики 44,5 28,9 15,7
38,1 34,2 22,2 Уровень жизни населения 28,2 30,6 35,9
4,1 37,4 8,9 Эффективность работы федеральных органов власти (президента, правительства, парламента) 20,5 40,3 15,5
41,2 44,4 8,2 Эффективность работы местных органов власти (губернаторов, глав администраций, мэров, законодательных собраний) 19,1 43,7 23,8
17,5 52,1 17,5 Положение в правоохранительных органах (суды, МВД, прокуратура) 10,3 43,8 28,2
18,3 46,3 19,1 Борьба с коррупцией 13,5 41,4 29,3
18,7 54,5 17,1 Ситуация в сфере порядка и законности 9,4 44,9 31,0
17,9 57,2 17,5 Ситуация в области прав и свобод граждан, развития демократии 8,6 47,4 25,4
14,8 45,9 35,0 Ситуация в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура) 6,5 27,7 59,4
Опросы населения и референтной группы "чиновников" показывают их согласие в оценках того, что единую вертикаль власти в основном удалось создать, но пока она недостаточно эффективна. Так считают 59,5% опрошенного населения и 70,4% представителей респондентов-чи-новников7.
Значительная часть государственных служащих в принципе готова к открытости в работе с гражданским населением, но лишь в определенных рамках: информировать граждан, не выходя на уровень контроля с их стороны за деятельностью властных структур, процессами принятия и реализации решений. Наблюдается сдвиг в сознании государственных служащих в сторону большего внимания к нуждам и запросам граждан. Уменьшается число принципиальных противников участия граждан и их объединений в процессах управления, наделения их властно-контрольными функциями. Растет понимание того, что этому мешает не только незрелость общества, но и организация работы самого аппарата.
Большинству россиян, наиболее "продвинутым" сегментам гражданского общества, высшей политической власти страны нужна эффективная и демократичная государственная служба, которая улучшит прежде всего положение граждан. Сами государственные служащие скорее сориентированы на укрепление своего корпоративного положения и сохранение себя в статусе именно "службы государству".
Табл. 3. Каково Ваше отношение к
приведенным ниже понятиям? (в %)
Наибольшую лояльность по отношению к государству, власти и государственным служащим демонстрируют респонденты более благополучных в материальном отношении групп. Понятие "чиновничество" вызывает примерно одинаковую "аллергию" и у богатых, и у среднего слоя, и у бедных8.
Отечественное чиновничество в целом предпочитает рациональную бюрократическую организацию. Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многих работников, административного беспорядка, бессистемного ведения дел, бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтому реальное введение в контексте административной реформы конкурсного отбора на государственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе периодического повышения квалификации государственных служащих), регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получить поддержку большинства государственных служащих.
Административные реформы, осуществленные за последние двадцать лет в большинстве развитых стран мира, шли в направлении от "легалистской культуры" к "культуре сервиса", от иерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовки граждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственных услуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такой рыноч-но ориентированной управленческой модели у российских государственных служащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.
Определенная часть общества, критически оценивающая деятельность чиновничества, не отличается высоким уровнем законопослушания. Директор Института социологии член-корр. РАН М.К. Горшков отмечал, что "чиновники хотя бы на уровне деклараций демонстрируют гораздо более высокий уровень приверженности закону, чем рядовые граждане. Так, среди работников бюрократического аппарата более половины опрошенных (58,%) разделяют точку зрения о том, что во всем и всегда
Государственные служащие Понятия Население
Скорее позитивное Скорее негативное Скорее позитивное Скорее негативное
94,9 5,1 Государство 84,3 15,7
78,6 31,4 Власть 49,5 50,5
47,5 52.5 Чиновничество 11,2 88,8
87,5 12,5 Государственные служащие 56.7 43,3
следует соблюдать букву закона. Среди населения такой точки зрения придерживаются почти в два раза меньше - 26%. А основная масса людей стремится решать свои проблемы более простыми и привычными способами, которые сегодня принято называть "неправовыми" практиками"9.
В целом готовность российских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению с теми настроениями, которые фиксировались опросами еще несколько лет тому назад. В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровень понимания государственными служащими стратегии современного административного реформирования. Рост позитивных перемен в настроениях и готовности государственных служащих перестраивать методы своей работы в соответствии с духом реформы пока невысок. Исследователи справедливо отмечают недостаточный уровень профессионализма в некоторых властных организациях ("старые аппаратчики"), перемещение наиболее квалифицированных и способных чиновников в коммерческие структуры, неготовность и неумение части бюрократии решать сложные современные управленческие задачи, стремление "направлять" их в русло узкогрупповых ("делегаты" от бизнеса) или личных интересов10.
Среди наиболее острых проблем в работе государственной службы граждане выделяют следующие: 1. Несоблюдение закона. 2. Взяточничество, вымогательство, злоупотребления. 3. Раздутость аппарата. 4. Волокита, отписки, отсутствие реакции на жалобы и обращения граждан. 5. Подмена закона инструкциями и ведомственными нормативными актами. 6. Сознательный уход от общественного контроля, недопущение гласности и открытости. 7. Уход от ответственности. 8. Недоступность государственных служащих для личных контактов. 9. Некомпетентность. 10. Оторванность государственной службы от реальных проблем населения. 11. Сращивание с организованной преступностью, коррупция и др.
Не в последнюю очередь неэффективность управленческого персонала определена его недостаточным финансированием.
Повышение зарплат в рамках административной реформы коснулось в основном верхнего эшелона, в то же время зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть, тогда как разница в оплате государственных служащих в среднем в 2,5-3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. Вызывают определенные сомнения предложения некоторых экспертов резко повысить заработную плату государственным служащим без какой бы то ни было увязки этого мероприятия с результатами работы последних, повышением их квалификации, большей удовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.
В современной России, в частности среди служащих, отмечается высокий уровень коррупции. По подсчетам международной организации "Трансперенси", Россия занимает 126-е место (уровень "чрезвычайной ситуации") среди 159 рассмотренных государств. Самый низкий уровень коррупции -в Финляндии, Исландии, Новой Зеландии, Дании, Сингапуре, Швеции, Швейцарии, Норвегии, Австралии, Нидерландах. Честность чиновников этих стран расценивается почти как кристальная. Самая высокая коррупция - в Руанде, Свазиленде, Нигерии, Гаити. Среди базовых причин коррупции в России следующие: сильная зависимость бизнеса от "покровительства" чиновничества, слабая организация гражданского общества при жесткой регламентации его со стороны Минюста, неэффективная система судопроизводства.
В системе государственной службы пока недостаточно организован и реализован обычный правовой и административный контроль. В числе основных нарушений: непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службы с работой в коммерческих структурах, а также махинации при организации конкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами, получают от них взятки на значительные суммы с целью создания для них льготных условий. Выступая на заседании Правительства Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, отметил, что в ходе проверок Генеральной прокуратурой в 2006 г. в федеральных
агентствах и ведомствах РФ было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона о государственной и муниципальной службе;должностным лицам вынесено свыше 10 тыс. представлений; возбуждено около 600 уголовных дел (см.: Независимая газета, 2006, 8 дек., с. 4). В Рособразовании за непредставление налоговой декларации и совмещение работы с деятельностью в коммерческих структурах были привлечены к ответственности 249 сотрудников (70% численного состава центрального ведомства).
Информатизация государственных органов подчас смешивается с процессом их насыщения компьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблема подготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативной части государственного аппарата. Главными психологическими преградами на пути расширения деятельности "электронного правительства" в России являются соответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересы бюрократии. Может сформироваться "электронная бюрократия", имеющая как высокие профессиональные свойства, так и соответствующие им узкокорпоративные качества и интересы.
История административных реформ в мире до последнего времени в основном складывалась как процесс институциональных изменений, тогда как их субстанциональная (ценностно-культурная) составляющая в меньшей степени поддавалась контролю и анализу, хотя о значении организационной культуры писалось достаточно. Характерным примером меняющегося соотношения институциональных и ценностно-культурных изменений выступает канадский проект реформирования государственной службы, который на 10-15% состоит из изменений в области законодательства, на 20-25% - из изменений системы, а на 60% - из трансформаций культуры взаимоотношений, труда, атмосферы, всего того, что считается организационной культурой государственных органов.
Социологические исследования, связанные с выяснением вопроса о том, чьи интересы защищают государственные служащие в обычной и конфликтной ситуации,
показывают, что государственная власть отнюдь не однородная организация, она представляет собой конгломерат бюрократических, иерархических, нередко неформальных интересов разного уровня, представленных людьми и структурами. Иными словами, государственная служба не является монолитной, одинаково мотивированной и однозначно сориентированной на одни цели группой, выполняющей возложенные на нее задачи. Или, говоря словами исследователя бюрократии М. Вебера, российские государственные служащие не всегда являются "рациональными бюрократами". Они нередко служат не делу, а ведомству, начальству, бизнесу, себе и т.д.11. Табл. 4. Чьи интересы защищают государственные служащие (Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Данные приведены в порядке убывания числа ответивших)
Интересы 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Государства 60% 58,1°% 55,0%
Своего ведомства 55,5% 51,0% 48,0%
Граждан 32,5°% 31,4°% 32,0%
Своего начальства 28,5% 26,7% 22,0%
Свои собственные 24°% 19,5°% 17,0%
Коммерческих структур 6,5°% 4,3°% 6°%
В соответствии с представленным анализом видно, что государственные служащие (и по мнению населения, и по собственному мнению) являются не столько "слугами двух господ" - государства и граждан, а обслуживают интересы, как минимум, шести групп12. Это связано с тем, что понятие "государственность" некоторыми из них трактуется широко и неоднозначно - от самого государства до своего ведомства, начальства и даже самого себя, поскольку чиновник мысленно присваивает себе государство вместе с исполнением им своих должностных обязанностей в русле известного высказывания Людовика XV: "Государство - это я". По-прежнему сильна и российская историческая традиция авторитарно-клиентских отношений, живучесть азиатской модели бюрократии со слабой ответственностью
перед обществом (в отличие от ее дальневосточной формы).
Один из главных вопросов - какова мотивация государственного гражданского служащего в современной России. Ведь мотив - это предмет интереса.
Преподаватели кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС провели экспертный опрос респондентов из числа руководителей государственных органов и кадровых служб об их профессиональной мотивации и т.д. В результате получилась следующая картина.
В первую группу мотивов деятельности и поведения государственных служащих вошли социально-статусные стимулы: стремление занять престижное место в обществе - 53,6%; желание получить гарантии стабильного положения и постоянной работы - 38,2%; открыть для себя возможности служебного роста - 36,0%. Во вторую группу вошли стимулы профессиональной мотивации: повысить материальное благополучие, поступив на работу в государственные органы власти и управления -51,7%; возможность приобретения полезных связей - 33, 7%; возможность заработать высокую пенсию - 28,1%. В третьей отмечались тревожные тенденции: только 7,4% опрошенных служащих стремились полнее реализовать свои профессиональные качества; лишь 7,2% хотели принести пользу обществу и государству.
Социологические исследования государственной службы, в частности организованные Северо-Кавказской академией государственной службы (СКАГС) в 11 субъектах Южного федерального округа в 2006 г., показывают, что чиновники, попадая в конфликт с гражданами, ведут себя примерно в рамках 4-х моделей поведения.
A. Разъяснительно-коммуникативная модель поведения - 47,62% опрошенных чиновников стараются разъяснить гражданам суть решений.
Б. Конструктивно-деятельностная модель поведения - 20,63% респондентов ответили, что стараются решить проблемы граждан.
B. Манипулятивно-бюрократическая модель поведения - 15,65% госслужащих либо отсылают граждан к другим служа-
щим, либо назначают новую дату встречи (4,76%), не желают повторно общаться (1,81%).
Г. Пассивно-бездеятельностная модель поведения - 8,39% опрошенных сочувствуют гражданам, но ничего не предпринимают.
Из этого можно сделать вывод, что в действиях чиновников во время конфликтных ситуаций просматривается три стратегии поведения: 1) чиновники действуют так, как предписывают им инструкции, закон и вышестоящие инстанции, и таких большинство - почти 50%; 2) чиновники пытаются переломить ситуацию, проявляя собственную инициативу (они составляют пятую часть всех опрошенных -21%); 3) чиновники фактически бездействуют, и таких "бюрократов" до 30 %13.
Реальное состояние мнений и настроений государственных служащих должно учитываться при проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно"рыночный"характер, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотреть встраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадров гражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.
В стране реализованы весьма важные изменения. Внедрена трехзвенная структура органов федеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственные служащие среднего и низшего звеньев не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как "бездеятельные чиновники". Понятно,
что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет об изменении всей системы государственного управления, кричащим образом не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.
Неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления в современной России пока не дали желаемого результата. Обычно после некоторого сокращения численности аппарата он воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Например, выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначили правильное направление поиска - от функций к численности аппарата. В 2005 г. число сотрудников органов власти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1,462 млн. человек. В 1994 г. их было около 1 млн., при этом численность населения сократилась со 148 до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%.
Одна из ошибочных российских мифологем - рассматривать чиновничество как главный тормоз реформы, попытка вывести их за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, тем не менее следует иметь в виду, что значительная часть их претензий к реформе обоснованна: государство, требуя от государственных служащих беззаветного служения, само, в свою очередь, не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает уси-
лия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу и букве реформы. На поддержку таких людей реформаторы, безусловно, могут рассчитывать.
Глава аппарата советников премьер-министра Великобритании М. Барбер обращал внимание на важность реализации ключевых демократических и управленческих ценностей и принципов в современной государственной службе. Они отражены ниже14.
Табл. 5. Профессионально-этические ориентиры государственной службы
Ориентиры Содержание
Профессионализм Высокая компетенция, преданность принципам демократии; честность/отсутствие коррупции; "говорить правду людям"; политическая неангажированность
Открытость Свобода слова/информации; прозрачность; отчетность и ответственность
Польза для общества Результативность; действенность; приоритет - интересы граждан; отдача от вложенного - на длительный срок
Средства Максимальное применение информационных технологий в управлении
В современной России для половины государственных служащих большое значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных - принципиальность, для четверти опрошенных - неподкупность, для одного из каждых семи -необходимость уважения прав и свобод граждан15.
Исторически в российском обществе сложилось мнение о государственном служащем как о достаточно нравственной личности. Однако нынешние реалии не всегда свидетельствуют об этом. Так, большинство опрошенных служащих полагают, что главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанные с логикой служебной деятельности. В основном они вынуждены тратить время и силы на подго-
товку отчетов, справок и другую "отчетную работу", на множество далеко не всегда действительно нужных согласований. Реальная практика регламентации профессиональной деятельности настраивает государственных чиновников в основном на выполнение работы,слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.
С середины 90-х годов порядка 40% экспертов указывают на большую значимость фактора профессионализма в России. В то же время значение профессионализма как качества, определяющего положение в управленческих структурах, не всегда в реальной жизни оценивается должным образом и, как показывают опросы, "сдвигается" на третье место, уступая таким факторам, как неформальные отношения с нужными людьми, богатство, деньги16. Преобладающие способы должностного продвижения служащих дают следующую обобщенную картину: конкурсный отбор - 12%, реализация выводов аттестации - 14%; единоличное назначение руководителем - 62%; прислали "сверху" - 11%; назначен из состава резерва - 7%; другие способы - 5%. В результате указанной политики достаточно часто наблюдаются явления непрофессионализма, низкой производственной культуры, текучести кадров, имитации бурной деятельности, слабой обратной связи с населением и др. К известной категории чиновников вполне применимы слова И.В. Гете: "Нет ничего ужаснее деятельного невежества".
Для того чтобы стать проводниками реформ государственного управления, гражданские служащие как одна из наиболее заинтересованных сторон, непосредственно ощущающих изменения в своей повседневной работе, должны быть в первую очередь хорошо проинформированы о происходящем, а также иметь возможность влияния на процесс. По самооценке степень информированности гражданских служащих относительно целей и сути реформы приемлема. Более 40% опрошенных считают себя достаточно полно информированными, ещё 48% обладают некоторыми сведениями о реформе, и лишь немногим больше 11% практически не информированы. Степень информированно-
сти растёт по линии от занимающих младшие должности к старшим (соответственно от 17,5% до 73,4%).
Проверка знания государственных гражданских служащих об основных целях административной реформы показала, что лишь около 10% среди них верно указали все три её главных направления: повышения качества и доступности государственных услуг, снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Больше половины опрошенных назвали по крайней мере две из перечисленных целей, а хотя бы одну цель отметили все. Причём 8% гражданских служащий к ведущей цели причислили "усиление контроля государства и расширение лицензируемых видов деятельности", что прямо противоречит снижению издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием.
Позитивное отношение гражданского служащего к административной реформе (оптимизм в отношении происходящих преобразований, согласие с ней, позитивные личные ожидания), гражданской службе предопределяется рядом факторов. Среди них: информированность о реформах государственного управления, высокая самооценка уровня своей зарплаты относительно коммерческого сектора, мотивация к "служению обществу, стране", работа в инновационных или успешных структурах государственного и муниципального управления, хорошая осведомлённость относительно критериев оценки своей работы в организации, высокая самооценка возможности своего трудоустройства или продвижения "по служебной лестнице" и т.д.
Вероятность отрицательного восприятия реформ гражданскими служащими увеличивают следующие факторы: наличие предвзятого отношения к коммерческому сектору, низкая самооценка уровня своей зарплаты, слабая информированность о реформах государственного управления, недостаточное умение использования ИКТ в государственной службе и т.д.
Судя по ряду данных, в последнее время в качестве одной из ведущих ценностей коллективного и индивидуального сознания государственных служащих становится установка на систематическое пополнение профессиональных знаний. Это, в частности, составило главную предпосылку решения большинства опрошенных поступить в Российскую академию государственной службы в период 2001-2007 гг. При этом ведущими мотивами опрошенные называют повышение общего уровня образования, пополнение профессиональных знаний, расширение кругозора и овладение приёмами научного анализа управленческих ситуаций. Так, например, на вопрос "Какие типы работников сегодня особенно нужны в органах государственной власти?" преобладает ответ: аналитики, обеспечивающие информационную и научную основу управления17.
Указанные выше мотивы (качества) могут определять стиль и результаты деятельности органов государственной власти и управления. Хороший профессионал (учёный, управленец, учитель, инженер и др.), как правило, по своей натуре не может заниматься профанацией, оскорбительно относиться к предмету и результатам собственного труда.
Сегодня в органы государственной власти начинают приходить очень богатые люди (до 10%), которые не всегда представляют интересы большинства. Эту практику целесообразноо сравнить со Сводом законов США, где среди приведенных критериев, позволяющих раскрыть содержание государственной службы, на первом месте стоит: "набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности".
Некоторые направления повышения
эффективности государственной службы
В последнее время был осуществлен ряд экспертных опросов населения по
проблемам совершенствования качества государственной службы. Так, на предложенный референтной группе вопрос "Каким основным требованиям, по Вашему мнению, должна отвечать административно-политическая элита?" были получены следующие ответы.
По мнению опрошенных участников группы, по рейтингу значимости соответствующие места (направления) в процессе оптимизации организации и функционировании государственной службы в современной России занимают:
1. Профессионализм - 26,2%.
2. Высокая нравственность -14,4%.
3. Образованность - 12,6%.
4. Управленческий опыт - 11,6%.
5. Умение учитывать и координировать интересы разных социальных групп - 7,4%.
6. Справедливость при принятии решений - 7,7%.
7. Связь с народом - 5,5%.
Возможен и более укрупненный и связанный с контрольными функциями гражданского общества подход при оценке направлений оптимизации государственной службы в России. В статье Президента-ректора РАГС профессора В.К. Егорова обращается внимание на то, что тремя "китами", которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы управленцев, являются: во-первых, усиление общественного контроля за работой чиновников, повышение уровня ее транспарентности (60,5%); во-вторых, введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%); в-третьих, более тщательный отбор управленцев с учетом образования и квалификации (44,8%).18
Ряд руководителей, ощущая проблемы в своей профессиональной(кадроведчес-кой) подготовке, хотели бы овладеть новыми персонал-технологиями: технологиями мотивации персонала (15%); диагностики и разрешения конфликтов (15%); воспитательной работы (10%); психологической разгрузки (10%), оценки психологической совместимости и ее учета (10%). Из управленческих умений и навыков 45% руководителей (служащих) хотели бы овладеть навыками создания "команды". По существу это корпоративная установка. С ней
вполне сочетается востребованность ма-нипулятивных навыков: умение убеждать (32,5%) и деловая коммуникация (22,5%). Что касается средств мотивационного и косвенного воздействия, то их необходимость - на уровне 5-15%.
Большие недостатки существуют в области подготовки и переподготовки управленческих кадров, особенно по новым, "рыночно-менеджерским" специальностям. Совершенно новой для современной российской государственной службы проблемой стала проблема участия государственного служащего в управлении коммерческой деятельностью от имени государства. Пока поверхностно разработан механизм участия государственных представителей в управлении государственно-частной собственностью (в акционерных обществах, товариществах и т.п.), что создает условия для злоупотреблений.
Одна из существенных причин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, что в процессе выработки стратегии и в особенности методов ее реализации не был учтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методологических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладных исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ, повышения роли системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяются направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая:
- обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней;
- особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой;
- акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем на структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива;
- изменяется установка обучения: прежде всего внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков;
- большое значение придается программам обучения, построенным на умении производить комплексную оценку управленческой деятельности, ее результативности и эффективности;
- современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий;
- возрастает значение формирования навыков работы с общественностью, обучения переговорному процессу и разрешению конфликтов;
- принципиальное значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.
Перспективно направление широкого использования коммуникативных технологий в системе государственной службы. Пока для российских органов исполнительной и представительной власти характерно больше формально-информационное присутствие в Интернете (Рунете), чем наличие отлаженной системы интерактивного взаимодействия с гражданами.
Для реорганизации системы государственного управления в парадигме "электронного правительства" необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:
1. Достаточный уровень "интернетизации" общества (не менее 50% самодея-
тельного населения страны и большинства государственных институтов).
2. Разработка рациональной, реализуемой концепции "электронного правительства" и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства.
3. Учет сложнейших социальных и административно-правовых проблем, возникающих при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.
4. Решительное преодоление узкотехнологических подходов при формировании и деятельности "электронного правительства" ("информационные технологии решат все проблемы"), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях.
5. Рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ (см.: Ирхин, 2005).
Качественное повышение уровня функционирования государственной службы в России во многом зависит от следующих мер:
1) разработки современных регламентирующих документов;
2) "встраивания" государственной службы в общую логику и схему нового государственного управления;
3) повышения уровня профессионализма служащих (специальное образование и эффективная система ИПК);
4) формирования у государственных служащих качественных этических и нравственных установок на конечные результаты работы и их оценку как профессионалами, так и общественными организациями, соответствующим кругом "обслуживаемых" граждан;
5) максимального использования принципов прозрачности и персональной ответственности за конечные результаты деятельности в целях борьбы с коррупцией и повышения общей результативности;
6) использования опыта национальных проектов для понимания достижений и
недостатков в работе соответствующих служб, их дальнейшей оптимизации;
7) освоения современных технологий политико-административного управления: анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга;
8) стимулирования граждан к участию в работе властных структур, создания государственно-общественных структур управления;
9) разъяснения смысла и задач административной реформы;
10) переориентации государственных служащих на взаимодействие с гражданами и объединениями граждан; обучения соответствующим технологиям, налаживания службы "паблик рилейшнз";
11) содействия развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования и рабочих групп.
Особое значение приобретают взаимодействие институтов гражданского общества с органами власти, формирование отдельных контрольных функций у общественных организаций, привлечение граждан к административному управлению. Этот тип участия граждан предполагает: информирование заинтересованных групп граждан и их организаций о содержании готовящегося государственного (административного) решения; учёт их конструктивных предложений, включая общественную экспертизу; опосредованные формы контроля за ходом реализации решения и его результатами; определённое позиционирование граждан в ряде процедур, касающихся кадровых вопросов19.
Современная государственная служба в соответствии с новыми законами очень точно и правильно определяется как "гражданская". Задача теперь состоит в том, чтобы она и по своей сущности стала подлинно "публичной", "гражданской", социально ответственной, транспарентной, "связанной одной цепью" обратной связи - эффективно служащей всему российскому обществу. Основными ценностями гражданской службы выступают креатив-
ность, профессионализм и нравственная ответственность. Подлинно публичная политика способствует углублению демократических процессов, преодолению тенденций обострения противоречий в обществе, упрочению целостности государства, повышению открытости и легитимности органов власти, авторитета общественных организаций, а также интеграции и консолидации общества.
1 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: ЮРКНИГА, 2005. С. 6.
2 Сморгунов Л.В. Способности государства и современная административная реформа в России/ Политология и политико-государственное управление в современной России. Доклады Международной научн. конф. / Отв. ред. А.С. Фалина. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 76.
3 Там же. С. 60.
4 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 окт. 2005 г. № 551789-р.
5 Попов В.Д. Власть-народ и информационная политика: проблема взаимодействия. М., 2006.
6 Freedom House. Freedom in the World 2006 // http://www.freedomhouse.org.
7 ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 453. 2006.
8 Бызов Л. Бюрократия при Путине - субъект развития или его тормоз // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 22.
9 Бюрократия и власть в новой России. М-лы аналитического доклада Института социологии РАН и Представительства Фонда Ф. Эберта в РФ /Полития. Анализ. Хроника. Прогноз, 2006. №1.
10 Горшков М.К. Бюрократия и власть в новой России /Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. 2006. №1. С.101.
11 Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество - квазидемократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 7.
12 Комаровский В.С. Реформирование государственной службы России: политологический анализ/ Политология и политико-государственное управление в современной России. Доклады Международной научн. конф /Отв. ред. А.С. Фалина. М.: Изд-во РАГС, 2007.
13 Тимофеева Л.Н. Конфликты на государственной службе //Социология власти. 2006. № 6.
14 Игнатов В.Г., Игнатова Т.В., Понеделков А.В., Старостин А.М., Тимофеева Л.Н. и др. Экспертные оценки конфликтогенных процессов на Юге России. Информационно-аналитические материалы. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006.
15 Егоров В.К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству /Государственная служба. 2006. № 5. С. 22.
16 Понеделков А.В. Элита. Ростов н/Д. 1995. С. 229.
17 Понеделков А.В. Политико-административная элита: генезис и проблемы ее становления в современной России // Элитаризм: "за" и "против": Сб. материалов Интернет-конференции /Под ред. В.П. Мохова. Пермь: Пермский гос. технический ун-т, 2002.
18 Бойков В.Э. Отношение государственных служащих к профессиональной учёбе //Социология власти. 2007. № 2.
19 Егоров В.К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. 2006. № 5. С. 21.
