CC BY
78
Изучение и анализ миграционных процессов в России и некоторых зарубежных странах дают основания полагать, что эффективность миграционной политики государства зависит от комплекса различных факторов, среди которых важное место занимают совершенствование форм и методов противодействия таким явлениям, как незаконная миграция, а также иные аспекты миграции населения, совокупность которых образует понятие «миграционная безопасность государства», поскольку незаконное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства в стране влечет за собой формирование новых социальных проблем и угроз демографического характера, расширение масштабов теневой экономики, обострение ситуации на рынках труда, усиление социальной напряженности и, как следствие, осложнение криминальной ситуации.
Криминализация организации незаконной миграции является одной из необходимых мер уголовной политики в целях защиты национальных интересов России. Современное рассмотрение проблемы миграции актуально по следующим обстоятельствам. Общественные перемены за последние два десятилетия кардинально изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум и не связанных с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии [3, с. 127-136].
Рассмотрение уголовной ответственности в сфере нарушения миграционных правил особенно актуально в свете программных выступлений Председателя Правительства РФ - кандидата в Президенты РФ В.В. Путина по вопросам национальной и миграционной политики, в части установления уголовной ответственности и ужесточения наказания за правонарушения в сфере миграции [8, с. 3].
Понятие незаконной миграции в законе не раскрывается. Однако данная дефиниция содержится в Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренной решением Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г. Исходя из положений этой Концепции незаконную миграцию можно определить как перемещение на территорию государства, пребывание, перемещение с его территории граждан иных государств или лиц без гражданства с нарушением законодательства данного государства.
Учитывая криминогенную обстановку в современной России, установление законодателем уголовной ответственности как наиболее действенного механизма регулирования общественных отношений в сфере миграции представляется вполне обоснованным. С 2005 г. в Российской Федерации действует норма об уголовной ответственности за организацию незаконной миграции [1]. Ее появлению предшествовала ратификация Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности [2]. Введение в Уголовный кодекс Российской Федерации нормы об ответственности за организацию незаконной миграции давно ожидалось учеными-правоведами и практическими работниками.
В то же время с момента возникновения данной нормы в научном сообществе разгорелся оживленный спор о ее толковании [5, с. 92-112; 3, с. 127-136; 7, с. 88-92].
Статья 322.1 помещена в главу 32 УК РФ, объединяющую преступления, посягающие на порядок управления. Ею предусмотрена ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию РФ. Фактически содержание диспозиции рассматриваемой статьи Уголовного кодекса отражает содержание понятия незаконной миграции. Однако уголовная ответственность установлена именно за организацию незаконной миграции, т.е. за наиболее опасное деяние, способствующее интенсификации незаконных миграционных процессов, повышению концентрации лиц, незаконно находящихся на территории страны.
Деяние в виде организации незаконной миграции определено как альтернативное действие субъекта, выраженное в организации незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных
граждан или лиц без гражданства либо в организации их незаконного пребывания в Российской Федерации, а также в организации их незаконного транзитного проезда через территорию РФ.
Большинство авторов считают, что объективную сторону преступления альтернативно (либо в любом сочетании) составляют: организация незаконного въезда в Российскую Федерацию
иностранных граждан или лиц без гражданства; организация их незаконного пребывания в Российской Федерации; организация их незаконного транзитного проезда через территорию РФ [9, с. 325, 12, с. 283].
С объективной стороны преступление состоит в организации: незаконного въезда в Российскую Федерацию, незаконного пребывания в Российской Федерации, незаконного транзитного проезда через территорию РФ иностранными гражданами или лицами без гражданства. Для того чтобы определить наличие признака незаконности указанных в норме Уголовного кодекса деяний, следует обратиться к содержанию иных законодательных актов.
Анализ практики применения ст. 322.1 УК РФ показывает, что наиболее распространенным преступным деянием является совершение комплекса действий, направленных на организацию незаконного пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Такие дела составляют до 97 % от всех уголовных дел, возбуждаемых по ст. 322.1 УК РФ [6, с. 34].
Организация незаконного пребывания - любые действия, направленные на обеспечение нахождения другого лица на территории Российской Федерации без паспорта (документа, удостоверяющего личность), визы, миграционной карты с регистрацией в установленном законом порядке, вида на жительство или временного разрешения на проживание на территории Российской Федерации [6, с. 35].
Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации [10].
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного настоящим федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза или разрешение на временное проживание, или вид на жительство [11].
Анализ изученных 30 приговоров по уголовным делам по ст. 322.1 УК РФ продемонстрировал, что все иностранные граждане находились на территории Российской Федерации незаконно в связи с истечением законного срока пребывания, при этом прибыли на территорию РФ законными способами.
Между тем отсутствие четкого законодательного либо судебного указания на признаки организации незаконного пребывания приводит к «вольному» толкованию работниками правоохранительных органов и судов преступности или непреступности соответствующих деяний. К настоящему времени юридическая теория выработала большое количество толкований рассматриваемой статьи, однако отсутствие комментария со стороны Верховного суда Российской Федерации существенно затрудняет деятельность правоприменительных органов по осуществлению борьбы с нелегальной миграцией.
Вместе с тем следует согласиться с Ю.Ю. Бышевским, который отождествляет организатора преступления и организатора незаконной миграции [5, с. 92-112]. В части 3 статьи 33 УК РФ содержится определение организатора преступления как лица, организовавшего совершение преступления или руководившего его исполнением, а равно лица, создавшего организованную группу или преступное сообщество (преступную организацию) либо руководившего ими. В изученных нами
приговорах по уголовным делам по ст. 322.1 УК РФ понятие организатора незаконной миграции не всегда совпадало с определением, обозначенным в ч. 3 ст. 33 УК РФ.
В методических рекомендациях по документированию преступлений, предусмотренных ст. 322.1 УК РФ, направляемых ФМС России по линии иммиграционного контроля, обобщенных на основе анализа правоприменительной практики, указывается, что для состава преступления, предусмотренного ст. 322.1 УК РФ в части организации незаконного пребывания, необходима совокупность действий по предоставлению одному и более иностранным гражданам (либо лицам без гражданства), не имеющим законного права находиться на территории Российской Федерации, помещений, пригодных для проживания, и определенной работы, а также создание условий для их проживания и трудовой деятельности. В отдельности каждое из данных действий образует составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 18.9 и ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ.
В связи с этим следует отметить, что грань между уголовным преступлением и административным правонарушением в данном случае является весьма размытой. Так, частью 3 статьи 18.9 КоАП РФ установлена ответственность за предоставление жилого помещения или транспортного средства либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию; ч. 1 ст. 18.15 - ответственность за нарушение работодателем или заказчиком работ (услуг) правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников [6, с. 36].
В приведенной ниже таблице указаны данные за 2008-2011 гг., из которых видно, что при сравнительно стабильном количестве иностранных граждан, поставленных на миграционный учет, неуклонно увеличивается количество выявленных административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 18.9 и ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, а число возбужденных уголовных дел по ст. 322.1 УК РФ практически не меняется, более того, оно имеет тенденцию к снижению. Возможно, одной из причин различного количества возбужденных уголовных дел по ст. 322.1 УК РФ, при общей положительной динамике других связанных с нею правонарушений, является отсутствие единой правоприменительной практики по использованию данной уголовно-правовой нормы.
Из приведенных данных очевидно, что на сегодняшний день успеха в борьбе с незаконной миграцией нельзя достичь административно-правовыми средствами, что еще раз подтверждает необходимость установления уголовной ответственности за предоставление жилища иностранным гражданам или лицам без гражданства и за привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка.
Важно отметить, что 12 ноября 2009 г. находившийся на посту Президента РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию указал на необходимость шире использовать при конструировании уголовно-правовых норм административную преюдицию.
С учетом изложенного предлагается ввести новые уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за предоставление жилого помещения иностранным гражданам или лицам без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка, и за привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства при отсутствии у этих иностранных граждан или лиц без гражданства разрешения на работу либо патента. При этом следует исключить из ч. 1 ст. 322.1 УК РФ признак объективной стороны «их незаконного пребывания».
«Статья 322.2 Незаконная миграция
1. Привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию, -
наказывается...
Годы Поставлено на миграционный учет [4] Часть 3 статьи 18.9 КоАП РФ [4] Часть 1 статьи 18.15 Ко АП РФ [4] Статья 322.1* УК РФ
2008 9 165 927 39 583 47 754 1 460
2009 8 608 421 45 782 68 314 1 253
2010 9 111 397 50 076 85 362 1 598
2011 9 921010 56 847 106 033 1 100
2. Предоставление жилища иностранным гражданам или лицам без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию, -
наказывается...»
Полагаем, что такой жесткий, но справедливый подход законодателя к уголовно-правовой оценке предоставления жилища или привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации незаконно, оправдан. Незаконная миграция - серьезная проблема, и решение ее при помощи уголовной репрессии вполне целесообразно. Одно только наличие данной уголовно-правовой нормы будет иметь общепревентивное значение.
При этом грань между уголовным преступлением и административным правонарушением станет определяться количеством иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации незаконно, которым предоставляется жилище или которые незаконно привлекаются к трудовой деятельности.
Литература
1. Уголовный кодекс Российской Федерации. Ст. 322.1 (введ. Федеральным законом от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
2. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (ратифицирован Федеральным законом 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3883.
3. Коневская О.Ю., Левченко О.П. Актуальные проблемы взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел в области борьбы с незаконной миграцией // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции: Сборник научных статей / Под ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2009.
4. иКЬ: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/
5. Бышевский Ю.Ю. Миграция как криминологическая проблема и ее специфика на Северном Кавказе: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005.
6. Шелмаков А.Л. Реализация судебной перспективы по уголовным делам, об организации незаконной миграции (статья 322.1) // Миграционное право. 2007. № 4.
7. Марковиченко С.В. Противодействие незаконной миграции: незаконная миграция, незаконные мигранты, ответственность, выявление, противодействие // Вестник Калининградского юридического института МВД России. 2008. № 2.
Данные статистической формы отчетности по форме 1-ЕГС, ЦСИ ФКУ «ГИАЦ МВД России» // ИКЬ: http://10.5.0.16/?do=stat.regl_docs
8. Путин В.В. На пути к гармонии // Российская газета. 2012. 24 января.
9. Комментарий к УК РФ / Под ред. В.М. Лебедева. М., 2005.
10. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Ст. 2 // КонсультантПлюс.
11. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Ст. 5 // КонсультантПлюс.
12. Уголовное право России. Общая и особенная части / Под ред. Н.Г. Кадникова. М., 2006.
