CC BY
70
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
КУЛАКОВА АНАСТАСИЯ ЕВГЕНЬЕВНА ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: 1304ank@rambler.ru
Целью статьи является определение ограничений и проблем, которые препятствуют успешной реализации политики территориального развития Тамбовской области. На основе современных отечественных методик оценки эффективности реализации государственной политики автором проводится анализ политики территориального развития Тамбовской области. Составными частями этого анализа являются анализ сложившейся в регионе социально-экономической ситуации, анализ достижения целей и задач региональной политики, изложенных в документах областного законодательства, и анализ качества государственных программ.
Проведенный анализ политики территориального развития Тамбовской области позволил автору определить ограничения ее реализации. Первая группа ограничений - внешние, к которым относятся внешние экономические и политические условия и ограничения, вызванные проблемами взаимоотношений федеральных и региональных органов власти, связанные с разделением полномочий, недостаточной проработанностью методологической основы исполняемых государственных программ. Вторая группа ограничений - внутренние ограничения. Сюда входят:
- сложившаяся социально-экономическая ситуация (неблагоприятная демографическая обстановка, отраслевая структура производства, требующая значительных капиталовложений);
- управленческие ограничения, связанные с необходимостью развития политической и управленческой культуры и контрольно-координационной функции;
- методологические ограничения, обусловленные недостатками существующей методологической основы для разработки муниципальных программ;
- взаимоотношения муниципальных и региональных органов власти, определяющие низкую самостоятельность муниципальных районов в реализации муниципальных программ;
- последствия несовершенной политики территориального развития, связанной с падением доверия населения к проводимым государственным программам и увеличением социальной напряженности.
Определенные автором ограничения реализации политики территориального развития Тамбовской области применимы при разработке рекомендаций по ее совершенствованию, а также при разработке механизма организации процедур по определению качества реализуемых государственных программ.
Ключевые слова: территориальное развитие, государственные программы, реализация государственной политики
Социально-экономическое развитие требует проведения соответствующей государственной политики, успешность которой определяется, в том числе и учетом результатов анализа управленческих решений, принятых органами государственной власти в целях достижения поставленных целей. К этим результатам относятся выявление недостатков и значимых проблем реализации государственной политики. Отсутствие значительных «прорывов» в социально-экономическом развитии многих российских регионов при наличии экономического потенциала позволяет говорить о существовании серьезных проблем реализации государственной политики, что заставляет
российских исследователей обращать на данную проблему свое внимание. При этом недостаточно хорошо изучены вопросы территориального развития региона в части развития муниципальных образований.
Одной из проблем реализации политики территориального развития является выбор методики оценки и наблюдения результатов государственной политики. Для оценки результативности политики социально-экономического развития региона существуют различные подходы: по субъекту оценивания [1], по уровням осуществления (местный, региональный), по этапам проведения политики [2], по функциональной принадлежности
A. E. KULAKOVA
сферы, подлежащей оценке [3]. Примером последнего из перечисленных подходов является проект СИРЕНА, использование которого позволяет проводить моделирование регионального развития с учетом влияния на него управленческих решений центра [4]. Зарубежным аналогом СИРЕНы является информационно-аналитическая система КЛЦЧК [5].
Методикой, обладающей наибольшей комплексностью и адаптивностью, следует признать методику оценки эффективности реализации государственной политики, предложенную исследователями из г. Архангельска [6]. Принципами этой методики являются комплексность, заключающаяся в качественной и количественной оценке региональных программ, учете условий, при которых реализуется политика, и сбалансированность, означающая соблюдение государственных и местных интересов и баланс в достижении кратко- и долгосрочных целей.
Одной из составных частей оценки реализации политики территориального развития является анализ сложившейся социально-экономической ситуации, которая оказывает непосредственное влияние на успешность применения тех или иных методов реализации государственной политики. Сюда входит оценка степени освоенности территории, отраслевой структуры хозяйственной деятельности, инвестиционных вложений, качества жизни населения, демографического положения региона.
Что касается Тамбовской области, то среди видов экономической деятельности преобладают торговля (19% ВРП) и сельское хозяйство (17 %) [7]. Значительная доля торговли говорит о слабом развитии промышленного сектора, создающего основу для создания рабочих мест и привлечения инвестиций. Сельскохозяйственная направленность обуславливает требования к большим долгосрочным инвестициям. В 2013 г. по объему инвестиций в основной капитал Тамбовская область (98068 млн руб.) занимала шестое место среди регионов Центрального Федерального округа (ЦФО), а в расчете на душу населения - третье (91452 руб. на чел.). Однако если посмотреть на структуру инвестиций Тамбовской области, то можно заметить, что доля инвестиций, идущих на оборудование и транспортные средства, составляет 24,7 %. С таким значением показателя Тамбовская область занимает последнее место среди регионов ЦФО.
Для Тамбовской области характерна, как и для других российских регионов, возрастающая демографическая нагрузка. Если в 2005 г. на 1000
человек трудоспособного возраста приходилось 661 лицо нетрудоспособного возраста, то в 2013 г. - 734. Численность населения области за тот же период снизилась на 6 % [7].
Из проведенного анализа сложившейся социально-экономической ситуации можно сделать вывод о существовании таких проблем реализации политики территориального развития, как сложная демографическая обстановка, недостаточная освоенность территории, необходимость в значительных долгосрочных инвестициях.
Анализ достижения целей и задач региональной политики, изложенных в документах областного законодательства, позволяет сделать следующие выводы. В общем случае перед регионом должны быть поставлены такие цели, как улучшение системы пространственного размещения ресурсов и предприятий, обеспечение экономического роста, укрепление финансового положения, совершенствование инфраструктуры, институциональное обеспечение, контроль за соблюдением норм охраны окружающей среды, развитие человеческого капитала. Выполнение задач определяется по количественным и качественным показателям.
Все указанные цели региональной политики отражены в долгосрочных государственных программах Тамбовской области, а также в Законе «О Стратегии социально-экономического развития Тамбовской области на период до 2020 года». Выполнение задачи развития внешнеэкономической деятельности региона определяется показателем роста стоимостного объема экспорта области, включенного в подпрограмму «Улучшение инвестиционного климата» программы «Экономическое развитие и инновационная экономика». Среди других количественных показателей в этой программе указано количество выданных субъектам малого предпринимательства грантов и субсидий, закупленное оборудование для информационного обслуживания [8]. Однако отсутствуют такие важные показатели, как число предприятий малого и среднего предпринимательства на тысячу человек, доля занятых в обрабатывающих производствах, электроемкость ВРП, количество мест в гостиницах и посадочных мест предприятий общественного питания. Что касается качественных показателей, представляющих собой опросы населения, то в открытом доступе имеются результаты опросов населения Тамбовской области, ограниченных вопросами жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, дорожных сетей и общей оценки глав администраций муниципальных районов и поселений. Отсут-
ствуют такие опросы, как удовлетворенность населения образовательными и медицинскими услугами, условиями для занятия спортом, проведения досуга.
Таким образом, несмотря на отражение основных целей регионального развития в стратегических документах Тамбовской области, остается непрора-ботанным вопрос, связанный с показателями деятельности органов государственной власти.
После проведения анализа достижения целей и задач региональной политики оценивают качество государственных программ, определяющее качество использования бюджетных средств. К критериям качества относят соответствие целей региональных программ национальным проектам, показателей и задач результатам, задач набору мероприятий, задач и сферы реализации программы проблемам, заявленным в ней, учет и анализ рисков, наличие мер управления рисками, наличие методики оценки эффективности программы. При этом следует учитывать, что в различных случаях значение каждого из перечисленных критериев может меняться.
Большое значение приобретает оценка качества программ в связи с переходом нашей страны на программно-целевое планирование. Так, в соответствии с муниципальными программами Тамбовской области, планируется, что к 2017 г. более 90 % бюджетных расходов будет осуществляться с помощью государственных программ [9- 12].
Территориальное развитие региона в значительной мере определяется развитием муниципальных районов, поэтому требуется рассмотреть муниципальные программы.
Положительными сторонами программного бюджетирования являются:
- обеспечение прозрачности распределения бюджетных средств;
- концентрация ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития;
- обозначение ответственности за достижение результатов.
Однако на настоящий момент не все положительные стороны программного бюджетирования удалось реализовать органам муниципалитетов Тамбовской области.
До 2014 г. в районах Тамбовской области ре-ализовывалось, на наш взгляд, необоснованное множество программ. Например, в Никифоров-ском и Токаревском районах - 31 программа, в Первомайском - 39. С 2014 г. реализуются очень похожий друг на друга набор муниципальных программ в разных районах Тамбовской области, что определяется, по всей видимости, финансиро-
ванием из областного бюджета. В этих программах обычно указаны одинаковые цели и проблемы, не учитывающие потребности населения различных территорий. Несмотря на это в некоторых районах реализация отдельных муниципальных программ была прекращена в связи с полным отсутствием областного финансирования. Так, в Пи-чаевском районе не были реализованы три программы: «Информационное общество», «Оказание содействия добровольному переселению в Пичаев-ский район соотечественников, проживающих за рубежом на 2013-2020 годы», «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Пичаевском районе на 2011-2015 годы и на период до 2020 года» [9-12].
Следует отметить наличие различных критериев оценки эффективности программ в различных районах. Так, в Сосновском районе используются критерии: достижение результатов, целей и задач программы, качество управления финансами, эффективность расходования средств, качество администрирования программы, а в Пичаев-ском районе - соответствие программы системе приоритетов социально-экономического развития Тамбовской области и Пичаевского района, финансовая эффективность, качество управления и контроля за ходом исполнения, полнота выполнения мероприятий и достижение целевых индикаторов [12; 13]. Число критериев ограничивается четырьмя, каждому из которых присваивается свой весовой коэффициент при расчете интегрального показателя. Тогда как архангелогород-ские исследователи предлагают в этом случае использовать десять критериев [6]. По нашему мнению, критерии для аналогичных программ разных районов должны быть сопоставимы, что необходимо для проведения сравнительного анализа развития районов.
Принятые долгосрочные муниципальные программы пересматриваются в части бюджетных расходов и показателей. Например, в принятую Администрацией Староюрьевского района программу «Экономическое развитие и инновационная экономика на 2014-2020 годы» 6 декабря
2013 г. были внесены изменения 13 января
2014 г., 24 февраля 2014 г., 17 октября 2014 г, 30 января 2015 г. и 4 марта 2015 г. [14]. Такое внесение изменений прослеживается во всех районах Тамбовской области и касается большинства муниципальных программ. Эти тенденции объясняются, с одной стороны, сильной зависимостью муниципалитетов от областного финансирования, с другой стороны, тем, что показатели определяются исполнителями, которые могут занижать их.
А. Е. КИЬАКОУА
Таким образом, оперативную деятельность исполнителей программ сложно проследить. Кроме того, отсутствует обоснование выбора источника финансирования программы, что также препятствует осуществлению открытости информации как принципа бюджетного программирования. Это доказывает слабость развития контрольно-координационной функции и необходимость совершенствования реализации политики территориального развития не только с технической, но с культурной и с управленческой точек зрения [15].
Остается нерешенной проблема учета риска в исполнении программы. Так, в программе «Развитие образования Петровского района на 2014-2020 годы» перечислены риски реализации программы, но отсутствуют пояснения корректировки исполнения программы в случае возникновения этих рисков [16]. Разрешению этой проблемы могла бы способствовать разработка нескольких вариантов реализации программы.
Не до конца проработано использование качественных показателей в муниципальных программах. Так, среди мероприятий подпрограммы «Формирование и развитие кадрового потенциала муниципальной системы образования Инжавинского района на 2014-2020 годы» среди мероприятий указано «формирование профессионально-отраслевой структуры педагогических кадров, адекватной образовательным потребностям населения района» [17]. Однако отсутствуют критерии адекватности образовательным потребностям населения.
Несмотря на содержание в программах показателя удовлетворенности государственной услугой, в открытом доступе не встречаются результаты опросов населения какого-либо из районов Тамбовской области, что, с одной стороны, снижает эффективность реализации программы, а с другой - ставит под сомнение вопрос о заинтересованности муниципальных властей в оценке ее деятельности населением муниципалитета.
В ряде программ прописана интенсификация оказания государственных услуг. Например, в образовательных программах указывается на увеличение дополнительных часов обучения школьников за счет организации кружков. При этом отсутствует информация об увеличении численности штатных сотрудников образовательных учреждений. Подобные противоречия, очевидно, ведут к снижению качества государственных услуг, предоставляемых населению.
Проведенный анализ политики территориального развития Тамбовской области позволил нам определить ограничения ее реализации. Первая группа ограничений - внешние, к которым
относятся внешние экономические и политические условия и ограничения, вызванные проблемами взаимоотношений федеральных и региональных органов власти, связанные с разделением полномочий, недостаточной проработанностью методологической основы исполняемых государственных программ. Вторая группа ограничений -внутренние ограничения. Сюда входят:
- сложившаяся социально-экономическая ситуация (неблагоприятная демографическая обстановка, отраслевая структура производства, требующая значительных капиталовложений);
- управленческие ограничения, связанные с необходимостью развития политической и управленческой культуры и контрольно-координационной функции;
- методологические ограничения, обусловленные недостатками существующей методологической основы для разработки муниципальных программ;
- взаимоотношения муниципальных и региональных органов власти, определяющие низкую самостоятельность муниципальных районов в реализации муниципальных программ;
- последствия несовершенной политики территориального развития, связанной с падением доверия населения к проводимым государственным программам и увеличением социальной напряженности.
Определенные ограничения реализации политики территориального развития Тамбовской области можно использовать при разработке рекомендаций по ее совершенствованию, а также при разработке механизма организации процедур по определению качества реализуемых государственных программ.
Литература
1. Маршаков В. А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. М.: Дело, 2006. С. 144-162.
2. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 (ред. от 16.01.2015 № 1199) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256
3. Мадер Л. Оценка законодательства - вклад в повышение качества законов // Оценка законов и эффективности их принятия: мат.-лы Междунар. О-931 семинара. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
4. Проект СИРЕНА: опыт влияния государственной политики на региональное развитие / под ред. С.А. Суспицына. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2002.
5. Пилсетниекс Г., Гутманис Г. Использование информационных систем в реформе местных властей и оценке их развития // Государственное управление. Электронный вестник МГУ. 2009. № 18. URL: http:// e-j ournal .spa.msu. ru/image s/File/2009/18/Pilsetnieks_ Gut-manis_Spade_Bruninieks.pdf
6. Проворова А. А., Губина О. В., Смиренни-кова Е. В., Кармакулова А. В., Воронина Л. В. Методический инструментарий оценки эффективности реализации государственной социально-экономичес-кой политики развития регионов России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2015. № 3 (39). С. 56-70.
7. Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http:// gks.ru
8. Сайт администрации Тамбовской области. URL: http:// tambov.gov.ru
9. Сайт администрации Никифоровского района. URL: http:// r36.tmbreg.ru
10. Сайт администрации Токаревского района. URL: http:// tokarevka-adm.ru
11. Сайт администрации Первомайского района. URL: http:// r48.tmbreg.ru
12. Сайт администрации Пичаевского района. URL: http:// r54.tmbreg.ru
13. Сайт администрации Сосновского района. URL: http:// r32.tmbreg.ru
14. Сайт администрации Староюрьевского района. URL: http:// r43.tmbreg.ru
15. Савельева Ю. В., Савельева М. Ю. Концепция программного бюджетирования: проблемы и перспективы внедрения // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. № 11 (71). С. 33-38.
16. Сайт администрации Петровского района. URL: http:// r44.tmbreg.ru
17. Сайт администрации Инжавинского района. URL: http:// r53.tmbreg.ru
References
1. Marshakov V. А. Otsenivaniye politik i izmereni-ye rezul'tativnosti: mirovoj opyt i rossijskiye perspektivy otsenivaniya effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya [Estimation of policies and measurement of productivity: world experience and Russian prospects of estimation of efficiency of public administration] // Kollokvium «Otsenivaniye programm i politik: metodologiya i prime-neniye»: sbornik materialov. M.: Delo, 2006. S. 144-162.
2. Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noj vlasti sub"yektov Rossijskoj Federatsii: ukaz Prezidenta RF ot 28.06.2007 g. № 825 (red. ot 16.01.2015 № 1199) [About an assessment of efficiency of activity of executive authorities of subjects of the Russian Federation: decree of the Russian President of 28.06.2007 № 825 (edition of 16.01.2015 № 1199)] // Sobraniye zakonodatel'stva RF. 2007. № 27. St. 3256
3. Mader L. Otsenka zakonodatel'stva - vklad v povysheniye kachestva zakonov [Legislation assessment -a contribution to improvement of quality of laws] //
Otsenka zakonov i effektivnosti ikh prinyatiya: mat-ly Mezhdunar. O-931 seminara. M.: Izdaniye Gosudarstven-noj Dumy, 2003.
4. Proyekt SIRENA: opyt vliyaniya gosudarstvennoj politiki na regional'noye razvitiye [SIREN project: experience of influence of a state policy on regional development] / pod red. S. A. Suspitsyna. Novosibirsk: IEOPP SO RAN, 2002.
5. Pilsetnieks G., Gutmanis G. Ispol'zovaniye infor-matsionnykh sistem v reforme mestnykh vlastej i otsenke ikh razvitiya [Use of information systems in reform of local authorities and an assessment of their development] // Gosudarstvennoye upravleniyye. Elektronnyj vestnik MGU. 2009. № 18. URL: http:// e-j ournal. spa. msu. ru/images/File/2009/18/Pilsetnieks_ Gut-manis_Spade_Bruninieks.pdf
6. Provorova A. A., Gubina O. V., Smirennikova E. V., Karmakulova A. V., Voronina L. V. Metodicheskij instru-mentarij otsenki effektivnosti realizatsii gosudarstvennoj sot-sial'no-ekonomicheskoj politiki razvitiya regionov Rossii [Methodical tools of an assessment of efficiency of realization of the state social and economic policy of development of regions of Russia] // Ekonomicheskiye i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz. 2015. № 3 (39). S. 56-70.
7. Sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki [Site of Federal State Statistics Service]. URL: http:// gks.ru
8. Sajt administratsii Tambovskoj oblasti [Site of administration of the Tambov region]. URL: http:// tam-bov.gov.ru
9. Sajt administratsii Nikiforovskogo rajona [Site of administration of the Nikiforovka area]. URL: http:// r36.tmbreg.ru
10. Sajt administratsii Tokarevskogo rajona [Site of administration of the Tokarevka are.]. URL: http:// to-karevka-adm.ru
11. Sajt administratsii Pervomajskogo rajona [Site of administration of the Pervomaysky area]. URL: http:// r48.tmbreg.ru
12. Sajt administratsii Pichaevskogo rajona [Site of administration of the Pichayevo area]. URL: http:// r54.tmbreg.ru
13. Sajt administratsii Sosnovskogo rajona [Site of administration of the Sosnovka area]. URL: http:// r32.tmbreg.ru
14. Sajt administratsii Staroyur'evskogo rajona [Site of administration of the Staroyuryevo area]. URL: http:// r43.tmbreg.ru
15. Savel'eva Yu. V., Savel'eva M. Yu. Kontseptsiya programmnogo byudzhetirovaniya: problemy i perspektivy vnedreniya [Concept of program budgeting: problems and prospects of introduction] // Upravleniye ekonomicheskimi sistemami: elektronnyj nauchnyj zhurnal. 2014. № 11 (71). S. 33-38.
16. Sajt administratsii Petrovskogo rajona [Site of administration of the Petrovskoye area]. URL: http:// r44.tmbreg.ru
17. Sajt administratsii Inzhavinskogo rajona [Site of administration of the Inzhavino area]. URL: http:// r53.tmbreg.ru
A. E. KULAKOVA
* * *
PROBLEMS OF REALIZATION OF POLICY OF TERRITORIAL DEVELOPMENT
OF THE TAMBOV REGION
KULAKOVA ANASTASIYA EVGENYEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: 1304ank@rambler.ru
The purpose of article is definition of restrictions and problems which interfere with successful realization of policy of territorial development of the Tambov region. The author carried out the analysis of policy of territorial development of the Tambov region on the basis of modern domestic techniques of an assessment of efficiency of realization of a state policy. Components of this analysis are the analysis of the social and economic situation which developed in the region, the analysis of achievement of the objectives and the problems of regional policy stated in documents of the regional legislation and the analysis of quality of state programs.
The carried-out analysis of policy of territorial development of the Tambov region allowed the author to define restrictions of its realization. The first group of restrictions - external to which the external economic and political conditions and restrictions caused by problems of relationship of federal and regional authorities, connected with division of powers, insufficient development of a methodological basis of the executed state programs concern. The second group of restrictions are internal restrictions. It consists of:
- the developed social and economic situation (the adverse demographic situation, branch structure of production demanding considerable capital investments);
- the administrative restrictions connected with need of development of political and administrative culture and control and coordination function;
- the methodological restrictions caused by shortcomings of the existing methodological basis for development of municipal programs;
- the relationship of municipal and regional authorities defining low independence of municipal areas in implementation of municipal programs;
- consequences of the imperfect policy of territorial development connected with falling of trust of the population to the carried-out state programs and increase in social tension.
The restrictions of realization of policy of territorial development of the Tambov region determined by the author are applicable when developing recommendations about its improvement, and also when developing the mechanism of the organization of procedures for determination of quality of the realized state programs.
Key words: territorial development, state programs, realization of state policy.
