CC BY
27
УДК 340.131
Смирнов Кирилл Вячеславович Югорский государственный университет
Юридический институт Россия, Ханты-Мансийск
kirilka1998@mail. ru
Smimov Kirill Vyacheslavovich
Ugra State University
Law Institute
Russia, Khanty-Mansiysk
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РФ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ Аннотация: на основе анализа решений Конституционного суда России автор пришел к выводу о том, что в системе российского законодательства нет достаточных гарантий их исполнения. Такая, обычная для правовой системы, гарантия как, угроза привлечения к ответственности, не работает для решений Конституционного Суда. Автор предлагает внести изменения в закон о Конституционном Суде и установить порядок, при котором в случае длительного неисполнения решения Конституционного Суда вопрос об его исполнении должен выноситься на заседание Государственной Думы по представлению Генерального прокурора России.
Ключевые слова: конституционное право России, Конституционный суд Российской Федерации, исполнение решений Конституционного суда Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, постановление Конституционного суда Российской Федерации.
PROBLEMS OF REALIZATION BY THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION OF THE RIGHT OF LEGISLATIVE
INITIATIVE
94
Annotation: on the basis of the analysis of decisions of the constitutional Court of Russia the author came to the conclusion that in the system of the Russian legislation there are no sufficient guarantees of their execution such, usual for legal system, a guarantee as, threat of prosecution, does not work for decisions of the constitutional Court. The author proposes to amend the law on the constitutional Court and to establish the order in which in case of long-term non-execution of the decision of the constitutional Court the question of its execution should be submitted to the state Duma on the proposal of the Prosecutor General of Russia
Key words: constitutional law of Russia, constitutional Court of the Russian Federation, Execution of decisions of the constitutional Court of the Russian Federation, Prosecutor General of the Russian Federation, Resolution of the constitutional Court of the Russian Federation
Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации, собственно как и конституции любого другого государства, в том, что ни один нормативно-правовой акт, издаваемый в государстве, не может ей противоречить. Конституция России также имеет прямое действие, что характеризуется обязанностью как органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, так и граждан и их объединений соблюдать Конституцию страны и руководствоваться правовыми основами положения личности, общества и государства в целом
Сегодня нередко высказываются предложения по совершенствованию Конституции России 1993 года. Так некоторые из ученых утверждают, что в Конституции недостаточно разграничены полномочия между президентом и правительством [8]. Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Вячеслав Володин опубликовал статью «Живая Конституция развития», в которой высказывает мнение о необходимости проведения анализа действующих норм Конституции и предлагает внести точечные поправки в Конституцию. В частности, он
предлагает, чтобы Государственная Дума «как минимум участвовала в консультациях при назначении членов правительства» [9].
Действительно, определенные изменения Конституции необходимы. Но в некоторых случаях, для того, чтобы конституционные нормы исполнялись, надо продумать разумный и эффективный механизм их реализации, а не спешить с изменениями самой Конституции.
Понятно, насколько важны постановления Конституционного Суда РФ для реального исполнения норм Конституции. Однако, как показывает наш анализ, законодательство России не имеет достаточных гарантий исполнения этих постановлений. Так, в Гражданском кодексе, и других нормативных актах имеются нормы, которые решениями Конституционного Суда РФ признаны полностью или частично не соответствующими Конституции РФ. В соответствии с ч. 6 ст.125 Конституции РФ «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными утрачивают силу» [1]. Но очевидно, что этой нормы недостаточно для правового регулирования последствий признания нормы неконституционной. Поэтому в ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном суде РФ» законодатель детализирует указанное положение Конституции. В частности, в статье указывается, что «Акты или отдельные их положения, признанные неконституционными, утрачивают силу»[2], и не могут применяться судами, органами власти, гражданами и организациями. Более того, в этой же и в последующих статьях закон определяет обязанность органов власти и должностных лиц принимать меры по исполнению решений Конституционного Суда РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 80 Закона норма, федерального закона, признанная неконституционной, должна быть отменена или изменена в следующем порядке: Правительство РФ не позднее 6 месяцев после опубликования постановления Конституционного суда вносит в Государственную Думу проект о внесении необходимых изменений в закон, содержащий неконституционную норму. В этой же статье 80 Закона, определен и порядок изменения признанных неконституционными нормативных актов
96
Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов органов власти субъектов федерации, договоров, заключенных между органами государственной власти. Но мы говорим об изменении только федеральных законов.
Казалось бы, порядок исполнения судебных решений прописан достаточно ясно. Но, как показывает практика, этих норм все-таки недостаточно.
В практике всё чаще встаёт вопрос о том, как быть, если Правительство России по каким-то причинам не исполняет описанную выше обязанность по внесению изменений в закон. К примеру, пп.1 ст. 1301 ГК РФ, регулирующая ответственность за нарушение исключительного права на произведение [3], признана Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.12.2016 года №28-П, частично не соответствующей Конституции РФ [4]. Одновременно этим же постановлением признаны не соответствующими Основному закону государства положения: пп.1 ст.1311, и пп.1 п.4 ст.1515 ГК РФ, в той мере, в какой в системной связи с п.3 статьи 1252 ГК РФ, и другими его положениями они не позволяют суду при определении размера компенсации, подлежащей выплате правообладателю в случае нарушения индивидуальным предпринимателем при осуществлении им предпринимательской деятельности одним действием прав на несколько объектов интеллектуальной собственности, определить с учетом фактических обстоятельств конкретного дела общий размер компенсации ниже минимального предела, установленного данными законоположениями, если размер подлежащей выплате компенсации, исчисленной по установленным данными законоположениями правилам с учетом возможности ее снижения, многократно превышает размер причиненных правообладателю убытков (притом что эти убытки поддаются исчислению с разумной степенью достоверности, а их превышение должно быть доказано ответчиком) и если при этом обстоятельства конкретного дела свидетельствуют, в частности, о том, что правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем впервые и что использование объектов
97
интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат другим лицам, с нарушением этих прав не являлось существенной частью его предпринимательской деятельности и не носило грубый характер.
Прошло уже почти три года, но никаких изменений в названную норму не внесено, т.е. требование закона Правительством не исполняется.
В постановлении прямо указано: «Федеральному законодателю надлежит - в силу требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления»
Другой пример: 22.06.2017 года Конституционным Судом РФ было издано Постановление №16-П. По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 ГК РФ в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца. Положения п.1 ст.302 ГК РФ, были признаны не соответствующими Конституции РФ, в той мере в какой оно допускает истребование как из чужого незаконного владения жилого помещения, являющегося выморочным имуществом, от его добросовестного приобретателя, который при возмездном приобретении этого жилого помещения полагался на данные Единого государственного реестра недвижимости и в установленном законом порядке зарегистрировал право собственности на него, по иску соответствующего публично-правового образования в случае, когда данное публично-правовое образование не предприняло - в соответствии с требованиями разумности и осмотрительности при контроле над выморочным имуществом -своевременных мер по его установлению и надлежащему оформлению своего права собственности на это имущество [5]. Однако пока никаких мер по изменению норм не принято.
Перечень таких неисполненных решений Конституционного Суда РФ можно продолжать, но и приведенных примеров вполне достаточно, чтобы видеть существование серьезной проблемы.
Во всех указанных случаях 6 месяцев, предоставляемые Правительству законом, прошли, а изменения законодателем так и не были внесены. Вряд ли нужно доказывать важность оспоренных норм и рассказывать о сложностях правоприменения в сложившихся ситуациях, когда в старой редакции норма не действует, а новой редакции просто нет. Кто и как может и должен заставить Правительство РФ и законодателя исполнить решение конституционного суда?
Отметим, что в самом конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» предусмотрена обычная для судебных решений гарантия исполнения закона. Так в ст. 81 указано, «Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». Иначе говоря, при неисполнении решения можно ставить вопрос об административной или даже уголовной ответственности должностных лиц. Если для исполнения решений иных судов России такая гарантия вполне достаточна, то для решений Конституционного Суда РФ она представляется недействительной.
В самом деле, не ставить же в каждом случае неисполнения решения суда вопрос об уголовной ответственности руководителя Правительства или его заместителей! Субъекты споров, рассматриваемых в Конституционном суде, несут, как правило, лишь политическую ответственность и привлечение их к иной ответственности весьма проблематично [10].
По нашему мнению, ситуацию могло бы исправить внесение в ст.80 федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» части 2,3 следующего содержания:
2. «В случае неисполнения органами и должностными лицами мер, указанных в пунктах 1 -5 части первой настоящей статьи, Генеральный прокурор Российской Федерации, или уполномоченное им лицо вносит в Государственную Думу Российской Федерации представление о рассмотрении вопроса об исполнении решения Конституционного Суда РФ, через месяц,
99
после истечения срока указанного в статье 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ».
3. «Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания в течении пяти дней формируют рабочую группу с включением в ее состав, лиц из заинтересованных ведомств, для подготовки соответствующего законопроекта. Законопроект, должен быть разработан в разумный срок, в течении трех месяцев после поступления представления Генерального прокурора или уполномоченного им лица в Государственную Думу, и внесен на рассмотрение в Государственную Думу.»
На наш взгляд, предлагаемая норма создаст больше гарантий для реализации в законодательстве решений Конституционного Суда РФ, т.к. согласно Федерального закона «О Прокуратуре», прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов действующих на территории РФ.
Естественно, это потребует и изменений компетенции Генерального прокурора России. Но эти изменения будут вполне соответствовать задачам Прокуратуры Российской Федерации.
Надо отметить, что законопроекты по изменению нормативной базы в связи с Постановлениями Конституционного Суда, вносятся Правительством что называется «в притык» по срокам.
Сроки внесения законопроектов и их рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации, также является проблемой, так как не редки случаи затягивания сроков рассмотрения и принятия нормативных актов на всех уровнях. И ведь не всегда затягивание сроков можно оправдать качеством продумывания внесения изменений в законодательства. У российского законодателя существует тенденция, согласно которой, нормативный акт принимается и одобряется парламентом и другими государственными органами, и в последующем через пару месяцев, а то и недель после издания акта, в него вносится огромное количество изменений. Ярчайший в этой связи
пример - это как раз Кодекс об административных правонарушениях РФ 2001 года.
Законодателю, необходимо сосредоточиться в первую очередь на качестве издаваемых им нормативных актов.
Другой проблемой является по сути отсутствие у Конституционного Суда права законотворческой инициативы. Хотя такое право предусмотрено в силу статьи 104 Конституции РФ.
В Регламенте Государственной Думы, прописано право профильного комитета направить подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект, соответствующий статьям Конституции 104, 105 направлять законопроекты в том числе и в Конституционный Суд, по вопросам его ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний[6].
С проблематикой действия данной нормы в Государственной Думы уже сталкивались и на заседаниях, депутаты вступали в обсуждения между собой в процессе принятия законопроектов. В частности в 2010 году на рассмотрении в Государственной Думе находился проект Федерального конституционного закона № 431379-5 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в части касающейся процедуры конституционного судопроизводства.)
На заседании Государственной Думы 19.10.2010 депутат Драпеко Е.Г., указала на отсутствие в материалах к данному законопроекту заключения Конституционного Суда, его позиции по данному законопроекту. И это справедливое замечание. На замечание депутата Драпеко Е.Г. Минх Г.В.-Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, ответил так: «Конституционный суд-это орган, который действует в пределах своей компетенции. И заключение Конституционного Суда на законопроект в принципе невозможно, потому что теоретически этот закон, если он будет принят, может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде. И поэтому, если они выскажут свое мнение до этого, то, если этот законопроект станет законом, он просто выйдет
101
из под контроля Конституционного Суда»[7]. Тогда представляется целесообразным, вообще лишить Конституционный Суд законодательной инициативы, внеся изменения в Конституцию и ФКЗ «О Конституционном Суде».
Проблем в нормотворчестве достаточно, начиная от порядка и сроков принятия новых нормативно-правовых актов, заканчивая внесения изменений в ныне действующие акты. Особую тревогу вызывает тот факт, что нормы принимаемые огромными «аппаратами» двух палат российского парламента, с их большим количеством комитетов и временных комиссий, признаются Конституционным Судом Российской Федерации, частично либо полностью несоответствующими нормам Конституции (Основного Закона) нашего государства.
Считаю, нельзя менять основной закон с целю по сути поделить в очередной раз полномочия между государственными органами, если государственные органы не справляются и не реализуют свои нынешние полномочия. Необходимо больше уделять внимание активному применению ныне действующих норм законодательства и исправлению недостатков в них.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-ШЬ: http:// www.consultant.ru.
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации (ред. от 29.07.2018 г.) [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-ШЬ: http:// www.consultant.ru.
3. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая)» от 18.12.2006 г. №230-ФЗ (ред. от 18.07.2019 г.) [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-ШЬ: http:// www.consultant.ru.
Список литературы:
102
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ЧЕТВЕРТЫЙ выпуск
4. Постановление Конституционного суда от 13.12.2016 г. №28-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 статьи 1301, подпункта 1 статьи 1311 и подпункта 1 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами арбитражного суда Алтайского Края» [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-Ц^: http:// www.consultant.ru.
5. Постановление Конституционного суда от 22.06.2017 № 16 -П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-ШЬ: http:// www.consultant.ru.
6. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержденный принятый Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 №2134-II ГД, [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс»-ШЬ: http:// www.consultant.ru.
7. Стенограмма заседания №186 в Государственной Думе 19.10.2010 г. «О проекте федерального конституционного закона №431379-5 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в части, касающейся процедуры конституционного судопроизводства). [Электронный ресурс] - URL: https://lexfeed.ru/law/431379-5.
8. С.Н. Кожевников «Конституция РФ: Перспектива возможных изменений». [Электронный ресурс] - URL: https://elibrary.ru.
9. В.В. Володин «Живая Конституция развития» [Электронный ресурс] //«Парламентская газета»- URL: https://www.pnp.ru.
10. В.О. Лучин. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., Юнити-Дана, 2002 [Электронный ресурс] - URL: https://elibrary.ru.
103
BPH)
