CC BY
188
Проблемы реализации избирательных прав граждан в России
Овчинников В. А Таровик С. С.
м м О 5 ^ I О < ы оэ
о
м СГ ^ <
о
84
2/2006
Валентин Алексеевич Овчинников — кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы. Светлана Сергеевна Таро-вик — аспирант Северо-Западной академии государственной службы.
Главная сложность в реализации избирательных прав граждан в РФ заключается в процедуре составления списков избирателей. Оказывается, что включение гражданина РФ в указанный список представляет собой определенные трудности и является непростой задачей. В настоящий момент эта проблема весьма злободневна и волнует достаточно большую часть избирателей Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также представляет интерес для избирателей РФ в целом, т. к. затрагивает один из основополагающих принципов избирательного права РФ — всеобщность, а потому требует особо тщательного исследования. Указанный принцип вытекает из ч. 1-3 ст. 3 Конституции РФ (1993 г.), согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Кроме того, Конституция РФ в ч. 1 и 2 ст. 32 устанавливает, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, однако не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, что предусмотрено в ст. 32 Конституции РФ. Указанные права в РФ как в демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права1.
Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»2 в статье 4, раскрывающей понятие всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме, закрепил положение о том, что гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также иных обстоятельств. Указанное положение основано на статье 19 Конституции РФ. Однако при изучении действующего ФЗ РФ3 выясняется, что из статьи этого закона, изъято положение о запрете дискриминации по признаку
места жительства гражданина РФ (это же положение отсутствует и в новом законе, вступающем в силу с 1 января 2006 г). Кроме того, в статье указанного закона, посвященной правам граждан РФ на осуществление местного самоуправления, не указан субъект осуществления этих прав — «местное сообщество», то есть граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, — и не определены термины «постоянного или преимущественного проживания».
Зато действующий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по сравнению с вступившим в силу 1 января 2006 г. достаточно полно раскрыл комплекс прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Значительная часть прав граждан в новом законе не регламентирована, однако в законе особое внимание уделено правам иностранных граждан (ст. 3, п. 1), причем права иностранцев, пожалуй, регламентированы шире, нежели освещены права граждан РФ, что, конечно же, не способствует прояснению существующей проблемы.
Некоторую долю ясности вносил старый закон Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления
1 Международный пакт о гражданских и политических правах. — Нью-Йорк. 19 декабря 1966.; Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. — Париж. 20 марта 1952.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод. — Рим. 4 ноября 1950.
2 ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.
3 ФЗ РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; 2003. № 50. Ст. 4855.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
85
2/2006
и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»4, который в статье об избирательных правах граждан (ст. 9, п. 3), в отличие от аналогичной нормы федерального закона РФ5, закрепил положение о запрете любых форм ограничения прав граждан РФ в соответствии с конституционной нормой (в том числе и по отношению к месту жительства). Однако в новом законе Ленинградской области6 это положение утрачено. Кроме того, указанный закон Ленинградской области регламентировал избирательные права граждан более детально по сравнению с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (см.: ст. 9 п. 1, 2, 4, 5).
Однако, несмотря на достаточно подробную регламентацию избирательных прав граждан в рассмотренном законе Ленинградской области, этот нормативно-правовой акт также не содержит формулировки использованных в его тексте терминов — «постоянное проживание» и «преимущественное проживание», что на практике приводит к значительным трудностям в процессе осуществления гражданами своих конституционных прав.
В качестве иллюстрации можно привести следующий пример: в результате проведения выборов депутатов
муниципальных советов в Ленинградской области, состоявшихся 9 октября 2005 г., оказалось, что принцип всеобщего избирательного права РФ, несмотря на детальную законодательную регламентацию, все-таки нарушается. Указанное нарушение выразилось в отказе муниципальных избирательных комиссий зарегистрировать в качестве избирателей и включить в списки избирателей выборов в Ленинградской области от 9 октября 2005 г. граждан РФ, постоянно проживающих на территории Ленинградской области, но имеющих регистрацию в Санкт-Петербурге. Данная проблема невключения в списки избирателей этой категории граждан в Ленинградской области затронула около миллиона человек, которые хотели принять участие в указанных выборах, но не смогли реализовать свое конституционное право7.
Так как все-таки реализовать свое конституционное право «избирать и быть избранным»? — эти вопросы, по сути, о признании за гражданами права быть включенными в список избирателей, по своей значимости принадлежат к конституционным, т. к. они тесно взаимосвязаны с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти
м м О 5 ^ I О < ы оэ =г о
м СГ ^ <
о
86
2/2006
Закон Ленинградской области № 28-оз «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 24 августа 2000 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2000.
№ 8. С. 1; 2004. № 32. С. 1.
ФЗ РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Закон Ленинградской области № 34-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 13.05.2005 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 23. С. 20. Данные о масштабах обозначенной проблемы в Ленинградской области — экспертная оценка одного из авторов — профессора В. А. Овчинникова.
4
народа. Стоит подчеркнуть, что поставленные вопросы представляют собой сложную, неоднозначную, многогранную проблему, открывающую широкие горизонты исследовательской деятельности8 в рамках действующего законодательства, содержащего регулирование избирательных прав граждан, в целях уяснения позиции законодателя по изучаемому вопросу, а также выявления причин, способствовавших возникновению обозначенной ситуации, сложившейся в процессе выборов 9 октября 2005 г. в Ленинградской области, и внесения предложений по устранению выявленных причин.
В целом, для того чтобы ответить на поставленные вопросы, необходимо, тщательно изучить законодательную базу, содержащую регулирование указанной темы на современном этапе развития избирательного права РФ. Прежде всего, необходимо отметить в рамках рассматриваемой ситуации, что Конституция РФ, как основной закон государства, помимо рассмотренных положений предусматривает в ст. 71 п. «в» нахождение в ведении РФ полномочий по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, а в ст. 72 п. «б» ч.1 предусматривает полномочия субъектов РФ в части защиты прав и свобод человека и гражданина, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов, и не наделенные возможностью снижать уровень конститу-
ционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в РФ согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующим положениям Конституции РФ.
Так, ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. содержит в ст. 16 регламентацию регистрации избирателей, которая является «одной из разновидностей официального статистического учета в РФ». В соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование отношений, возникающих в ходе официального статистического учета, находится в сфере ведения РФ. В отличие от учета граждан при помощи переписи, которая проводится сравнительно редко, сведения об избирателях, вносимые в ГАС «Выборы», обновляются регулярно по состоянию на 1 января и 1 июля ежегодно. Порядок их регистрации осуществляется в соответствии с Положением о Государственной системе регистрации избирателей, утвержденным постановлением ЦИК РФ9.
Указанное положение ЦИК РФ разработано в соответствии с полномочиями ЦИК РФ, закрепленными в п. 12 ст. 21 ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Таким образом, организация и обеспечение функционирования этой общегосудар-
8 Туманова Л. В., Туманов М. А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты. — М.: «ПРОСПЕКТ», 2004. С. 3.
9
Постановление ЦИК РФ № 134/973-11 «О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации» от 6 ноября 1997 г. // Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума РФ. — М., 1997-1999, 2000 г.; Вестник ЦИК РФ. 2003. №4.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
87
2/2006
ственной системы регистрации избирателей находятся в компетенции ЦИК РФ совместно с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Необходимо отметить, что единственным юридическим основанием для регистрации избирателей по новому ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, в отличие от п. 3 ст. 17 прежнего ФЗ РФ от 19 сентября 1997 г., является не факт «постоянного или преимущественного проживания», а факт нахождения места жительства гражданина РФ на соответствующей территории. Интересно, что составители научно-практического комментария к ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» от 12 июня 2002 г. считают, что «установление факта нахождения места жительства гражданина отнесено к исключительной компетенции органов регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ»10. Здесь будет уместно отметить, что наиболее важным является взаимодействие двух систем регистрационного учета:
а) регистрации избирателей;
б) регистрационного учета граждан по месту жительства в соответствии с ФЗ РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»11. Установление иных, помимо прямо указанных в ФЗ РФ, оснований для введения особого порядка регистрации, таких как условия реализации права гражданина РФ на выбор места жительства, является нарушением требований Конституции РФ и ФЗ РФ. Субъекты РФ не могут самостоятельно вводить ограничения конституционного права на выбор места жительства, а также предусматривать регистрацию или отсутствие таковой как основание ограничения или условие реализации конституционных прав граждан12. Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждены постановлением Правительства РФ13. Регистрационный учет граждан, носящий уведомительный характер, установлен в целях обеспечения ими их прав и свобод, в том числе и права избирать и быть избранными, а также исполнения ими обязанностей
м м О 5 ^ I О < ы оэ =г о
м СГ ^ <
о
88
2/2006
Научно-практический комментарий к ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ / Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. — М.: Издательство НОРМА, 2003. Ст. 16.
ФЗ РФ № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. Там же. Ст. 3.
Постановление Правительства РФ. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; 1996. № 18. Ст. 2144;
1999. № 8. Ст. 952; 2000. № 13. Ст. 1370; 2002. № 34. Ст. 3294; 2004. № 52. Ч. II. Ст. 5493.
перед другими гражданами, государством и обществом (воинские обязанности, обязанности по содержанию детей, нетрудоспособного супруга, родителей и т. д.). Указанные цели регистрации граждан подтверждены и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.14. Уведомление органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства является не только правом, но и обязанностью гражданина. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие такового не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно ч. 2 ст. 3 упомянутого Закона РФ15, не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, т. е. отсутствие регистрации по месту жительства не должно само по себе служить препятствием для реализации конституционных прав избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, учет избирателей обладает относительной самостоятельностью по отношению к регистрационному учету. Этот вывод имеет важное практическое значение при решении вопроса о возможности включения в списки избирателей граждан, не зарегистрированных по месту жительства. В этой связи необходимо отметить, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке (ст. 17, п. 10 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.). Однако поскольку ГК РФ не исключает возможности нахождения в собственности либо на условиях найма у гражданина двух и более жилых помещений, то в данной ситуации гражданин, по его выбору, регистрируется как избиратель по месту «домициля16, т. е. центра его жизненных интересов, который определяется по формальным признакам (регистрация по месту жительства в органах регистрационного учета)»17. Интересно, что новая редакция ФЗ РФ «Об основных гаран-
14 Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П «По делу о проверке конституционности
ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» от 4 апреля 1996 г. // РГ. 1996. 17 апреля. 15 ФЗ РФ № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. 16 В Конвенции «О юрисдикции и приведении в исполнение судебных решений по гражданским и коммерческим делам» был употреблен и растолкован термин «домициль», то есть постоянное местожительство физического лица или местонахождение, юридический адрес организации — юридического лица. — Лугано. 16 сентября 1988 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. Специальное приложение. 1999. № 3. Март. С. 208; 2000. № 10. Октябрь. С. 29. Россия в настоящей Конвенции не участвует. 17 Научно-практический комментарий к ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». — Указ. соч. Ст. 16. уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
89
2/2006
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ СЕВЕРО-ЗАПАДНОЙ АКАДЕМИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
90
2/2006
тиях...» (Ст. 16, п. 5.) содержит новеллу относительно ГАС «Выборы» и ее роли в организации и проведении выборов в РФ: впервые закон предусматривает ее полное или частичное использование при подготовке и проведении выборов на этапе осуществления регистрации избирателей, что соответствует другому закону18, по которому использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов является одной из гарантий реализации прав граждан на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах. Также федеральный закон «Об основных гарантиях.» разрешает применение ГАС «Выборы» тогда, когда средства автоматизации в совокупности со средствами телекоммуникаций ГАС «Выборы» на уровне муниципальных образований, субъектов РФ и РФ способны существенно облегчить процесс регистрации избирателей. Атак как ГАС «Выборы» содержит исчерпывающий перечень сведений об избирателях: фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения, пол, гражданство, адрес места жительства, вид документа, удостоверяющего личность, серия и номер этого документа, наименование и код органа, выдавшего документ, дата выдачи, то существующая «проблема двойного счета избирателей» может быть решена при помощи возможностей ГАС «Выборы», а именно путем обмена информацией между избирательными участками, округами, их сверки.
Следующим этапом избирательного процесса за регистрацией является составление списков избирателей РФ, которые формируются на основании сведений ГАС «Выборы». В ст. 16 п. 5. ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» от 12 июня 2002 г. довольно подробно регламентированы избирательные процедуры, связанные с составлением списков избирателей, включением в списки граждан РФ, ознакомлением избирателей с данными о себе, устранением возможных неточностей и ошибок, допущенных при составлении указанных списков. Актом включения граждан в список избирателей юридически подтверждаются их избирательные права. Также значение рассматриваемой процедуры состоит в том, что именно в соответствии со списками избирателей производится выдача избирательных бюллетеней, устанавливается общее число избирателей, принявших участие в голосовании, в выборах, определяются результаты выборов.
Новая редакция ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях.» (ст. 17, п. 10) исключила из текста термин «преимущественное проживание», порождавший в отсутствие его определения неправильное толкование и применение. Итак, теперь юридическим основанием для включения гражданина РФ в список избирателей «является факт нахождения его места жительства на территории этого участка». Интересно, что в статье третьей ФЗ РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения.» установлено, что «регистрация или отсутствие таковой не могут слу-
ФЗ РФ № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе РФ "Выборы"» от 10 января 2003 г. // РГ. 2003. 15 января.
жить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ», а это предполагает возможность предъявления иного, альтернативного документа (в качестве доказательства (постоянного или преимущественного) проживания на какой-либо территории), вместо документа с отметкой о регистрации по месту жительства. Пока законодателем не будут даны четкие предписания по этому поводу, существует возможность того, что избирательные комиссии сочтут единственным документом, подтверждающим право гражданина быть включенным в список избирателей, соответствующий документ с отметкой о регистрации по месту жительства, что будет являться нарушением конституционных прав граждан и будет противоречить закону РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения...».
Итак, рассмотрев реализацию РФ своих полномочий на федеральном уровне по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, в сфере избирательных прав граждан, при помощи ряда федеральных законов, необходимо также изучить аналогичные полномочия на уровне субъектов РФ, на примере нормативно-правовых актов Ленинградской области, в рамках рассматриваемой проблемы.
В частности, в Законе Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»19 особый интерес для исследуемого вопроса представляют положения, регулирующие регистрацию и составление списков избирателей. Так, основанием20 для регистрации избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории соответствующего муниципального образования, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с ФЗ РФ, регулирующим порядок реализации права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ21, однако указанный закон в ст. 3, п. 2 установил, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации конституционных прав и свобод граждан, но, к сожалению, эта ситуация областным законом № 28-оз «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 24 августа 2000 г. не урегулирована, и альтернативного варианта установления факта постоянного или преимущественного проживания в нем не преду-
Закон Ленинградской области № 28-оз «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 24 августа 2000 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2000. № 8. 30 апреля. С. 1.; 2004. №32. 29 октября. С. 1. Там же. Ст. 16, п. 2.
ФЗ РФ № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25 июня 1993 г. Ст. 4.
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
91
2/2006
смотрено. Относительно порядка включения граждан в списки избирателей установлено, помимо положений аналогичных ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» следующее: «основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого избирательного участка» (ст. 18, п. 3) — т. е. и здесь употреблены термины «постоянное, преимущественное проживание», хотя их определение законом не разработано. Небезынтересно будет отметить, что в другом законе Ленинградской области22 совместно с терминами «постоянное, преимущественное проживание» встречается еще один термин, не используемый федеральными законами23 — «местное сообщество». Указанный термин впервые был сформулирован в Европейской хартии местного самоуправления в виде фраз «local authorities» и «collectivités locales», которые, по мнению А. Замо-таева24, представляется более приемлемым перевести в русской версии Хартии как «местное сообщество». Этот термин именно в таком его понимании
уже применяется в действующем законодательстве. Им пользовались авторы проектов ФЗ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г, в так называемом президентском зако-нопроекте25, который по основным своим положениям отвечал упомянутой выше Европейской хартии местного самоуправления, хотя и утратил ряд принципиальных норм. Однако президентский законопроект имел определенные преимущества, одним из которых являлось наличие в системе понятий формулировки субъекта местного самоуправления — «местного сообщества». Но поскольку закон принимался в условиях политического противостояния, то в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в различных проектах, опубликованных для обсуждения в конце 1994 — начале 1995 г., но не вошли в окончательный текст. Несмотря на это термин «местное сообщество» был взят на вооружение разработчиками соответствующих законов, впоследствии принятых в субъектах РФ26.
M M
Ох 22 Закон Ленинградской области № 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Ленинградской обла-^ ^ сти» от 29 апреля 1996 г. // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области.
ы 2 1996. № 3(11). С. 13; 2000. № 6. С. 30; 2002. № 5. С. 13.
д ^ 23 ФЗ РФ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-^ 5 рендуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.; ФЗ РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах органи-
ка ¿з зации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.; ФЗ РФ
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской С о Федерации» от 6 октября 2003 г.
24 ЗамотаевА. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Рос-
^ сийская юстиция. 1996. № 6.
Мокрый В. С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. Октябрь. № 10. Замотаев А. Указ. соч.
92
2/2006
Итак, в законе Ленинградской области № 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Ленинградской области» от 29 апреля 1996 г. (ст. 6, п. 2, п. 3) закреплено, что местное сообщество образуют «граждане, постоянно или преимущественно проживающие в муниципальных образованиях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения», членом местного сообщества по мысли законодателя «является гражданин РФ, постоянно или преимущественно проживающий в муниципальном образовании», однако и в этом законе отсутствует определение терминов «постоянное, преимущественное проживание». Здесь также стоит отметить, что до 6 июня 2002 г. существовал иной, нежели постоянное либо преимущественное проживание в муниципальном образовании, способ стать членом местного сообщества, а именно: «гражданин, не проживающий в муниципальном образовании, но имеющий на его территории, на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающий налоги в местный бюджет и заявивший о желании участвовать в делах местного сообщества, может быть членом этого местного сообщества после регистрации его заявления в органах местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования»27, однако в настоящий момент эта статья закона исключена. Хотя в свете исследуемой проблемы не включения граждан в списки избирателей по причине
отсутствия регистрации в силу различных индивидуальных обстоятельств (что вообще-то является незаконным), представляется целесообразным закрепить в качестве юридического основания включения в список избирателей помимо факта нахождения места жительства в муниципальном образовании, факта постоянного или преимущественного проживания, следующее основание: проживание гражданина в муниципальном образовании, подтверждаемое наличием на его территории на праве собственности у гражданина недвижимого имущества, уплатой налогов в местный бюджет, на основании чего может быть подано заявление гражданина о желании участвовать в делах местного сообщества, членом которого он может быть после регистрации его заявления в органах местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования.
Проведенный анализ был направлен на выявление особенностей современного состояния законодательного регулирования процедуры регистрации граждан в качестве избирателей и включения их в списки избирателей, в целях выяснения и уточнения объема избирательных прав граждан, выявления причин, способствовавших возникновению ситуации, сложившейся в процессе выборов от 9 октября 2005 г. в Ленинградской области, а также внесения предложений и рекомендаций по перспективам развития и совершенствования в указанной части избирательного процесса.
Закон Ленинградской области № 16-оз «О внесении изменений и дополнений в областной закон "О местном самоуправлении в Ленинградской области"» от 06.06.2002 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2002. № 9. 31 июля. С. 2.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
93
2/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
94
2/2006
По итогам исследования могут
быть сформулированы следующие
выводы и предложения:
1. В новом федеральном законе РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в отличие от старого закона права граждан узко регламентированы, хотя их детальная регламентация могла бы поспособствовать прояснению исследуемого вопроса.
2. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (например, избирательных прав), предусмотренных Конституцией РФ в качестве непосредственно действующих.
3. Существует необходимость регламентации законодателем тех или иных критериев, благодаря которым граждане могут реализовать свое активное избирательное право. В настоящий момент ЦИК РФ считает, что «применяемый критерий, связанный с регистрацией по месту жительства, в современных условиях в наибольшей степени позволяет реализовывать избирательные права граждан» поскольку позволяет избежать «двойного учета». Однако проблему «двойного учета» можно решить при помощи возможностей ГАС «Выборы»: путем обмена информацией между избирательными участками, округами.
4. Вместе с тем существующие критерии не учитывают в полной мере интенсивные миграционные про-
цессы в РФ. В России складывается парадоксальная ситуация: около миллиона граждан, желающих реализовать свое активное избирательное право, не могут им воспользоваться, тогда как в современном мире (РФ не является исключением) отмечается угрожающее снижение явки избирателей, уклонение от процедуры голосования на различных выборах, именуемое в научной литературе «политическим абсентеизмом».
5. На наш взгляд, для устранения проблем, связанных с реализацией избирательных прав указанной категории граждан, более предпочтительным является предложение ЦИК РФ о введении порядка «заявительной регистрации (учета), когда по прошествии определенного времени (возможно, длительного) гражданин регистрируется в качестве избирателя». Развивая данную идею, можно предложить следующий вариант регламентации заявительной регистрации: поскольку в соответствии с Налоговым кодексом РФ физическими лицами — налоговыми резидентами РФ являются «физические лица, фактически находящиеся на территории РФ не менее 183 дней в календарном году», то, применив аналогию права, можно использовать подобное регулирование для регламентации избирательных правоотношений. А именно признавать граждан в качестве постоянно проживающих на определенной территории, если они фактически находились на этой территории не менее 183 дней в календарном
году. Доказательствами нахождения на указанной территории в обозначенный период могут послу- 6. жить: Свидетельство о праве собственности на жилой дом, ордер на жилое помещение, Договор купли-продажи жилого помещения, Квитанции об уплате различных текущих налогов и сборов в отделениях банков, расположенных на этой территории, Сберегательная книжка (иные банковские документы) из которых явствует, что гражданин, например, получал пенсию (производил иные операции) в отделении банка, расположенного на этой территории; Справка о работе на этой территории; Чеки и товарные чеки за рассматриваемый период из различных магазинов, расположенных на этой территории; Квитанции об оплате коммунальных услуг; Справки из жилищно-коммунальных сервисов (домоуправлений), почты, телефонных узлов, библиотек, поликлиник о пользовании их услугами и т. д. Таким образом, если человек прожил 183 дня где-либо, он действительно может предоставить массу свидетельств тому. А это значит, что необходимо пересмотреть и расширить рамки критериев, благодаря которым граждане смогут беспрепятственно реализовать свое активное избирательное право, и внести соответствующие изменения в действующее законода-
тельство о заявительном порядке регистрации.
Считаем необходимым во избежание возникновения сомнений и разногласий у правоприменителей федерального закона «Об основных гарантиях.»28 в толковании п. 2, ст. 16 об основаниях для регистрации избирателей, внести изменения в ст. 2 «основные термины и понятия» указанного закона, а именно сформулировать понятие «место жительства», а если при этом будут использованы термины «постоянное проживание» или «преимущественное проживание», как, например, в ГК РФ29, то необходимо сформулировать понятия и этих терминов. Кроме того, предлагаем в п. 2, ст. 16 закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (2002 г.) ввести альтернативные способы установления факта нахождения места жительства гражданина РФ (о которых упоминалось ранее в п. 7), помимо варианта установления при помощи органов регистрационного учета. Так же совместно с предложенными изменениями в федеральном законе, будет необходимо внести соответствующие изменения в законодательство субъектов РФ.
ФЗ РФ № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Гражданский кодекс РФ. Ст. 20.
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
95
2/2006
