CC BY
16УДК 349
В. В. Панкова
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ СЕМЕЙНЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
В данной работе изложены положения о семейных формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также проанализированы семейные правоотношения, в которых реализуются права ребенка, путем изучения их сущности, структуры и особенностей. Кроме того, выявлены имеющиеся проблемы правового регулирования данных правоотношений, на основании которых выработаны и обоснованы предложения и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Ключевые слова: дети, оставшиеся без попечения родителей, усыновление, опека, попечительство, приемная семья, патро-натное воспитание, сироты, усыновители, опекуны.
В соответствии со ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации [1], каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье. Однако это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав либо ограничивают в них. В этих случаях ребенок остается вне семьи, без попечения родителей.
Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела особую актуальность. Сегодня Россия переживает третью (после гражданской и Великой Отечественной войн) волну сиротства: по числу детей, оставшихся без попечения родителей, приходящихся на каждые 10 тысяч детского населения, Российская Федерация занимает первое место в мире (общее количество - порядка 800 тысяч человек, 90 % из них - «социальные сироты», то есть дети, чьи родители живы, но не занимаются их воспитанием). Почти 50% детского населения страны (около 18 млн.) находится в зоне социального риска. В среднем 130 000 преступлений в год совершаются несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей; около 2000 детей в год заканчивают жизнь самоубийством [2].
В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который не может оставаться в таком окружение, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством. В Российской Федерации задачей государственной важности является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также оказание им психологической, медицинской и педагогической помощи.
Изложенные обстоятельства, а также необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства, регулирующего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, определяют актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Совершенствование существующей системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, направленное на обеспечение и гармонизацию интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание является одной из актуальных задач реформирования современного законодательства. Действующее законодательство в данной сфере носит несовершенный характер. Несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, принятых как на федеральном уровне (например, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» [3]) так и на уровне субъектов РФ, как законы субъектов о патронатном воспитании, многие из них носят общий характер, некоторые противоречат друг другу, в них не всегда даются ответы на возни-
© Панкова В. В., 2012.
кающие вопросы практики, что не способствует эффективности их применения и решению стоящих перед обществом задач.
Однако, существует множество причин, по которым детям, оставшимся без попечения родителей трудно найти семью.
Во-первых, ни одним нормативно-правовым актом не закреплено понятие «ребенок, оставшийся без попечения родителей», вследствие чего статус таких детей не может быть установлен. Однако из п. 1 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации следует, что к числу таких детей относится каждый ребенок, по каким-либо причинам лишившийся родительского попечения - ухода, охраны, воспитания, заботы. По нашему мнению, следует внести изменения в Семейный кодекс и указать определение данного понятия либо в отдельной статье, либо включить норму с определением понятия «ребенок, оставшийся без попечения родителей» в уже существующую статью. [4]
Во-вторых, на законодательном уровне не закреплено понятие «усыновление (удочерение)». Необходимо дополнить ст. 124 Семейного кодекса Российской Федерации нормой, предусматривающей определение понятия «усыновление», следующего содержания: «Под усыновлением или удочерением (далее - усыновление) понимается юридический акт, в результате которого между усыновителем (усыновителями) и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным - с другой, возникают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению». [5]
В целях повышения уровня гарантий защиты прав и интересов детей и их родителей при международном усыновлении необходимо внести изменения в ст. 71 СК РФ, установить не 6-месячный, а 3-х летний срок с момента вступления в законную силу решения суда о лишении родительских прав, в течение которого международное усыновление не может быть произведено без их согласия с тем, чтобы родители могли реализовать свое право на восстановление в родительских правах.
Необходимо дополнить ст. 60 СК РФ положением, предусматривающим право ребенка на компенсацию вреда, причиненного его здоровью, включая компенсацию морального вреда, если вред причинен его родителями, в дальнейшем лишенными родительских прав, или бывшими усыновителями, если в дальнейшем усыновление отменено. Для определения характера и степени вреда, срока и мер, необходимых для лечения и реабилитации ребенка, суду следует предоставить возможность назначения судебно-медицинской или судебно-психологической экспертизы.
Активизация процесса международного усыновления делает необходимым создание нормативно-правовой базы стадии «предусыновительной подготовки», предшествующей обращению в суд с заявлением об усыновлении. От качества такой подготовки во многом зависит успех усыновления, удовлетворение интересов усыновляемого.
С нашей точки зрения, следует дополнить главу 19 СК РФ нормой, предоставляющей суду право при наличии сомнений в психологической или иной совместимости усыновителя и усыновляемого передавать усыновляемому ребенка под опеку или попечительство на срок, устанавливаемый судом, по истечении которого суд окончательно принимает решение об усыновлении («пробное» усыновление). [6]
Выработка дополнительных, более сложных, чем действующие, процедур проверочного характера, предшествующих передаче ребенка на усыновление, должна предусматривать установление судьей факта совместимости характеров личности усыновляемого и кандидата в усыновители. Тщательная проверка на этот счет составляет сердцевину всей деятельности судьи при решении вопроса о возможности международного усыновления или отказа в нем.
Одним из важнейших направлений законодательной деятельности видится совершенствование действующего ФЗ «Об опеке и попечительстве» с учетом проблем, выявленных при его реализации на практике.
В части 1 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» указано, что установление опеки и попечительства допускается по договору об осуществлении опеки и попечительства (в том числе по договору о приемной семье, а также в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, и по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании)). При такой диспозиции правовой нормы законодательная техника обязывает указать, в каких случаях (во всех или в конкретных либо в одном случае) допускается заключение данного договора. Однако таких указаний эта норма не содержит. Лишь в ч. 2 вышеуказанной статьи обозначено, что опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, испол-
няющего свои обязанности возмездно. Из этого следует, что договор об осуществлении опеки и попечительства заключается в случае осуществления опеки на возмездных условиях. Допускается ли заключение такого же договора в случае безвозмездного осуществления опеки и попечительства, из Закона установить однозначно невозможно. [7]
Необходимо отметить несогласованность ч. 2 ст. 14 и ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительству». Частью 2 ст. 14 установлено правило, согласно которому в случае издания органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя на возмездных условиях этот орган обязан заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства. Если орган опеки и попечительства необоснованно уклоняется от заключения такого договора, то опекун или попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, предусмотренные ч. 4 ст. 445 ГК РФ [8].
В силу п. 4 ст. 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с каким Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Отсюда следуют два правила: в указанном случае заключение договора об осуществлении опеки и попечительства для органа опеки и попечительства является обязательным, опекун или попечитель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этого органа заключить такой договор. Частью 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлено совсем другое правило, а именно: «... орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях». Если сравнить положения ч. 2 ст. 14 с положениями ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве», то налицо несогласованность, коллизия правовых норм, поскольку по правилам первой нормы орган опеки и попечительства обязан заключить договор, а по правилам другой нормы он вправе это сделать, а, следовательно, не обязан.
Глава 7 ФЗ «Об опеке и попечительстве» «Государственная поддержка опеки и попечительства» содержит всего одну статью (ст. 31), которая недостаточно разработана, формы государственной поддержки не конкретизированы. Глава не содержит гарантий осуществления такой поддержки.
Таким образом, следует сделать вывод, что ряд положений Федерального закона «Об опеке и попечительстве» требует разработки в целях совершенствования правовых гарантий реализации прав ребенка, находящегося под опекой (попечительством).
Рассматривая вопрос о приоритетных формах семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей стоит поговорить о приемной семье и патронатном воспитании.
Приемная семья как одна из форм устройства в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, несмотря на сравнительно недавнее легальное появление (с принятием и введением в действие с 1 января 1996 г. Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ)), неоднократно находилась в центре внимания исследователей. Признавая важнейшую социальную роль приемной семьи, замещающей ребенку, находящемуся в трудной жизненной ситуации, его кровную семью, в то же время ученые, прогнозируя дальнейшую эволюцию возникающих правоотношений, расходились во мнении относительно отраслевой принадлежности договора о приемной семье, являющегося правовым основанием возникновения анализируемых отношений. Думается, что одной из причин дискуссий по данному вопросу явились крайне противоречивые многочисленные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения по устройству детей, нуждающихся в попечении. [9]
В ст. 152 СК РФ дается определение приемной семьи. В частности, указывается, что приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем на срок, указанный в этом договоре. Такое определение нельзя считать удачным, поскольку оно носит отсылочный характер и требует расшифровки понятия опеки.
В ней также говорится о том, что к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, применяются положения СК РФ об опеке и попечительстве, а также нормы гражданского законодательства о договоре возмездного оказания услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений. Вместе с тем договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью не предусмотрен ГК РФ, поэтому его можно отнести к числу непоименованных договоров.
Таким образом, законодатель недвусмысленно говорит нам о том, что договор о приемной семье следует рассматривать в качестве разновидности опеки и попечительства и одновре-
менно в качестве особой разновидности договора о возмездном оказании услуг. Вместе с тем не совсем понятно, что имеется в виду под оговоркой «поскольку это не противоречит существу таких отношений». Очевидно, можно прийти к выводу о том, что договор о приемной семье может быть и безвозмездным.
Нельзя не обратить внимания на то, что среди существенных условий договора о приемной семье, указанных в п. 1 ст. 153.1, отсутствует условие о размере вознаграждения приемным родителям. В п. 2 этой статьи лишь сказано, что размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом предельный размер вознаграждения, выплачиваемого опекуну по договору за счет доходов от имущества несовершеннолетнего гражданина, не может превышать 5 процентов дохода от имущества несовершеннолетнего гражданина за отчетный период, определяемого по отчету опекуна о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом (п. 4 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного). [10]
Устройство детей в приемную семью не влечет за собой возникновения между приемными родителями и приемными детьми алиментных и наследственных отношений. Приемные родители не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими близкими родственниками, за исключением случая, когда такое общение не отвечает интересам ребенка. Вместе с тем приемные родители (приемный родитель) являются законными представителями принятого на воспитание ребенка и вправе выступать в защиту его прав и законных интересов в любых отношениях без специального полномочия. [11]
Патронатное воспитание является относительно новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между таким патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением). Патронат расширяет круг детей, которые могли быть помещены на воспитание в семью. И прежде всего это дети, юридический статуса которых не определен, так как разграничиваются права по защите прав ребенка между родителями (если они еще не лишены родительских прав), уполномоченной службой и патронатным воспитателем. Появляется возможность устройства в семью детей, свободных юридически, но имеющих мало шансов быть переданными на другие формы семейного воспитания, братья и сестры, дети с различными проблемами в поведении, обучении, развитии).
Вместе с тем, имеющаяся на настоящий момент правовая база, юридическая основа деятельности государственных органов по данному вопросу далека от совершенства и нуждается в серьезной корректировке и изменению многих правовых документов как на федеральном, так и на региональном уровне.
На данном этапе развития законодательства система патронатного воспитания доказала свою эффективность, но при этом существуют и проблемы, над которыми необходима совместная работа всего государства.
На Международной научно-практической конференции по проблеме защиты прав детей -сирот и детей оставшихся без попечения родителей, Всероссийской научно-практической конференции «О ходе реализации мер по развитию семейного устройства и методическом обеспечения деятельности органов опеки и попечительства» подчеркивается, что одной из основных задач социально-демографической политики России сегодня является сокращение численности детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях.
Один из путей решения этой задачи - развитие патронатного воспитания. Многие регионы не развивает патронатное воспитание, и дети, которые могли бы воспитываться в семье продолжают находится в детском доме. [12]
Также не создано достаточных условий к развитию патроната по всей стране и те регионы, которые предполагают внедрять у себя патронат столкнутся с рядом проблем. В частности:
- отсутствие достаточной информации о положительном опыте внедрения патроната в нашей стране;
- нехватка методической базы;
- ограниченные возможности профессионального общения и обмена опытом;
- отсутствие кадров, либо недостаточная профессиональная подготовка.
В виду недостаточных знаний о патронате мы часто сталкиваемся с ошибками в трактовке патронатного воспитания.
В заключении стоит сказать о том, что, несмотря на активное развитие правовой базы в сфере семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, нормативная работа в этой сфере должна быть продолжена с учетом развития общества и практики устройства детей в семью.
Библиографический список
1. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 по состоянию на 30 ноября 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 1. - Ст. 16.
2. Режим доступа: http://uzao. mos. ru/doc. aspx?docid=44683&treepath= 113,36558,44683.
3. Об опеки и попечительстве: федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ: по состоянию на 1 июля 20011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 17. - Ст. 1755.
4. Абдулина, О. П. Усыновление в Российской Федерации: Правовые проблемы / О. П. Абдулина. -М.: Феникс, 2011. - 135 с.
5. Александров, И. Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях / И. Ф. Александров // Юрист. - 2010. - № 3. - С. 1517.
6. Арутюнян, Г. В. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей / Г. В. Арутюнян // Семейное и жилищное право. - 2010. - № 4. - С. 3-8.
7. Воронцова, С. Н. Патронат, опека, соцзащита, КДН / С. Н. Воронцова // Социальное и пенсионное право. - 2010. - № 4. - С. 23-25.
8. Дружинина, Т. И. Некоторые проблемы приемной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей / Т. И. Дружинина // Защита прав ребенка в современной России. - М.: Институт государства и права РАН. - 2010. - С. 158-163.
9. Ершова, Н. М. Опека, попечительство, усыновление / Н. М. Ершова. - М.: Юридическая литература, 2009. - 32 с.
10. Шерстнева, Н. С. Опека и попечительство как форма воспитания несовершеннолетних / Н. С. Шерстнева // Семейное и жилищное право. - 2007. - № 2. - С. 54-61.
11. Шерстнева Н. С. Проблемы опеки и попечительства над детьми: вопросы теории и практики / Н. С. Шерстнева // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - № 4. - С. 80-97.
12. Александров, И. Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях // Юрист. - 2008. - № 3. - С. 15-17.
ПАНКОВА Вера Владимировна - магистрант Института экономики, права и управления Тюменского государственного университета.
