CC BY
31УДК 342.951
Л.Г. Хажеева
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Целью статьи является выявление проблем, связанных с установлением субъектами Российской Федерации, ответственности за административные правонарушения, кратко осветить пути развития, указанного законодательства, с учетом мнения ученых, как по поводу существования самого права на законотворчество, так и вопросам и механизмам совершенствования, развития законодательства в указанной области права.
В качестве примеров используются, ошибки, выявленные в ходе правоприменительной практики нормативно-правовых актов, принятых в Красноярском крае, Кировской, Ивановской и Иркутской областях.
Ключевые слова: административная ответственность, админи-стра-тивное правонарушение, правонарушение, законодательство субъектов, законодательство субъектов о правонарушениях.
Одна из ключевых особенностей России, как государства, выражается в ее федеративной форме государственного устройства. Это означает, что помимо федерального законодательства, субъекты Российской Федерации имеют полномочия по разработке собственного законодательства. Указанное правило для административно-правовых норм закреплено в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а также в административном законодательстве Российской Федерации [1].
В настоящее время, подавляющее большинство субъектов Российской Федерации имеют собственное законодательства о наказании за административные правонарушения, не предусмотренные федеральным законом. Как правило, это наказание за совершенные деяния, нарушающие нормальную жизнь общества в сфере охраны общественного порядка, общественной нравственности и других сферах деятельности человека.
Существуют разные мнения по поводу предоставленного субъектам Российской Федерации права на издание законодательных актов об административной ответственности. Так, например, исследователи А.П. Шергин [2, с. 108] и Б.А. Старостин, являются убежденными противниками существования данной категории законодательства. Б.А. Старостин утверждает, что нормы, устанавливающие любую ответственность, должны быть единообразными, иначе ограничение прав и свобод человека, необходимое согласно нормам Основного закона, будет чрезмерным и крайне запутанным [3, с. 27].
Другие авторы не согласны с ним и считают, что практическое внедрение указанных норм показало их высокую эффективность и большую гибкость по сравнению с федеральным законодательством [4, с. 14].
Учет региональной специфики конкретного субъекта федерации посредством выработки собственных норм об административных правонарушениях возможно эффективен и полезен. Вместе с тем, значительное количество авторов справедливо указывают на ряд существенных проблем, которые присутствуют в развитии современного регионального законодательства об административных правонарушениях.
В первую очередь, хотелось бы обратить внимание на проблему разделения полномочий в вопросе назначения административных наказаний. Корни этой проблемы уходят, в ранее действовавший Кодекс об административных правонарушениях редакции 2001 года, где были определены только предметы ведения Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяли сферу деятельности субъекта в области установления административной ответственности, устанавливая ответственность за нарушение правил и норм в сферах, не охваченных законодательством Российской Федерации, ввиду отсутствия ответственности в КоАП РФ.
После уточнения вопроса о разграничении полномочий федерального и регионального законодателя, которое произошло в декабре 2009 года [5], многие положения об административной ответственности в субъектах, утратили силу. Данное изменение разрешало устанавливать в субъектах ответственность
© Хажеева Л.Г., 2019.
Научный руководитель: Васильева Наталья Юрьевна - кандидат юридических наук, доцент, Байкальский государственный университет, Россия.
за нарушения, предусмотренные только законами и иными актами этого субъекта. С этого момента устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, региональный законодатель, не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предметы ведения РФ.
Поэтому основанию многие нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации об административных правонарушения в сфере содержания домашних животных, благоустройства, вывоза мусора, проведения земляных работ и т.п., были признаны противоречащими федеральному законодательству и отменены.
Гаврилова Л.В. отмечает, что практика Верховного Суда Российской Федерации по исследуемой проблеме получила развитие не только с позиции оценки пределов нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности, но и с позиции констатации их прямой зависимости как от КоАП РФ, так и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Анализ практики областных (краевых) судов и Верховного Суда Российской Федерации по признанию отдельных положений законов субъектов Российской Федерации недействующими показал, что преимущественное число норм, устанавливающих составы административных правонарушений в сфере благоустройства, подлежали отмене по причине превышения субъектом Российской Федерации нормотвор-ческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях[6].
Так, например, была отменена статья 5.4 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 г. № 11 -ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области» [7], которая устанавливала административное наказание за нарушение установленных правил содержания домашних питомцев.
Похожий пример был выявлен в Законе Красноярского края об административных правонарушениях [8], Законе Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» [9]. Они также содержали нормы, устанавливающие ответственность за неправильное содержание домашних животных.
Утратил силу пункт 1 статьи 8.4.1 Закона Тульской области от 09.06.2003 № 388-ЗТО «Об административных правонарушениях в Тульской области»[10], устанавливающий ответственность за проезд по газонам, детским площадкам, остановку и стоянку на них транспортных средств.
В 2014 году отменен Закон Иркутской области от 12 ноября 2007 г. N 98-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства городов и других населенных пунктов Иркутской области», предусматривающий административную ответственность за нарушения правил установленных органами местного самоуправления в сфере содержания домашних животных, выпаса сельскохозяйственных животных, выгула собак, правил торговли и др. [11].
Суды считают, что данные правоотношения урегулированы федеральным законодательством, а именно законами о ветеринарии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, следовательно, региональный законодатель, устанавливая административную ответственность, превышает предоставленные субъекту Российской Федерации полномочия в данной сфере общественных отношений.
Следует отметить, что до указанных событий нормативно правовые акты об административных правонарушения в сфере содержания домашних животных, благоустройства, вывоза мусора и другие во многих регионах до их отмены активно применялись. Теперь же интересы граждан в этих сферах жизни законодательно не защищены. Поскольку региональные законодатель не имеет необходимых полномочий по установлению ответственности в данных сферах деятельности, а федеральный законодатель не спешит заполнять образовавшуюся пустоту федеральными правовыми нормами [12, с. 227].
Этот пробел в административном законодательстве было предложено восполнить на федеральном уровне, путем внесения в Государственную Думу России законопроекта « О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, дополнявший главу 6 статьей 6.3.1 « Нарушение правил содержания собак и кошек»[13]. Но он так и не был принят. Поэтому виновные в нарушении правил содержания животных остаются безнаказанными, а обращения граждан о нарушении условий содержания животных остаются без удовлетворения.
С учетом ошибок, допускаемых в ходе законотворческой деятельности в области административного права, а также в целях совершенствования действующего законодательства, необходимо систематически анализировать законодательство субъектов на федеральном уровне и законодательно восполнять, имеющиеся пробелы, в интересах граждан Российской Федерации.
Как известно, немаловажной задачей государства в области соблюдения законности и правопорядка является предотвращение правонарушений. Ранее, в КоАП РСФСР содержались положения о предотвращении административных проступков [14]. К сожалению, в действующем Кодексе об административных правонарушениях подобные нормы отсутствуют.
По мнению С.Н. Клепикова, что основной задачей регионального законодательства об административных правонарушениях является именно противодействие совершению новых нарушений, в том числе и с помощью их предотвращения [15]. При этом нормы о предотвращении административных проступков содержатся в крайне малом количестве региональных нормативно-правовых актов.
Например, они есть в Кодексе об административных правонарушениях Кабардино-Балкарии [16]. Его статья 8.4 устанавливает специальные полномочия и обязанности органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в республике. Так, например, при рассмотрении какого-либо конкретного правонарушения данный орган может и должен выявить условия его совершения и направить в управляющие органы соответствующих отраслей рекомендации по их устранению. Однако полноценного закрепления и реальных практических мер профилактики на региональном уровне не усматривается.
Думается, что закрепление в региональном законодательстве профилактических мер могло бы способствовать более эффективной борьбе с этим негативным для общества явлением и предупреждать совершение новых административных правонарушений. В целях профилактики административных правонарушений, необходимо на федеральном, региональном и местном уровнях, вести разъяснительную и воспитательную работу, направленную на повышение уровня правовой культуры населения. Пропагандировать эффективность и значимость для общества, его отдельных групп и личности правомерного поведения. Давать информацию о принимаемых законах и иных правовых актах; привлекать специалистов для публичного толкования действующего законодательства; показывать сложные правовые ситуации и пути их разрешения; издавать для массового читателя правовые газеты, брошюры; проводить бесплатные для населения лекции профессиональных юристов и др. [17, с. 164]
В заключение хочется подчеркнуть, что административная ответственность является одним из наиболее часто применяемых видов ответственности и, наряду с другими мерами государственного принуждения, обеспечивает стабильность в обществе, правопорядок и общественную безопасность, в том числе и на региональном уровне. Законы об административных правонарушениях являются неотъемлемой частью законодательства субъекта Российской Федерации, обеспечивая правовую охрану правил, установленных в региональном законодательстве и актах органов местного самоуправления. Рассмотренные в данной статье проблемы регионального законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности, взятые на примере нескольких субъектов РФ, свидетельствуют о необходимости дальнейшей целенаправленной работы по его совершенствованию. Эффективность реализации института административной ответственности напрямую зависит, не только от качества нормативно-правовой базы, но и от согласованного взаимодействия федерального, регионального законодателя, правоприменителей, а также граждан и юридических лиц, обязанных соблюдать установленные правила.
Библиографический список
I.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. - 2001. - 31 декабря.
2.Основные институты административно-деликтного права / Под общ. ред. А.П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД РФ, 1999. - 314 с.
3.Старостин Б.А. Некоторые проблемы установления и реализации административной ответственности законами субъектов Российской Федерации / Б.А. Старостин // Административное право и процесс. - 2013. - № 8. - С. 2729.
4.Филант К.Г., Хазанов С.Д. К проблеме конституционной легитимности регионального законодательства об административных правонарушениях / К.Г. Филант, С.Д. Хазанов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 9. - С. 10-18.
5. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ // Российская газета. - 2009. - 30 декабря.
6.Гаврилова Л.В. Административная ответственность в сфере благоустройства и озеленения территорий как предмет законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации: обзор судебной практики // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. - 2014. - №2(29). - С. 21-29
7.Закон Ивановской области от 24 апреля 2008 г. № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области» (принят Ивановской областной думой 24.04.2008) // Ивановская газета. - 2008. - 28 апреля.
8. Закон Красноярского края от 02 октября 2008 г. № 7-2161 «Об административных правонарушениях» (подписан губернатором Красноярского края 17.10.2008) // Наш Красноярский край. - 2008. - 11 октября.
9.Закон Кировской области от 04.12.2007 г. № 200-ЗО «Об админи-стративной ответственности в Кировской области» // газета «Вятский край».- 2007. - 19 декабря.
10.Закон Тульской области от 09.06.2003 г. № 388-ЗТО «Об административных правонарушениях в Тульской области» // газета "Тульские известия" - 2003. - 14 июня
II.Закон Иркутской области от 12 ноября 2007 г. N 98-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства городов и других населенных пунктов Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. - 2007. - № 35
12. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А.Г. Авдейко, С.Н. Антонов, И.Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н.Г. Салищевой. - 7-е изд. - М.: Проспект, 2011. - 1296 с
13. Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части введения административной ответственности за нарушения установленных правил содержания собак и кошек). - URL: http://www.rg.ru - (Дата обращения 14 апреля 2019 г.).
14. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утвержден ВС РСФСР 20.06.1984) // Ведомости ВС РСФСР. - 1984. - № 27. - Ст. 909.
15. Клепиков С.Н. Административная ответственность в субъектах Российской Федерации: Монография. - Воронеж: Научная книга, 2006. - 141 с.
16. Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ (принят Советом Республики Парламента КБР 19.06.2003) // Кабардино-Балкарская правда. - 2003. - 25 июля.
17. Надыгина Е.В., Лесникова А.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях: актуальные проблемы / Е.В. Надыгина, А.М. Лесникова // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. - 2014. - №3. - С. 160-166.
ХАЖЕЕВА ЛЮДМИЛА ГЕННАДЬЕВНА - магистрант, Байкальский государственный университет, Россия.
