CC BY
35
налоги и налогообложение
139
УДК 336.2
проблемы развития муниципальных финансов северного региона в условиях российской модели налогового федерализма
Чужмарова Светлана Ивановна, д-р экон. наук, доцент, зав. кафедрой банковского дела, Сыктывкарский
государственный университет имени Питирима Сорокина, Сыктывкар, Россия
swetlana_ch@bk.ru
Чужмаров Андрей Иванович, канд. экон. наук, эксперт, Сыктывкарский государственный университет
имени Питирима Сорокина, Сыктывкар, Россия
andry_ch@bk.ru
В статье исследуются проблемы развития муниципальных финансов Северного региона, обладающего огромным природно-ресурсным потенциалом. Рассмотрены особенности функционирования муниципальных финансов в российской модели налогового федерализма, выделены основные категории, система распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, компетенции представительных органов муниципальных образований в области налогообложения. Проведена оценка результативности налоговой политики в области развития муниципальных финансов Cеверного региона, определены критерии оценки, осуществлен анализ состояния муниципальных финансов, предложена методика расчета коэффициента налоговой независимости местного бюджета. Сгруппированы проблемы развития муниципальных финансов. Показано, что главное место в муниципальных финансах Северного региона должны занимать налог на доходы физических лиц и налог на добавленную стоимость. ключевые слова: муниципальные финансы; Северный регион, налоговый федерализм, налоговая политика, местные налоги, доходы.
Problems of Municipal Finance Development in the Northern Region under Conditions of the Russian Tax Federalism Model
Chuzhmarova Svetlana I., ScD (Economics), associate professor, Head of the Banking Department, Pitirim Sorokin
State Syktyvkar University, Syktyvkar, Russia
swetlana_ch@bk.ru
Chuzhmarov Andrey I., PhD (Economics), expert, Pitirim Sorokin State Syktyvkar University, Syktyvkar, Russia andry_ch@bk.ru
The paper investigates problems related to the development of municipal finance in the Northern Region possessing a huge natural-resource potential. The municipal finance specifics in the Russian model of tax federalism were analyzed. Subject to analysis were the main categories, distribution of tax revenues among budgets of different levels, competences of representative bodies of municipal entities in the field of taxation as well as strengths and weaknesses. The assessment of the tax policy effectiveness in the development of municipal finance in the Northern Region was made; assessment criteria were determined; an analysis of the state of municipal finance was carried out and a methodology for calculating the coefficient of the local budget tax independence was proposed. The problems of the municipal finance development are classified. It is shown that the personal income tax and the value-added tax should prevail in the municipal finance of the Northern Region.
Keywords: municipal finance; Northern Region; tax federalism; tax policy; local taxes, income.
140
налоги и налогообложение
Анализ степени исследования проблемы
Северные регионы, включая Республику Коми, обладают огромным природно-ресурсным потенциалом. При этом муниципальные образования не имеют достаточных финансовых ресурсов для обеспечения общественных благ. Хотя проблемы северных, слабо освоенных отдаленных территорий, формы и организационные и экономические механизмы их развития, включая частно-государственное партнерство, кластеризацию, активизацию местных сообществ, активно обсуждаются научным сообществом, однако при этом недостаточно внимания уделяется оценке результативности налоговой политики в области муниципальных финансов Северного региона, не исследуются проблемы их развития в условиях российской модели налогового федерализма. В этой связи тема исследования актуальна и своевременна.
Муниципальные финансы — это форма организации фондов денежных средств, формируемых и используемых на уровне муниципального образования, составляющих основу их экономической самостоятельности. Развитие муниципальных финансов взаимосвязано с действующей моделью налогового федерализма.
особенности функционирования муниципальных финансов в российской модели налогового федерализма
Основные категории:
• при единых социально-экономических стандартах жизни и условий налогообложения есть исключения для отдельных территорий;
• активная политика бюджетного выравнивания;
• высокий уровень централизации налоговых доходов бюджетов;
• широкая система межбюджетных трансфертов.
Система распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней:
• установление незначительного числа местных налогов (а также региональных налогов);
• частичное перераспределение федеральных налогов по нормативам, установленным федеральным законодательством, для
формирования доходов местных бюджетов (а также региональных бюджетов).
Компетенции представительных органов муниципальных образований в области налогообложения незначительны и определены ст. 64 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) и ст. 12, главами 26.3, 26.4, 31, 32 и 33 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), а именно:
1) установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов и сборов: земельного налога, налога на имущество физических лиц, торгового сбора;
2) изменение отдельных элементов местных налогов:
• по земельному налогу: определение налоговых ставок, порядка и сроков уплаты земельного налогов в пределах, установленных главой 31 НК РФ; установление налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая определение размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков;
• по налогу на имущество физических лиц: определение налоговых ставок, особенностей определения налоговой базы в соответствии с главой 32 НК РФ; установление налоговых льгот, не предусмотренных главой 32 НК РФ, оснований и порядка их применения налогоплательщиками;
• по торговому сбору: определение ставки сбора в пределах, установленных главой 33 НК РФ; определение льгот, оснований и порядка их применения;
3) введение в действие специальных налоговых режимов: система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на основании главы 26.3 НК РФ (т.е. из пяти специальных налоговых режимов только один вводится решением представительного органа муниципального образования);
4) управление специальными налоговыми режимами:
• система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности: установление видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог, в пределах перечня, установленного ст. 346.26 главы 26.3
НК РФ; при введении единого налога в отношении предпринимательской деятельности по оказанию бытовых услуг возможно определение перечня их групп, подгрупп, видов или отдельных бытовых услуг, подлежащих переводу на уплату единого налога; установление значения корректирующего коэффициента К^ учитывающего особенности ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля электронных табло, площадь информационного поля наружной рекламы с любым способом нанесения изображения, площадь информационного поля наружной рекламы с автоматической сменой изображения, количество автобусов любых типов, трамваев, троллейбусов, легковых и грузовых автомобилей, прицепов, полуприцепов и прицепов-роспусков, речных судов, используемых для распространения или размещения рекламы, и иные особенности, включая; определение корректирующего коэффициента К2 для всех категорий налогоплательщиков на период не менее чем календарный год в пределах от 0,005 до 1 включительно; установление ставки единого налога в пределах от 7,5 до 15% в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться единый налог; система налогообложения при выполнении соглашения о разделе продукции: освобождение инвесторов от уплаты местных налогов и сборов в соответствии с главой 26.4 НК РФ (от региональных налогов — по решению законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом в случае, если нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации) не предусмотрено освобождение инвестора от уплаты местных налогов и сборов (региональных налогов), затраты инвестора по уплате указанных налогов и сборов подлежат возме-
щению инвестору за счет соответствующего уменьшения доли произведенной продукции, передаваемой государству, в части, передаваемой соответствующему субъекту Российской Федерации, на величину, эквивалентную сумме фактически уплаченных таких налогов и сборов.
Сильные стороны: компенсация снижения уровня налоговых доходов местных бюджетов увеличением субсидий из федерального и регионального бюджетов.
Слабые стороны: низкий удельный вес местных налогов; отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в расширении налогового потенциала территории, развитии предпринимательства, увеличении налоговых доходов местных бюджетов; значительная зависимость пополнения налоговых доходов бюджетов от эффективности работы налоговых органов; зависимость поступления доходов в местный бюджет от роста налоговых доходов федерального и регионального бюджетов.
оценка результативности налоговой политики в области развития муниципальных финансов северного региона
Для оценки результативности налоговой политики в области развития муниципальных финансов необходимо определение критериев и показателей.
Авторами предлагаются следующие критерии оценки: рост налоговых доходов местных бюджетов; превышение темпов роста налоговых доходов местных бюджетов над темпами роста налоговых доходов федерального и регионального бюджетов; рост удельного веса налоговых доходов местных бюджетов; повышение уровня значимости местных налогов в доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета; рост коэффициента налоговой независимости местного бюджета.
Анализ динамических и статических показателей, характеризующих состояние муниципальных финансов
Показатели, характеризующие состояние муниципальных финансов Северного региона, приведены в табл. 1-4.
142
НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Таблица 1
Динамика поступлений налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации
в 2006-2015 гг., тыс. руб.
Бюджеты 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации
Российская Федерация 5426892435 6950 982 086 7944204021 6283926244 7659534716 9715209563 10 954 009 949 10206476282 12 606 342 016 13720353254
Республика Коми 76413376 77 628 571 103418798 69 691759 80413779 107187967 116982923 109459023 129015372 152 022 348
Налоговые доходы федерального бюджета
Российская Федерация 2333565827 3072719782 3714824970 3 060 020 511 3676592874 4340834389 4729925819 4840674357 6152472573 6814476785
Республика Коми 21482464 23338905 30484733 27829480 31586293 38 476 879 44234560 63 069 377 71609301 92 010 491
Налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации
Российская Федерация 2 745 642 314 3610249089 4374547539 3 783 883 393 4487360023 5237477770 5791372251 5 365 801 925 6453869443 6905876469
Республика Коми 25275146 27 973 290 36 055476 34139055 38154631 45235776 52098101 46 389 646 57406071 60011857
Налоговые доходы местных бюджетов
Российская Федерация 460967316 572466696 712413849 713029954 781439612 853671194 933650564 921 277 905 943837365 970326299
Республика Коми 4527590 5382027 6627366 6911052 7562168 8781179 10884459 10 043 905 8840495 8888307
Источник: составлено авторами по данным ФНС России. Статистические отчеты за 2016-2015 гг. URL: https://www.nalog.ru.
За исследуемый период налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации увеличились в 2,5 раза, по Республике Коми — в 2 раза, налоговые доходы федерального бюджета Российской Федерации выросли в 2,9 раза, отчисления федеральных налогов по Республике Коми — в 4,3 раза. Налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в целом по стране увеличились в 2,5 раза, по Республике Коми — в 2,4 раза. Налоговые доходы местных бюджетов Российской Федерации выросли в 2,1 раза, по Республике Коми — в 2 раза. Таким образом, рост налоговых доходов местных бюджетов и консолидированного бюджета северного субъекта Российской Федерации значительно ниже среднего уровня по стране. При этом отчисления в федеральный бюджет налогоплательщиков Республики Ко-
ми значительно превышают такой показатель в среднем по стране. Кроме того, темпы роста налоговых доходов федерального бюджета по Республике Коми (128,5% в 2015 г.) значительно выше темпов роста налоговых доходов местных бюджетов республики (100,5% в 2015 г.).
В структуре налоговых доходов бюджета Российской Федерации преобладают налоговые доходы консолидированного регионального бюджета — более 50%, при этом их удельный вес снизился в 52,6% в 2013 г. до 50,3% в 2015 г. В структуре налоговых доходов бюджета по Республике Коми преобладают федеральные налоги, при этом их удельный вес увеличился с 57,6% в 2013 г. до 60,5% в 2015 г. В то же время удельный вес налоговых доходов местных бюджетов Республики Коми и в целом по стране снижается, что ставит под сомнение возможность органов местного самоуправления
Источник: составлено авторами по данным ФНС России. Статистические отчеты за 2013-2015 гг. URL: https://www.nalog.ru.
Таблица 3
Структура налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации и Республики Коми
в 2014-2015 гг.
Таблица 2
Структура налоговых доходов бюджета в 2013-2015 гг.,%
Налоговые доходы
Всего Федеральный бюджет Консолидированный бюджет субъекта РФ Из него - доходы местных бюджетов
2013 г.
Российская Федерация 100 47,4 52,6 9,0
Республика Коми 100 57,6 42,4 9,2
2014 г.
Российская Федерация 100 48,8 51,2 7,49
Республика Коми 100 55,5 44,5 6, 1_п
2015 г.
Российская Федерация 100 49,7 50,3 7,07
Республика Коми 100 60,5 39,5 5,85
Налоговые доходы местных бюджетов Российская Федерация Республика Коми
2014 2015 2014 2015
тыс. руб. уд. вес, % тыс. руб. уд. вес, % тыс. руб. уд. вес, % тыс. руб. уд. вес, %
НДФЛ 615761640 65,24 617 081 272 63,6 6 754 606 76,41 6685404 75,22
Налог на имущество физических лиц 23 236 536 2,46 25 688 518 2,65 92 528 1,05 98 408 1,11
Земельный налог 155252530 16,45 163 753 440 16,88 266810 3,01 270400 3,04
Госпошлина 13 584 009 1,44 16731130 1,72 106605 1,21 145614 1,64
Налоги по специальным налоговым режимам 117856820 12,49 127 318 971 13,12 1 619 937 18,32 1 688481 18,99
Прочие налоги 18 145 830 1,92 19 752 968 2,03 - - - -
Всего 943837365 100 970 326 299 100 8840495 100 8888307 100
Источник: составлено авторами по данным ФНС России. Статистические отчеты за 2014-2015 гг. URL: https://www.nalog.ru.
выполнять возложенные на них функции по обеспечению общественных благ в Северном регионе.
Высока зависимость местных бюджетов от поступлений федерального налога на доходы физических лиц. Его удельный вес в налоговых
доходах местных бюджетов в целом по стране составил 63,6%, в Республике Коми значительно больше — 75,22%. Для северных регионов роль земельного налога для местных бюджетов незначительна, его удельный вес в Республике Коми
144
НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОжЕНИЕ
Таблица 4
Коэффициент налоговой независимости местных бюджетов (далее - Книмб) в Российской Федерации
и Республике Коми в 2015 г.
Кннмб в Российской Федерации К , в Республике Коми ннмб 1
2014 2015 2014 2015
0,46 0,48 0,29 0,3
Источник: составлено авторами по данным ФНС России. Статистические отчеты за 2014-2015 гг. URL: https://www.nalog.ru. Примечание: Кннмб - коэффициент налоговой независимости местных бюджетов.
составил 3,04%, для сравнения по стране — 16,88%. По пяти по специальным налоговым режимам удельный вес налогов составил 13,12%, по Республике Коми — 18,99%.
Исследование показало, что наполняемость местных бюджетов зависит от численности трудоспособного населения как плательщиков налога на доходы физических лиц и уровня их налогооблагаемых доходов (заработной платы). Пока в северных регионах малый бизнес и имущественные местные налоги не оказывают значимого влияния на состояние муниципальных финансов.
Следует отметить, что в российской модели налогового федерализма недооценена роль налогообложения косвенными налогами как потенциального источника налоговых доходов местных бюджетов, подтверждаемая международной практикой налогообложения.
Коэффициент налоговой независимости местного бюджета Кннмб
Коэффициент налоговой независимости местного бюджета служит одним из показателей, характеризующих состояние муниципальных финансов Северного региона. Авторами предлагается следующая методика расчета Кннмб:
К б = (Е + Е ): (Ефбб + Е б),
ннмб ^ мн нснр' ^ фнмб рнмб''
где Е — местные налоги;
мн
Е — налоги по специальным налоговым ре-
нснр ^ г
жимам;
Ефнмб— федеральные налоги, зачисляемые в местный бюджет;
Е , — региональные налоги, зачисляемые
рнмб г '
в местный бюджет.
Коэффициент налоговой независимости местных бюджетов незначителен, в Республике Коми
составил 0,3, что значительно ниже такого показателя в среднем по стране — 0,48.
Проблемы развития муниципальных финансов
На заключительном этапе исследования сгруппированы проблемы развития муниципальных финансов:
1. Незначительные налоговые полномочия органов местного самоуправления (НКРФ) по установлению и отмене налогов, изменению элементов налога; чрезмерная централизация налоговых платежей.
2. Незначительные полномочия муниципальных образований по формированию доходов бюджетов (ст. 59 и 64 БК РФ); превышение темпов роста налоговых доходов федерального бюджета в сравнении с региональным и местными бюджетами (см. табл. 1); в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации по Республики Коми значительное превышение удельного веса федеральных налогов по сравнению с удельным весом местных налогов (см. табл. 2-4); низкий уровень налоговой независимости местных бюджетов; превышение расходов над налоговыми доходами местных бюджетов; отсутствие у органов местного самоуправления стимулов увеличения налоговых доходов.
3. Проблемы управления налогообложением на уровне муниципального образования: в отраслевой структуре валовой добавленной стоимости Республики Коми удельный вес первичного сектора экономики (формирующего налоговую базу федеральных налогов и сборов, в том числе налога на добычу полезных ископаемых, водного налога, сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов) более чем в два раза превышает средний показатель по стране; при этом удельный
вес третичного сектора экономики (формирую- Выводы
щего налоговую базу региональных и местных Решение указанных проблем позволит повысить налогов и налогов по специальным налоговым уровень налоговых доходов местных бюджетов, режимам) на 13% ниже среднего показателя по будет способствовать развитию муниципальных стране; миграция налогоплательщиков Респуб- финансов северных регионов. По мнению автолики Коми (снижение среднесписочной числен- ров, главное место в муниципальных финансах ности работников на 2,8%), увеличение числа Северного региона должны занимать налог на юридических лиц, прекративших свою деятель- доходы физических лиц и налог на добавленную ность; отсутствие системы управления налого- стоимость, а именно его дополнительная муни-вым потенциалом муниципального образования; ципальная часть. Это позволит увеличить на-низкая результативность налоговых льгот. логовые доходы местных бюджетов без ущерба
4. Проблемы налогового администрирования: для федерального бюджета. Получение доходов недоимки по налогам и сборам; лжебанкротство; физическими лицами и их затраты на потребле-деятельность недобросовестных налогоплатель- ние обусловливают формирование добавленной щиков. стоимости на определенной территории и соот-
5. Проблемы обеспечения расходных обязательств. ветственно налоговой базы конкретного муни-
6. Проблемы финансирования общественных благ. ципального образования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Чужмарова С. И. Противоречия государственного управления налогообложением // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2014. № 2. С. 127-136. URL: http://vestnik-ku.ru.
2. Шеломенцев А. Г., Дорошенко С. В. Инновационные формы развития слабоосвоенных территорий // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СГУ. 2012. № 2. С. 141-153]. URL: http://www.vestnik-ku.ru/.
3. Шихвердиев А. П., Чужмарова А. И., Калин А. В. Организационно-экономический механизм развития частно-государственного партнерства в регионе // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2015. № 4. С. 50-55.
REFERENCES
1. CHuzhmarova S. I. The contradictions of the state tax administration // Corporate governance and innovative development of economy of the North // [Protivorechiya gosudarstvennogo upravleniya nalogooblozheniem // Korporativnoe upravlenie i innovacionnoe razvitie ehkonomiki Severa]/ Vestnik Nauchno-issledovatel'skogo centra korporativnogo prava, upravleniya i venchurnogo investirovaniya SyktGU — Vestnik of the research center of corporate law, management and venture investment, 2014, No. 2, pp. 127-136. Available at: http://vestnik-ku.ru.
2. SHelomencev A.G., Doroshenko S. V. Innovative forms of development slaboosveschennyh territories [Innovacionnye formy razvitiya slaboosvoennyh territorij]. Vestnik Nauchno-issledovatel'skogo centra korporativnogo prava, upravleniya i venchurnogo investirovaniya SGU — Vestnik of the research center of corporate law, management and venture investment, 2012, No. 2, pp. 141-153]. Available at: http://www. vestnik-ku.ru/.
3. SHihverdiev A.P., CHuzhmarova A.I., Kalin A. V. Organizational-economic mechanism of development of public-private partnerships in the region [Organizacionno-ehkonomicheskij mekhanizm razvitiya chastno-gosudarstvennogo partnerstva v regione]. Biznes. Obrazovanie. Pravo. Vestnik Volgogradskogo instituta biznesa — Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of business, 2015, No. 4, pp. 50-55.
