CC BY
70
Д-р экон. наук А. 3. Селезнев
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Статья посвящена анализу позитивных тенденций в развитии бюджетной системы России, аргументации необходимости формирования ее человекоцентричной модели, ориентированной на реализацию конституционной нормы о социальности государства. Предлагается последовательная активизация инвестици-онно-инновационого процесса, закрепление практики субсидирования компаний на основе соглашений.
Ключевые слова и словосочетания: бюджетная система, специализированные фонды бюджетной системы, трансферты государственным внебюджетным фондам, человекоцентричная модель бюджетной системы, условно утверждаемые расходы бюджета, контроль над совокупными российскими внешними обязательствами, корпоративный внешний долг.
В последнее десятилетие стали реальностью значительные изменения в процессе разработки, обсуждения, принятия закона о федеральном бюджете. Был осуществлен переход к скользящей трехлетке, рассчитанный на закрепление новых бюджетных расходов в связи с приоритетами в бюджетной политике. Практически внедрена схема среднесрочной сбалансированности, предполагающая резервирование доходов от экспорта энергоносителей для покрытия в перспективе возникающего дефицита бюджета.
Позитивный результат последних лет - существенное сокращение дефицита федерального бюджета при использовании средств Резервного фонда. В 2011 г. эти расходы составляли 8,2% к расходам федерального бюджета, в 2012-2014 гг. они возрастут до 11,8% при пороговом значении 10%. Россия, имевшая в 2009 г. дефицит бюджета около 7% ВВП, в 2011 г. исполнила федеральный бюджет практически без дефицита. На 2012 г. он определен на уровне 876,6 млрд рублей, на 2013 г. - 1024,75 млрд рублей, на 2014 г. -491,1 млрд рублей. Это примерно на уровне 1,5; 1,6 и 0,7% ВВП соответст-
венно1.
Стремление сократить объем дефицита при незначительном росте доходов связано с проблематичностью поиска источников покрытия дефицита, исчерпанных на внутреннем рынке. Не случайно предпринимаются отчаянные попытки приватизировать наиболее привлекательные остатки государственного имущества. Кстати, в странах ЕС в качестве источника покрытия дефицита бюджета приватизация активов государств не рассматривается. Прибегают к иным источникам, включая увеличение налогов, госдолг. Однако низкие тем-
1 Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 371-Ф3 «О федеральном бюджете Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // Российская газета. - 2011. - 7 декабря.
пы роста ВВП при сложившихся расходах ориентируют на увеличение дефицита, при котором запускаются все механизмы его покрытия. В последние годы даже в развитых странах не учитывается положение Дж. Кейнса об умеренном дефиците, позволяющем решать социальные проблемы и создавать рабочие места. В большинстве стран ЕС установленная верхняя планка дефицита превышается. В условиях кризиса нормой стал дефицит бюджета на уровне не ниже 10% ВВП в США, Великобритании, Греции, Японии, Испании. В Германии бюджет 2010 г. был принят с дефицитом порядка 5% ВВП, но эта планка в 2011 г. тоже была превышена. Норму маастрихтского ограничения по госдолгу (3% к ВВП) нарушали почти все страны ЕС.
Позитивной является тенденция улучшения финансирования социальной сферы. Повышались оплата труда работников бюджетных структур, уровень пенсионного обеспечения. Результативно формируется материнский капитал, наметился естественный прирост населения. Предусмотрен рост денежного довольствия военнослужащих. Государство активнее применяет меры финансовых наказаний за нарушения бюджетного законодательства. Принято решение о недофинансировании в очередном году организаций, допустивших в предыдущий период нецелевое использование бюджетных средств. Проведено перераспределение межбюджетных трансфертов между разделами «Межбюджетные трансферты» и «Социальная политика», что выразилось в фактическом превращении государственных внебюджетных фондов, вытолняющих функции социального страхования, в специализированные фондыг бюджетной системы, страховая функция которых ослабевает вследствие усиления обеспечительной.
Следует добавить, что это отчасти обусловлено криминализацией системы. Один из фактов последнего времени - уголовное дело о «пропаже пенсионного миллиарда» в Региональном отделении ПФР по Свердловской области. Средства были незаконно размещены в коммерческом банке, а затем не были ему возвращены в качестве кредитов их получателями в объеме 955,8 млн рублей. Известно аналогичное уголовное дело по Фонду обязательного медицинского страхования. Поскольку объем финансовых потоков в пределах системы обязательного социального страхования достигает объема консолидированного бюджета субъектов Федерации, необходимо радикальное улучшение финансового контроля за деятельностью государственных внебюджетных фондов.
Как видно из табл. 1, к концу 2014 г. общий объем доходов государственных внебюджетных фондов составит 8,8 трлн рублей. Возрастает объем трансфертов внебюджетным фондам из федерального бюджета. Это является одной из причин снижения других расходов этого бюджета. Только Пенсионный фонд получит в 2012 г. в виде трансфертов из федерального бюджета 45% от его доходных поступлений.
Очевидно, что в последние годы государственные внебюджетные фонды в возрастающей степени становились органической частью единого консолидированного бюджета с ослабевающей страховой функцией. В принципиальном плане страховые внебюджетные фонды могут быть отчасти социально-обеспечительными. Более того, специализированных страховых фондов в бюджетной системе может и не быть. Об этом говорит и советский опыт.
Т а б л и ц а 1
Основные показатели бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетной трехлетке 2012-2014 гг.* (в млрд руб.)
Бюджет Пенсионного фонда РФ Бюджет Фонда социального страхования РФ Б юджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования
2010 Трехлетка 2010 Трехлетка 2010 Трехлетка
2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014
Доходы 4610,083 5696,8 6280,07 6938,63 463,78 579,56 616,85 667,51 101,84 893,7 1034,41 1188,49
В том числе за счет трансфертов из федерального бюджета 2643,8 2893,2 3145,67 3121,74 109,08 4,73 51,81 50,43 18,8
Доля трансфертов в доходах, % 57,35 50,79 50,08 45,0 23,52 4,64 5,8 4,88 4,87
Расходы 4249, 2 5407,31 5948,1 6567,6 491,2 577.22 613,.35 658,63 109,12 893,73 1034,41 1188,49
Профицит (+), дефицит (-) +360,85 +289,55 +332,0 +371,03 -27,4 +2,34 +5,5 +8,88 -7,28 - -
* Источники: данные об исполнении бюджетов за 2010 г.: Федеральные законы Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 262-Ф3 «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2010 год»; от 6 октября 2011 г. № 267-Ф3 «Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации»; от 6 октября 2011 г. № 269-Ф3 «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования»; показатели бюджетной трехлетки (2012-2014): Федеральные законы Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 373-Ф3 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30 ноября 2011 г. № 372-Ф3 «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30 ноября 2011 г. № 370-Ф3 «О бюджете Фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
Существенное изменение в бюджетной системе - введение планирования так называемых условных расходов федерального бюджета, не расписываемых по разделам. На 2013-2014 гг. предусматривается относительно общего объема расходов 2,5-5,0% таких резервов, а в абсолютном выражении -343 млрд и 730 млрд рублей соответственно. При ежегодных пожарах на огромнейших территориях, при других чрезвычайных ситуациях и непредвиденных расходах это естественно, хотя функционирующие органы, ответственные за преодоление таких ситуаций, должным образом финансируются. В 2014 г. объем условно утвержденных расходов федерального бюджета превышает объем финансирования расходов по обслуживанию госдолга, или расходов по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера». В подобных случаях желательно соответствующее обоснование, дающее представление о возможном использовании средств, но его не было. Прежде, например, обосновывалась потребность в средствах на дорожное строительство или на инвестиции в рамках государственно-частного партнерства. В результате появился и используется Инвестиционный фонд, восстановлен Дорожный фонд. Регионы получили источник инвестиций в дорожное хозяйство. В течение 2012-2014 гг. ежегодно более 240 млрд рублей будет выделяться на реализацию подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)».
За счет средств федерального бюджета предусматривается субсидирование некоммерческих социально ориентированных организаций. Некоммерческие организации в одном из отчетов Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF) квалифицируются как наиболее активные участники легализации (отмывания) преступно получаемых доходов. Российские некоммерческие организации исключением не являются. Это подтверждается совсем недавним фактом, по которому было заведено уголовное дело. Речь идет о гуманитарной помощи из федерального бюджета Российской Федерации Приднестровской Молдавской республике (150 млн рублей), которая оказалась на счете благотворительной организации, а затем использована для покупки на территории Подмосковья особняка в личную собственность. Видимо, это считается исключением, поскольку 23 августа 2011 г. принято Постановление Правительства РФ № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям». Признано целесообразным масштабное субсидирование НКО «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий».
После кризиса 2008 г. давали о себе знать и другие процессы в бюджетной системе, негативные по сути. Органами государственной власти при всех декларациях необходимости мониторинга внешнего долга корпораций фактически утрачен контроль над совокупными российскими внешними обязательствами. Была исключена возможность их частичного погашения за счет возврата долгов внешними заемщиками России, поскольку стало фактом списание задолженности перед Россией таких стран, как Ливия, Ирак, Сирия и др. Известно, что золото и деньги Каддафи (по некоторым оценкам, порядка 200 млрд долларов) могли быть источником погашения ливийского долга при наличии «подушки безопасности», используемой, по выражению В. В. Пути-
на, в «тихих гаванях». Напомним, что после деления Стабилизационного фонда на две части Резервный фонд составлял 4028 млрд рублей, Фонд национального благосостояния - 2594 млрд рублей. Их общая масса превышала 6 трлн рублей. В конце 2011 г. Резервный фонд составлял 1,6 трлн рублей, а Фонд национального благосостояния - порядка 2,7 трлн рублей. Очевидное уменьшение связано с антикризисными мерами. Не исключено использование средств фондов и на иные цели, тем более что бесконтрольно наращиваются и корпоративный внешний долг, и совокупный государственный долг (внутренний и внешний). При этом систематически повторяется тезис об отсутствии связанных с этим рисков. Однако вследствие этого стал реальностью рост расходов по обслуживанию долга, суммарный объем которых превышает расходы по ряду разделов федерального бюджета. Реально проявляется снижение эффективности функционирования бюджетной системы. Ведь расходы по обслуживанию госдолга являются прямым вычетом из расходов, связанных с финансированием бюджетного сектора, оказывающего соответствующие услуги. Практически замалчивается вопрос о расходах по обслуживанию внешнего корпоративного долга. Они относительно выше доходов от пресловутого финансового актива. Реальные возможности снижения долгового бремени пока слабо связываются с повышением эффективности бюджетных расходов. Практикуется постепенное увеличение верхних пределов госдолга. В бюджетной трехлетке 2011-2013 гг. верхний предел внутреннего госдолга предусматривался в 2011 г. на уровне 4109,7 млрд рублей, в 2012 г. - 6976,4 млрд рублей, в 2013 г. - 8826,3 млрд рублей. Соответственно верхний предел внешнего госдолга был определен на уровне 83,4; 65,2 и 63,3 млрд долларов. При разработке очередной трехлетки верхний предел внутреннего долга определен на
2012 г. на уровне 6330,8 млрд рублей; на 2013 г. - 7873,2 млрд рублей; на 2014 г. - 9221,7 млрд рублей. Верхний предел внешнего госдолга был определен на уровне 48,4; 59,4 и 69,0 млрд долларов. Верхний предел госдолга по государственным гарантиям в иностранной валюте определен на 1 января
2013 г. в размере 8,3 млрд долларов, на 1 января 2014 г. - 14,1 млрд долларов, на 1 января 2015 г. - 18,5 млрд долларов. Очевидный учет возможности несколько сократить внешние заимствования и ограничить рост госдолга связан с ростом мировых цен на энергоносители как фактора роста доходов и преодоления дефицита бюджета. Однако совокупный государственный долг (без корпоративного) уже в текущей бюджетной трехлетке может превысить 17% ВВП. Для страны с невысокими темпами роста ВВП и определенной периодичностью неурожаев в сельском хозяйстве это многовато. Современники не вправе формировать долги, погашать которые должны будущие поколения.
Политические аномалии в Европе и в США в связи с этим для нас должны быть серьезным предупреждением. Известны показания электронного табло на Нью-Йоркской бирже в США, высвечивающего объем госдолга страны. Это табло в середине июля 2009 г. показывало 11,4 трлн долларов, а год спустя, в августе 2010 г., - уже 14,3 трлн долларов. И сегодня, как говорил К. Маркс, госдолг есть «единственная часть так называемого национального богатства, которое действительно находится в общем владении современных
народов»1. Президенту США Б. Обаме едва удалось убедить сенат поднять верхнюю планку госдолга до 16,7 трлн долларов - больше объема ВВП. Подобный опыт Россия заимствовать не может. Установленное предельное значение в России - 25% ВВП.
При констатации коррупционности схем размещения заказов на оказание услуг, поставку продукции и выполнение работ для бюджетного сектора и признании того, что около триллиона рублей в год составляют связанные с этим потери бюджета, так и не стали реальностью радикальные меры по повышению эффективности размещения и оплаты весьма дорогих госзаказов, в том числе оборонного. Давно обещанный полный пересмотр норм закона № 94 отодвигается во времени как условие дальнейшей криминализации бюджетной сферы.
При доминировании одной фракции в парламенте ежегодно разрабатываемые проекты бюджетов до сих пор практически «проштамповывались», т. е. принимались без существенных изменений (даже при значительных возможностях, определяемых накопленными финансовыми резервами).
Табл. 2 дает представление об отличии фактически принятого закона о бюджете на 2012 г. от проекта. По основным позициям различия оказываются несущественными. Однако различия показателей бюджета за одни и те же годы (2012 и 2013) в смежных трехлетках весьма существенны и достаточно убедительно говорят о смысле трехлетки при всей условности прогнозов, а также о результативности рассмотрения бюджета в трех чтениях. Оно в основном сводится к одобрению предложений правительства. В его процессе не принимаются законы, направленные на стимулирование роста ВВП, доходов и расходов бюджетов.
Т а б л и ц а 2
Основные показатели смежных бюджетных трехлеток 2011-2013 и 2012-2014 гг.* (в млрд руб.)
Бюджетная трехлетка 2011-2013 гг. Бюджетная трехлетка 2012-2014 гг. (проектный вариант)
2011 2012 2013 2012 2013 2014
Объем ВВП 50389 55950 61029 58863 64803 72493
Доходы 8444,6 9503,4 10379,9 11789,1 12712,2 14080,3
Расходы 10658,6 11237,9 12175,6 12649,5 13733,7 14558,9
Объем дефицита 1814,0 1734,5 1795,7 860,4 1021,6 478,6
Уровень инфляции, % 6,5 6,0 5,5 6,0 5,5 5,0
Закон о бюджете на 2012 г. и на плановый период
2013 и 2014 гг.
Доходы 11779,9 12705,9 14091,8
Расходы 12656,4 13730,6 14582,9
Дефицит 876,6 1024,75 991,12
Уровень инфляции, % 6,0 5,5 5,0
* Источник: Селезнев А. 3. Бюджетная система Российской Федерации. - М. : Магистр; Инфра-М, 2011. -С. 277.
1 Маркс К., Энгельс Ф. Избр. соч. - М. : Политиздат, 1987. - Т. 7. - С. 698.
Вне демократических обсуждений структура расходов бюджета формируется без должной связи с расходными обязательствами государства. Растет объем нефинансируемых федеральных мандатов на местах. Некоторые ранее принятые законы исполняются имитационно. Именно такой была и остается проводимая «компенсация» ущерба от потерь населением сбережений в Сбербанке в 1990-е гг. В соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-Ф3 «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» в 2012 г. будет осуществлено восстановление сбережений в трехкратном размере остатка вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования. В настоящее время цена билета на городском транспорте в Москве составляет 28 рублей (2800 копеек). В 1991 г. цена билета на городском транспорте была 5 копеек. Цена возросла в 560 раз. Подобным образом изменились цены на все основные блага: одни возросли в 100 раз, другие - в 200, третьи - в 450 раз. Несмотря на это предусмотренная законом о бюджете мера называется компенсацией, тогда как в указанном выше законе говорится о восстановлении сбережений. Смысл употребления другого понятия очевиден. Циничная «компенсация» касается в основном граждан глубоко пенсионного возраста. 3ато отдельные депутаты российского парламента декларируют годовые доходы порядка 520 млн рублей.
Нерешенной бюджетной проблемой остается отсутствие радикальных перемен в сокращении теневого сектора экономики. Это лишает бюджет не менее четверти общего объема доходов. Отчасти поэтому в бюджетном процессе проявляются противоречия. Они обостряются в связи с концептуальной неопределенностью модели развития, в том числе бюджетного сектора. С одной стороны, декларируется переход на инновационный путь развития и делаются расчеты, как должно измениться финансирование основных статей бюджетных расходов. При этом, по данным Минэкономразвития, с 2011 по 2020 г. ежегодно по 9-10 млрд рублей должно выделяться на поддержку кооперации науки, образования и бизнеса. С другой стороны, этот аспект развития не находит должного отражения в расходах принятого бюджета. Прослеживаются попытки придать социальную доминанту бюджетной политике в связи с нормой статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальности государства. Но при этом подчеркивается, что «государственный капитализм мы не строим». Если развитие государственных монополий «не строить», или, точнее говоря, не регулировать, не видеть при этом проблем их взаимосвязи и упустить самое существенное из-под контроля государства, то социальную направленность политики государства обеспечит олигархия. Укрепление ее позиций прослеживается в захвате лучших естественных ресурсов, в том числе пригородных земель, в диктате цен на все блага. Цены остаются формой экономической реализации интересов крупного бизнеса и государством признаются как таковые. По сути дела, в подобных деталях проявляется качество выполнения институтами государства регулирующей роли. В политике доходов населения - подобная ситуация. Реальностью стало не ослабление, а усиление дифференциации населения по уровню доходов и условиям жизни. Четко прослеживается поляризация групп граждан по доходам. Соотношение
крайних децильных групп - 16:1. При этом доходы пятой части граждан ниже прожиточного минимума.
Недостаточно осознана необходимость связи решения проблемы социальности государства с качеством регулирования социально-экономических процессов. Если историческая тенденция - становление социального государства (некоторые политики это понятие отождествляют с понятием «социальное рыночное хозяйство»), то реальностью должна быть результативность создания достойных условий жизни для всех граждан. Пока что приемлемые условия жизни создаются для меньшей части населения. Положение можно исправить на основе существенной корректировки бюджетной политики. По существу, необходимо формирование ее новой человекоцентричной модели. Требуется куда большее внимание к удовлетворению всего комплекса потребностей людей, чем это делается сегодня на доведенной до нынешнего состояния производственной базе. А это диктует бюджетную поддержку более быстрого развития производства, особенно сельского хозяйства, агропромышленного комплекса. Их развитие и бюджетное финансирование никак не отражено в Стратегии-2020.
Инновационный процесс диктует изменение отношения к финансированию развития производства нематериальных благ. Речь идет о производстве духовных ценностей, в том числе в отраслях, связанных с оказанием многих услуг за пределами собственно материального производства. Производство нематериальных благ было, есть и всегда будет не только одним из решающих факторов роста производительности общественного труда и его эффективности, но и условием выполнения обществом социально-реабилитационной функции по отношению к самому себе, условием появления новых областей человеческой деятельности. Результаты фундаментальных исследований, например, всегда являются стартовой площадкой для нового поиска, нередко изменяющего традиционные представления о процессах в природе и обществе. Важной характеристикой этой сферы является значительная эластичность как производства, так и потребления, что органически связано с ростом свободного времени как пространства для развития способностей людей. Есть основания говорить не только о взаимосвязи, но и о сложном диалектическом единстве материального и нематериального производства. Однако в нашей экономике и в бюджетной политике это единство недооценивается, что проявляется в формальном регулировании становления национального образа жизни людей. Его формирование - тоже бюджетная проблема, поскольку требует результативного функционирования соответствующих и негосударственных, и государственных институтов. Примером в этом отношении является Япония, где фирмы уделяют должное внимание развитию личности, а система образования и профессионального роста кадров ориентирована на развитие способностей людей и стимулирует этот процесс. Противоположная тенденция проявляется в России.
В условиях многообразия форм собственности и рыночных отношений государственный бюджет не может не эволюционировать в регулирующий блок финансовой системы государства в целом. Его пропорции по доходам и расходам должны стать определяющим фактором финансового регулирования и в том смысле, что эти пропорции касаются объемов доходов, оставляемых
предприятиям и организациям. Вопрос заключается в качестве такого регулирования. Если, например, неудовлетворительным является налоговое регулирование и администрирование, неизбежен рост теневого сектора. Достаточно напомнить о связи этого процесса с повышением бывшего ЕСН при изменении его статуса, связанном с заменой страховыми платежами. Повышение велико - с 26 до 34%. Переход к новой ставке показал, что ее нужно снижать, ибо это стало фактором роста теневого сектора в экономике, сокращения численности работающих в бизнес-структурах. Есть регионы, где уровень безработицы молодежи зашкаливает. В то же время нет эффективной системы социального страхования от безработицы. Качество длительно не занятых трудовых ресурсов и инновации несовместимы.
После кризиса 2008 г. эволюция бюджетной системы как регулирующей прослеживалась в использовании не вполне адекватных механизмов «ручного управления» экономикой. Оно же не корреспондируется с соблюдением законов в использовании бюджетных средств. С этой точки зрения оправдан первый опыт планирования условно утверждаемых расходов бюджета. С учетом реальной ситуации их можно использовать, не снижая другие расходы. Достаточно напомнить о не вполне эффективной колоссальной финансовой поддержке государственных компаний. В то же время все в большей степени назревала необходимость совершенствования бюджетной системы на адекватной вызовам времени нормативно-правовой основе при более активном закреплении качественно новых расходных обязательств, чему и была подчинена бюджетная трехлетка. Однако качественно новые расходные обязательства очень часто сомнительны (перевод финансирования полиции на федеральный уровень, стоящий 185-190 млрд рублей ежегодно), как и многомиллиардные неконтролируемые вливания в олигархические структуры и щедрые субсидии некоммерческим организациям. В соответствующих приложениях к бюджету засекречены целевые статьи и виды расходов. Это говорит о том, что есть что скрывать. Непрозрачность существенно затрудняет контроль использования бюджетных средств. Имеет определенный смысл скрывать урезанное финансирование по многим подразделам расходов бюджета. Критические высказывания экспертов по данному вопросу парируются констатацией многомиллиардного финансирования сельского хозяйства, которое в расчете на душу населения едва превышает тысячу рублей в год при всей значимости решения проблемы продовольственной безопасности.
С учетом опыта последних лет можно отметить некоторые новые явления, свидетельствующие о том, что позитивные перемены все же происходят.
1. При всей условности трактовки консолидированного бюджета как свода самостоятельных бюджетов разных уровней бюджетной системы процесс их рассмотрения и принятия осуществлялся в условиях возрастающей взаимосвязи пропорций доходов и расходов бюджетов разных уровней, включая муниципальные, которые формально не являются государственными. Система в большей степени приобретала свойство целостности. Это придавало ей признаки повышения финансовой маневренности. Удалось ослабить удары финансового кризиса. Однако цена ослабления этих ударов слишком высокая. Вопрос в том, как соотносились между собой это ослабление и ущерб, причиненный экономике вследствие вывода финансовых активов за
рубеж. Наблюдается неоспоримо негативное проявление кризиса в российской экономике в связи с искусственным сковыванием государством инвестиционного процесса в пользу последующих «антикризисных мер».
2. Динамично изменяющиеся потребности бюджетной сферы, подлежащие отражению в реестрах расходных обязательств, практически диктовали необходимость сохранения относительно высокой доли ВВП, перераспределяемой через бюджетную систему в форме доходов бюджетов. В этом плане наша бюджетная система по степени перераспределения ВВП через ее каналы постепенно приближается к уровню европейских государств с долей перераспределяемого ВВП более 45%. Однако через бюджетную систему в СССР перераспределялось более 50% ВВП. В ближайшие годы предусматривается сокращение расходов бюджетов относительно ВВП с 21,6% в 2012 г. до 20,1% в 2014 г. Это относится и к консолидированному бюджету субъектов Федерации. В то же время наблюдается планируемый рост расходов внебюджетных фондов в процентах к ВВП. Предложения снизить долю расходов федерального бюджета основывались на имеющей основания неуверенности в темпах роста ВВП (табл. 3).
Т а б л и ц а 3
Основные пропорции прогноза бюджета расширенного правительства в 2011-2014 гг.* (в млрд руб.)
2011 2012 2013 2014
Консолидированный бюджет субъектов Федерации
Доходы 7025,8 7295,4 7746,4 8277,1
В том числе межбюджетные трансферты бюджетам других уровней 1343,3 1134,9 1016,5 964,6
Расходы 7081,9 7516,7 7942,7 8425,9
В процентах к ВВП 13,2 12,81 12,26 11,62
Дефицит (-), профицит (+) -56,2 -221,3 -196,3 -148,5
Федеральный бюджет
Доходы 11019,1 11789,1 12712.2 14080,3
В процентах к ВВП 20,7 20,1 19,6 19,4
В том числе нефтегазовые доходы 5435,4 5574,9 5645,8 6127,2
В процентах к ВВП 10,2 9,5 8,7 8,5
Расходы 11019,1 12649,5 13733,7 14558,9
В процентах к ВВП 20,7 21,6 21,2 20,1
Дефицит (-), профицит (+) - -860,4 -1021,6 -478,6
Суммарный объем бюджетов государственных внебюджетных фондов (без бюджетов территориальных фондов медицинского страхования)
Доходы 6016,09 7170,15 7933,33 8794,6
В процентах к ВВП 11,2 12,22 12,24 12,13
Расходы 5652,04 7601,35 7596,05 8794,6
В процентах к ВВП 10,6 12,95 11,97 12,13
Дефицит (-), профицит (+) 364,05 291,89 337,8 376,91
Объем ВВП 53332 58683 64803 72493
* Источник: Селезнев А. 3. Бюджетная система Российской Федерации. - С. 277.
Сторонники сокращения расходов бюджета относительно объема ВВП обычно отмечают высокий уровень перераспределения ВВП через бюджетную систему. Однако движение назад практически невозможно и социально опасно. В дальнейшем следует оптимизировать налоговую нагрузку на реальный сектор экономики в целях стимулирования инновационного процесса при наличии возможности увеличения доходов бюджета на основе поэтапного совершенствования налоговой системы, ориентированного на более эффективное функционирование отношений перераспределения первичных доходов. Путь к решению проблемы - ликвидация теневого сектора в экономике, не считающего необходимым делиться с государством доходами. В этом плане дальше общих рассуждений дело не идет, что свидетельствует о реальной экономической власти олигархии, которая в силу своей «истории болезни» является основным сдерживающим фактором инновационного процесса.
С позиции реализации идеи социальности государства необходимы введение прогрессивной ставки налога на доходы физических лиц, корректировка регрессивной шкалы страховых платежей, используемых в качестве доходов государственных внебюджетных фондов. Назрели расширение льгот по налогу на прибыль, дифференциация ставок НДС, закрепление за бюджетами муниципальных образований устойчивых доходов. В инновационном процессе следует сделать ставку на возможности регионов, где находятся основные трудовые и материальные ресурсы.
Придание нового качества системе доходов бюджетов обычно связывается с перспективой снижения «роли нефтяной или газовой трубы» как канала экспорта энергоресурсов с последующим наиболее значимым по сравнению с другими источниками поступлением доходов в бюджет. Эту тенденцию, к сожалению, быстро преодолеть невозможно, но можно ускорить создание новых мощностей по более глубокой переработке нефти, существенно сократить потери государства, связанные с реализацией на территории России проектов на условиях соглашений о разделе продукции.
По данным Счетной палаты России, в 2010 г. по проекту «Сахалин-1» объем финансовых нарушений составил 868 млн долларов. По результатам аналогичных нарушений в прошлом по проекту «Сахалин-2» пришлось принимать решение о выкупе у иностранных инвесторов контрольного пакета акций российской компанией «Газпром» с соответствующим уменьшением в два раза доли иностранных инвесторов. Подобные действия необходимы в каждом случае, где «раздел продукции» осуществляется в ущерб интересам России. Иначе говоря, необходимо сначала предельно сократить потери от добычи полезных ископаемых на условиях соглашений о разделе продукции (в форме завышения доли инвесторов), а затем резко увеличить доходы бюджета вследствие глубокой переработки сырья при одновременном наращивании производства и доходов в наиболее наукоемких отраслях.
3. Признание высшими органами власти возрастающей роли государства в осуществлении адекватной требованиям времени модернизации экономики на основе качественно новой индустриализации проявляется в скромных попытках активизировать роль государства как регулятора макроэкономических пропорций воспроизводства. С опорой на собственные возможности начата модернизация оборонного комплекса. Создаются новые авиалайнеры для
внутренних линий. В то же время в бюджетной политике явно прослеживается недооценка пропорций воспроизводства. Речь идет о достижении при бюджетной поддержке госсектора качественно нового уровня и масштаба производства средств производства. Частный бизнес эту проблему решить не в состоянии ни при каких обстоятельствах.
Необходимость повышения экономической безопасности страны в условиях обострения международной конкуренции диктует такие формы макрорегулирования экономики, которые позволяли бы ставить воспроизводственные задачи и решать их в короткий срок. Формы при этом могут быть различными: и конкретизированный госзаказ, и повышение роли госгарантий по кредитам при импорте высокотехнологичного оборудования на заемные средства.
Инновационный процесс реально должен стать внутренним делом национальной экономики, в связи с чем необходимы и определенная автаркия, и ставка исключительно на внутренние возможности. Их можно расширить, отказавшись от использования специальных фондов рентного происхождения (Резервный фонд, Фонд будущих поколений) как финансового актива для вложений в ценные бумаги правительств зарубежных государств. Эти средства максимально эффективно надо использовать для формирования необходимых воспроизводственных пропорций. В условиях обострения международной конкуренции это требует особого внимания.
Новая модель социально-экономического развития предполагает иные подходы к определению бюджетной сферы (бюджетного сектора). В связи с расширением поля государственных инвестиций в создание новых секторов рыночной инфраструктуры, в становление качественно новых макроэкономических параметров и рыночной среды назрела необходимость повышения роли государственного бюджета как финансового фактора развития всей социально-экономической системы. Речь идет о многоаспектной финансовой поддержке со стороны государства (в том числе на договорной основе) инвестиционных проектов, ориентированных на применение прорывных технологий. С этих позиций следует отметить прогрессивную роль очередной бюджетной трехлетки по закреплению бюджетных расходов как минимум на три года для финансирования структур реального сектора экономики, способных активизировать в стране процесс модернизации производства.
Особый интерес представляет определение целей, для достижения которых выделяются средства. С одной стороны, это крупные вливания в уставный капитал 18 ОАО, в том числе ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (Москва) для строительства воздушных судов отечественного производства (9,7 млрд рублей), с другой - почти в два раза большие средства для обеспечения функционирования особых экономических зон по 6 млрд рублей ежегодно в 2012-2014 гг. ОАО «Российские железные дороги» получит в течение двух лет 35,7 млрд рублей в целях создания объектов транспортной инфраструктуры в рамках подготовки к Олимпиаде в городе Сочи. Для строительства транспортного комплекса Московского региона ОАО «Российские железные дороги» в течение трех лет получит 52,9 млрд рублей. В федеральном бюджете на 2012 г. и на период до 2014 г. предусмотрено выделение средств в крупных объемах еще по 101 позиции (также ОАО). Постановлени-
ем Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1249 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (п. 10) предусмотрено, что выделение средств должно осуществляться в соответствии с договорами между правительством РФ и госкорпорациями. В каждом договоре предусматриваются:
- показатели эффективности использования средств, включая показатели долговой нагрузки, финансовой устойчивости;
- целевое назначение субсидий в виде имущественного взноса;
- порядок и сроки представления отчетности об использовании средств;
- право органов контроля на проведение проверок эффективности и целевого характера использования средств;
- порядок возврата полученных субсидий в случае нарушения условий использования средств.
Выделение бюджетных средств на определенных условиях (вплоть до возврата средств при нецелевом или неэффективном использовании), несомненно, станет фактором повышения ответственности компаний за соблюдение условий соглашений. Такой опыт надо накапливать, по мере накопления анализировать и совершенствовать с учетом результатов.
Список литературы
1. Маркс К., Энгельс Ф. Избр. соч. - М. : Политиздат, 1987. - Т. 7.
2. Селезнев А. 3. Бюджетная система Российской Федерации. - 2-е изд. - М. : Магистр; Инфра-М, 2011.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 371-Ф3 «О федеральном бюджете Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
4. Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 373-Ф3 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
5. Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 372-Ф3 «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
6. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 262-Ф3 «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2010 год».
7. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 267-Ф3 «Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации».
8. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 269-Ф3 «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования».
