CC BY
13УДК 34
В.В. Новиков
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ТЕХНОЛОГИИ БОЛЬШИХ ДАННЫХ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
В статье представлена попытка наметить контуры проблем, связанных с защитой персональных данных в государственной службе в современных условиях глобальной аккумуляции больших массивов неструктурированных данных и ответного развития технологий по их интеллектуальному анализу. Рассмотрены понятия «Интернет вещей» и «Большие Данные», приведены факторы формирования указанных феноменов. Обозначены противоречия между законодательством о персональных данных и концепцией Больших Данных. Предложены направления законодательных преобразований в целях совершенствования текущей ситуации.
Ключевые слова: государственное управление, эпоха Больших Данных, неструктурированные данные, интеллектуальный анализ, «Интернет вещей».
Увеличивающийся с беспрецедентной стремительностью объем циркулирующей виртуальной информации в современном универсуме способен изумить даже самого хладнокровного аналитика. Согласно оценке компании IDC, занимающейся исследованиями мирового рынка информационных технологий и телекоммуникаций, увеличиваясь каждые два года, показатель накопленной в мире электронной информации к 2020 году достигнет почти 1,2 трлн. гигабайт. [7]
Развитие многочисленных онлайн-сервисов, электронных магазинов, социальных сетей, с одной стороны, и повсеместное распространение Интернета и электронных персональных гаджетов с постоянным подключением к всемирной паутине, с другой, индуцирует появление все новых и новых данных о самых разнообразных сторонах повседневной жизни граждан. Люди, благодаря широкому выбору электронных технологий и комфортабельности их использования, не только привыкли получать актуальную информацию, практически, обо всём, но и с готовностью выкладывают в сеть данные о себе. К такой информации относятся, в частности, сведения о: предпочтениях в искусстве; религиозных и философских убеждениях; состоянии здоровья; приобретении товаров и услуг; общении с родственниками, друзьями, знакомыми; общении с работодателем; взаимодействии с государственными органами и многие другие. Люди охотно делятся фотографиями из семейного альбома, с мест работы или отдыха, посещений городских мероприятий, фотографиями, запечатлевающими как будничные, так и самые значимые моменты своей жизни.
В последние годы все чаще в научную терминологию включается понятие «Интернет вещей» - с поразительной скоростью растущее пространство виртуальной информации, сформированной уже не самим человеком, а различными электронными устройствами в процессе их взаимодействия друг с другом и сетями данных (смартфонами, камерами наблюдения, спутниковыми системами и т.д.).
Современная действительность такова, что вместе с увеличением роли информации в обществе, растет значение этой информации для разных областей человеческой деятельности, от предпринимательской до конкретных сфер государственного управления. Многие специалисты сходятся во мнении, что сбор, систематизация и анализ данных по своему значению давно уже переросли рамки статьи расходов на ведение деятельности. [7] В сегодняшних реалиях данные представляют собой глобальный ресурс, базовый инструмент для достижения эффективных результатов в бизнесе и государственном управлении. Содержание информации в открытых источниках дает беспрецедентную возможность многое узнать о человеке еще до возникновения какого бы то ни было контакта с ним. Например, только из государственных информационных ресурсов можно почерпнуть сведения о: наличии/отсутствии долгов, штрафов; участии в арбитражном судебном производстве; доходах и расходах (если человек занимает должность госслужащего или является членом семьи госслужащего); действительности паспорта гражданина; пособиях, выплатах и льготах; налоговых поступлениях и т.д. При этом различные государственные сайты в целях
© В.В. Новиков, 2018.
Научный руководитель: Чаннов Сергей Евгеньевич - доктор юридических наук, профессор, РАН-ХиГС, Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина г. Саратов, Россия.
идентификации запрашивающих информацию (или оформляющих заявку на получение нужных документов) лиц предлагают оставить о себе самые разнородные данные: инициалы заявителя; адрес электронной почты; телефоны, адрес места жительства. Кроме того, условием принятия заявки на получение одних документов граждане должны предоставить в электронной форме другие установленные законодательством документы: копии свидетельств о рождении, браке; справки из воинской части о прохождении службы; справки с места жительства, работы или учебы; решения судов; документы, удостоверяющие личность заявителя; номера СНИЛСов и полисов ОМС и т.д. На сайте государственных услуг, помимо прочего, можно даже записаться на прием к врачу в прикрепленную медицинскую организацию, при этом необходима регистрация, этапами которой является предоставление различных персональных данных.
Ответом на столь бурный рост информатизации и формирования следующей стадии информационной революции, связанной с экспансией «Интернета вещей» и «Социальных медиа», послужило развитие технологий анализа данных. Такие технологии получили общее наименование «Большие данные» (Big Data). В научной среде термин «Большие данные» был предложен в 2008 году К.Линчем, редактором одного из самых старых и авторитетных научных журналов «Nature». [12] Уже к 2011 году самые крупные производители информационных технологий глубоко внедряют в аппарат своего стратегического менеджмента понятие о больших данных, а основные эксперты-аналитики рынка IT уделяют пристальное внимание теории Big Data. [13] Сегодня среди экспертов распространено мнение, что большие данные могут происходить из внутренней информации организаций, генерируемой в информационных средах, но ранее не сохранявшейся и не анализировавшейся. Прогнозируется широкое проникновение больших данных, помимо прочего, в сферу государственного управления.
В США и ЕС Big Data уже широко используется в сфере государственного управления, в России еще только обозначены направления ее развития и предпринимаются первые шаги по внедрению данной технологии в работу государственных служб. Так, в Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года технологии обработки «Больших данных» обозначены среди основных точек роста сегмента разработки ПО, а также среди важнейших прорывных направлений, «в которых в перспективе 10 - 15 лет с высокой вероятностью может быть обеспечена глобальная технологическая конкурентоспособность России». [1] С сентября 2016 года действует созданная советником президента РФ по вопросам развития Интернета Г. Клименко рабочая группа по Big Data. [11] Главной задачей группы является постоянный мониторинг и освещение проблем в государственном регулировании и обработке данных, в том числе персональных. В частности, анализируются противоречия между предпринимательской практикой и существующим законодательством; выявляются ключевые, требующие регулирования моменты; обозначаются рамки, вне которых необходимо государственное регулирование сбора и обработки персональных данных.
На первом заседании рабочей группы была предложена трехзвенная классификация категорий данных: персональные данные, обезличенные данные и данные «Интернета вещей». Вслед за этим последовало заявление Минкомсвязи о том, что в министерстве допускают возможность корректировки персональных данных.
В конце сентября того же года состоялось заседание круглого стола в Аналитическом центре при Правительстве РФ, на котором представителям бизнес-сообщества и органов власти было предложено оценить возможности внедрения технологий больших данных в государственном управлении. Скептицизм некоторых выступающих, ссылающихся на проблемы инвестирования в столь высокозатратную сферу, как технологии Big Data, а также на несоответствующее состояние законодательной базы и отсутствие культуры использования и обработки больших данных, не был поддержан большинством участников круглого стола. Так, представитель Минэкономразвития А. Игнатьев, приводя пример из зарубежного опыта, признал за Большими Данными значение одного из определяющих факторов экономического роста. Он отметил, что обсуждаемую технологию необходимо рассматривать и внедрять не автономно, а в комплексе с развитием искусственного интеллекта, Интернета вещей, технологий машинного обучения и облачных вычислений. А заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве РФ В. Пушкин напомнил о портале открытых данных (насчитывающих на тот момент 10 тысяч наборов, классифицируемых по самым разным критериям), объединяющем данные органов власти всех уровней. Эти данные, указал выступающий, имеют потенциал широкого применения при создании различных онлайн-сервисов и приложений. [4]
Отметим, что на сегодняшний момент в России контуры внедрения технологии Больших Данных в работу государственных органов еще только начинают прорисовываться, есть много идей, поставлена задача создания единого облачного хранилища всех баз данных госструктур к 2020 году. В октябре 2016 года Минкомсвязи РФ представило очередную редакцию системного проекта электронного правительства Российской Федерации, в котором сбор, хранение и оперативная аналитическая обработка Больших Дан-
ных признана одним из актуальных общемировых трендов в сфере информационных технологий, влияющих на ситуацию в России. [3] Однако, признается в документе, для развития технологий электронного правительства (очевидно, что в том числе следует подразумевать и технологии Больших Данных) имеется ряд барьеров как организационно-технического, так и законодательного характера.
С точки зрения законодательного регулирования в проекте выделены различные направления модернизации: создание единой системы идентификации и аутентификации; внедрение норм, устанавливающих дополнительные требования по защите персональных данных граждан к негосударственным операторам; установление приоритетов электронного документа перед бумажным, а данных - перед документом, включая определение порядка придания юридической силы не только электронным документам, но и данным, используемым на Интернет-сайтах государственных органов и др.
Объективности ради следует отметить, что приводимым в указанном документе списком проблемы работы с персональными данными в эпоху глобального распространения феномена Больших Данных не исчерпываются. Исследователями отмечается противоречия, на наш взгляд, даже более глубокого характера. Например, нельзя не согласиться с А.И. Савельевым, признающим основным барьером для развития Big Data законодательство о персональных данных. Если положения законодательства о персональных данных еще можно расценивать как относительно эффективные применительно к традиционным методам обработки структурированных массивов данных, обособленных границами отдельных организаций, то, по мнению автора, технологии «Больших Данных» противоречат ряду фундаментальных принципов, на которых зиждется законодательство о персональных данных. [10]
Так, базовые принципы Федерального Закона «О персональных данных» - принципы ограничения обработки персональных данных заранее определенными целями и ограничения объема обрабатываемых данных минимально необходимым объемом - идут вразрез с идеей повторного использования данных, лежащей в основе концепции Big Data.
Принцип информированного согласия субъекта на обработку его персональных данных не работает в условиях, исключающих указание цели обработки таких данных, а ведь именно в силу непредсказуемости таких целей в реалиях Big Data конкретизировать заранее цель невозможно. В противном случае обесцениваются преимущества и весь смысл технологии Больших Данных. [10]
Данные проблемы не могут быть решены через обезличивание персональных данных, поскольку в эпоху Big Data такое обезличивание не гарантирует анонимности. Обладая большим массивом пусть и неструктурированных данных, хаотично осевших на общедоступных просторах Интернета, и современным компьютером средней вычислительной мощности, становится возможным «пережевать» весь этот массив, идентифицировать личность посредством обнаружения зависимостей между отдельными фрагментами данных, как бы их ни обезличили. При этом ключом к идентификации личности может служить практически любое действие пользователя в сети Интернет.
Представляется, что с учетом рассмотренной проблематики в самое ближайшее время потребуется реализация следующих законодательных мер, в том числе и в государственном секторе. Во-первых, необходимо тщательно прописать понятийный аппарат Больших Данных, вынеся их в отдельную категорию, принять Закон о «Больших Данных», с учетом этого внести соответствующие поправки в законодательство о персональных данных. Разработать концепцию использования Big Data в государственной службе.
Во-вторых, в современном универсуме, где фундаментальное значение приобретают Большие Данные, необходимо признать обезличивание персональных данных недостаточным условием для их защиты. В качестве дополнительных средств защиты необходимо законодательно принудить операторов предлагать лицам, давшим согласие на обработку своих персональных данных, понятные и несложные варианты отзыва своего согласия. Например, такой отзыв может иметь место при увольнении лица из государственной службы. Следует, в этом аспекте, также пересмотреть сроки хранения персональных данных в кадровых службах госорганов, даже если их нельзя удалить сразу при увольнении человека и полагается хранить многие годы. В целом следует ответить на вопрос - где находится баланс между необходимостью хранения ПД в эпоху Больших Данных и опасностью их хранения. Если до рассматриваемой эпохи опасность восстановления обезличенных ПД была низкой, то сегодня риски деобезличивания неизмеримо выросли, что на повестку дня выносится необходимость пересмотра сроков хранения персональных данных.
В-третьих, разработать концепцию по постоянному мониторингу технической и правовой грамотности, а также коррупциогенности государственных служащих, деятельность которых связана с анализом данных. Разработать соответствующие программы по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих. Разработать правила обработки данных как структурированного, так и неструктурированного типа, несоблюдение которых позволит выявлять различную степень коррупциогенности государственных служащих.
В-четвертых, усовершенствовать концепцию простого (исключающего информационные потери
или неточности) межведомственного взаимодействия по обмену данными между различными государственными службами. В данное время такая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), функционирует. Она позволяет осуществлять информационный обмен между различными учреждениями государственной службы с достаточной степенью защиты персональных данных. Однако многие справки по запросам учреждений (например, справки о размерах пенсий, получаемые Управлением социальных субсидий от Управления пенсионного фонда России в некоторых муниципальных районах) до сих пор направляются на бумажных носителях, что усложняет процесс внесения данных в электронные базы и, соответственно, увеличивает время их обработки. Кроме того, некоторая информация поступает через электронную почту, в виде письма (не всегда заказного) через почтовое отделение или на съемном носителе (например, информационный обмен с ЕРКЦ), что не гарантирует высокую надежность персональных данных от случайных потерь или посягательств со стороны злоумышленников. Поэтому СМЭВ, на наш взгляд, нуждается в дальнейшем совершенствовании, например, через создание так называемого Единого, или Общего информационного ресурса (ОИР). ОИР должен включать всю необходимую информацию о клиентах государственных муниципальных учреждений, работать на принципах непротиворечивости данных, единства форматов циркулирующих между учреждениями файлов, быстроты получения данных и может быть реализован в виде хранилища ПД, не обязательно находящегося в одном центре обработке информации, но в случае множества таких центров - с условием регулярной синхронизации данных.
Библиографический список
1. Распоряжение Правительства РФ от 01.11.2013 № 2036-р «Об утверждении Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года» // «Собрание законодательства РФ», 18.11.2013, № 46, ст. 5954
2.Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 №152-ФЗ (с изм. от 31.12.2017) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_61801/
3.Системный проект электронного правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://minsvyaz.ru/uploaded/files/sistemnyii-proekt-elektronnogo-pravitelstva-rf.pdf
4.Библиография:
5.Арянина С. Большие данные и госуправление // Connect-wit.ru. 23 сентября 2016 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.connect-wit.ru/bolshie-dannye-i-gosupravlenie.html
6.Брауде-Золотарёв М.Ю. и др. Персональные данные в государственных информационных ресурсах / М.Ю. Брауде-Золотарёв, Е.С. Сербина, В.С. Негородов, И.Г. Волошкин. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. - 56 с.
7.Большие Данные и госуправление // Connect. 23 сентября 2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.connect-wit.ru/bolshie-dannye-i-gosupravlenie.html
8. Дорофеев А.В., Марков А.С. Структурированный мониторинг открытых персональных данных в сети Интернет // Мониторинг правоприменения. - 2016. - № 1. - С. 41 - 53.
9.Мавринская Т.В., Лошкарёв А.В., Чуракова Е.Н. Обезличивание персональных данных и технологии «Больших данных» (Big Data) // Интерактивная наука. - 2017. - № 6. - С. 78 - 80.
10.Никитина Т.В., Самерханова Ж.Н. Анализ и применение технологии Больших Данных в государственной гражданской службе // Вестник Международного института рынка. - 2017. - № 2. - С. 158 - 166.
11.Савельев А.И. Проблемы применения законодательства о персональных данных в эпоху «Больших данных» (Big Data) // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2015. - №1. С. 43 - 66.
12.Советник президента Герман Клименко создал рабочую группу по big data // Информационное агенстство RNS. 30 августа 2016 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://rns.online/internet/Sovetnik-prezidenta-German-Klimenko-sozdal-rabochuyu-gruppu-po-big-a-2016-08-30/
13.Черняк Л. Большие Данные - новая теория и практика (рус.) // Открытые системы. СУБД. - 2011. - № 10. -ISSN 1028-7493.
14.Шах А. HP меняет персональные компьютеры на Большие Данные // Открытые системы. 19 августа 2011 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.osp.ru/news/articles/2011/34/13009952/
НОВИКОВ ВИТАЛИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ - магистрант, РАНХиГС, Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина г. Саратов, Россия.
