ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 20 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 10 ДЕКАБРЯ 1995 Г. № 196-ФЗ «О БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ» Текст научной статьи по специальности «Право»

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

УДК 342.9

Проблемы применения статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»

Пролетенкова Светлана Евгеньевна, Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, доктор юридических наук, доцент

e-mail: proletenkova@mail.ru

Беликов Александр Павлович,

Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, кандидат юридических наук

e-mail: a.belikovl3@mail.ru

В статье представлен анализ действующего законодательства о контрольно-надзорной деятельности в сфере безопасности дорожного движения. Рассмотрены положения статьи 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», выявлены проблемы теории и практики их применения в отношении установления обязательных требований к лицам при эксплуатации транспортных средств. Авторами сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Ключевые слова: надзор; безопасность; дорожное движение; обязательные требования; эксплуатация; транспортные средства.

Problems of application of article 20 of the Federal Law dated of December 10, 1995 No. 196-FL «On road safety»

Proletenkova Svetlana Evgenievna, All-Russian Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Doctor of Law, Associate рrofessor

Belikov Aleksandr Pavlovich,

All-Russian Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Candidate of law

The article presents an analysis of the current legislation on control and supervision activities in the field of road safety. The provisions of Article 20 of the Federal Law «On Road Safety» are considered, problems of the theory and practice of their application in relation to the establishment of mandatory requirements for persons when operating vehicles are identified.The authors have formulated proposals on amendments and additions to the current legislation.

Key words: supervision; safety; traffic; mandatory requirements; operation; vehicles.

Реформа системы государственного управления в Российской Федерации обусловила имеющее место в последние годы реформирование системы контрольно-надзорной деятельности. Основным элементом этой системы стал Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Его принятие потребовало внесения существенных изменений в действующую нормативную правовую базу, в том числе в части установления в отраслевых федеральных законах совокупности обязательных лицензионных требований в соответствующей сфере. Подобные меры выступили эффективным средством обеспечения различных видов безопасности, в том числе безопасности дорожного движения.

Как справедливо отмечают В. И. Майоров и А. Ю. Петров, «главная задача административного надзора укладывается в понятие охранной деятельности, которая имеет полномочия, связанные с применением мер принуждения к гражданам, должностным и юридическим лицам, действующим неправомерно»1.

Являясь отраслевым в сфере обозначенного правового регулирования, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ № 196) содержит значительный перечень обязательных требований по обеспечению безопасности дорожного движения.

В числе этих требований следует особо рассмотреть: а) основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств, предусмотренные ст. 16; б) основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам при эксплуатации транспортных средств, предусмотренные ст. 20.

Исходя из правовой логики, представляется, что обе указанные группы требований являются, во-первых, неотъемлемой составляющей процесса обеспечения состояния защищенности людей, имущества, иных ценностей при движении по автомобильным дорогам, во-вторых, объектом контроля соответствующих государственных органов. В целях всестороннего административно-правового регулирования ФЗ № 196 имеет в своем составе нормы как прямого, так и бланкетного действия, содержащие подробные предписания терминологического, процессуального, разъяснительного характера. При этом некоторые вопросы вызывает толкование термина «безопасность дорожного движения», которая описывается через призму степени защищенности, что является достаточно неопределенным понятием. Возникают вопросы: как и чем измерить эту степень; можно ли в принципе добиться состояния защищенности, ведь исключить все опасности невозможно;

1 Майоров В. И., Петров А. Ю. Государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2015. № 5-6. С. 250.

где грань, когда защищенность можно считать достаточной, и другие. А. А. Обухов, например, видит некое противоречие, имеющееся в определениях «дорожное движение» и «безопасность дорожного движения». Автор указывает, что «безопасность дорожного движения является одной из качественных характеристик самого процесса дорожного движения и является составной частью данного процесса на всех его стадиях»2. Таким образом, на наш взгляд, было бы более уместным воспринимать указанные обязательные требования в качестве мер правовой охраны, являющихся частью специального правового режима дорожного движения, характеризующегося такими признаками, как управляемость, стабильность, эффективность.

В выделенных нами ст. 16 и 20 ФЗ № 196 употребляются и иные термины, рассмотрение которых необходимо для определения сферы их действия.

В п. 11 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» приведено определение понятия «транспортное средство», под которым понимаются «устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами».

Нормативное разъяснение термина «эксплуатация транспортных средств» содержится в постановлении Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колёсных транспортных средств». Согласно указанному документу, «эксплуатация транспортного средства - это период жизненного цикла транспортного средства, в который входит отрезок времени, когда автотранспорт используют по прямому назначению, сразу после того, как приобрели в пользование до стадии утилизации»3.

Вместе с тем по смыслу правового регулирования, обозначенного в ст. 16 и 20, имеется значительная разница в понимании правовой природы непосредственной деятельности, к которой применяются обязательные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, а значит и последующей реализации контрольно-надзорных мероприятий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Так, ст. 16 ФЗ № 196 адресует содержащиеся в ней обязательные требования участникам дорожного движения либо владельцам транспортных средств, что не вызывает замечаний.

Субъектом правоотношения, в отношении которого осуществляется правовое регулирование ст. 20

2 Обухов А. А. Проблемы регулирования безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]. 1Ж1.: ИПрБ:// www.pjs-law.ru/stati/problemy-regulirovaniya-bezopasnosti-dorozhnogo-dvizheniya.html (дата обращения: 14.07.2021).

3 Пункт 5 раздела I Технического регламента о безопасности колесных транспортных средств (утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 720).

ФЗ № 196, являются юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, которые, по смыслу статьи, занимаются организационно-коммерческой деятельностью в сфере использования транспортных средств, при этом не являясь участниками дорожного движения, либо, как указано в ч. 3 рассматриваемой статьи, физические лица, осуществляющие эксплуатацию грузовых автомобилей, разрешенная максимальная масса которых превышает 3500 килограммов, и автобусов.

Споры относительно применения ст. 20 появились практически сразу после ее введения. Так, К. Зворы-гин отмечает, что ее особенностями сразу стали два обстоятельства - «статья применяется в отношении тех, кто занимается регулярными перевозками, перевозками по заказу и такси и устанавливает к ним дополнительные требования», «разработчики статьи оторваны от реального положения вещей: разработчик не знает, как УГАДН (Управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. - С. П., А. Б.) трактует формулировки и нормы статьи 20»1.

Основные претензии автора сводятся к тому, что статья распространяет правовое регулирование не только на тех, кто осуществляет регулярные перевозки по заказу, но и на любых лиц, имеющих на балансе хотя бы один служебный автомобиль, что ведет к целому ряду дополнительных обременяющих процедур «сомнительного» свойства.

На наш взгляд, и с нормативной точки зрения формулировка ст. 20 рассматриваемого федерального закона является весьма спорной. Так, категории субъектов ст. 20, за исключением субъектов, обозначенных в ч. 3 ст. 20, по факту могут как являться, так и не являться эксплуатантами транспортных средств, в смысле использования по прямому назначению. То есть они могут либо «ездить на автомобиле», либо осуществлять организационную деятельность, связанную с получением каких-либо благ материального или нематериального характера от эксплуатации транспортных средств.

Таким образом, использование одинаковой лексической формы «эксплуатация транспортных средств» относительно различных по своей сути форм деятельности в федеральном нормативном правовом акте создает правовую неопределенность, связанную, в числе прочего, с реализацией контрольно-надзорных функций.

Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона № 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовать работу в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения. Права граж-

1 Зворыгин К. Статья 20 ФЗ-196 «О БДД». Новая редакция [Электронный ресурс]. 1Ж1.: http://www.trconsulting.ru/ statya-20-fz-196-o-bdd-novaya-redakc¡ya (дата обращения: 13.07.2021).

дан на безопасные условия движения по дорогам гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законов о безопасности дорожного движения и международных договоров с участием Российской Федерации (п. 1 ст. 24).

Порядок оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси регламентирован Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112.

Не углубляясь в правоприменительную практику, отметим, что недостаточная определенность термина «эксплуатация транспортных средств» вызывает значительные сложности в реализации контрольных (надзорных) мероприятий в области обеспечения безопасности дорожного движения в отношении юридических лиц, не имеющих в перечне уставных задач перевозочной деятельности, а также индивидуальных предпринимателей, не имеющих привязки к подобной деятельности по общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОК-ВЭД).

Кроме того, в настоящее время имеется проблема при перевозке пассажиров и багажа легковым такси, которая выражается в отсутствии федеральных законов и подзаконных актов, направленных на государственное регулирование деятельности агрегато-ров данных транспортных услуг (например, «Яндекс такси», «Ситимобил», «Везет» и т. д.), работающих с использованием Интернет-ресурсов, с учетом особенностей функционирования заказных перевозок легковыми такси. Еще более неопределенной, с точки зрения реализации контрольно-надзорной деятельности, является сфера карпулинга (совместное использование частного автомобиля с помощью он-лайн-сервисов поиска попутчиков).

Выступая фактически организаторами эксплуатации транспортных средств, агрегаторы транспортных услуг устанавливают их стоимость, но не являются стороной договора перевозки, что делает юридически невозможным распространение на них деятельности по контролю (надзору) со стороны уполномоченных субъектов, а также затрудняет привлечение их к ответственности в случае причинения вреда. Пользователями услуг агрегаторов являются не только юридические лица и индивидуальные предприниматели, действующие в большинстве в правовом поле, но и физические лица на частных автомобилях либо эксплуатирующие автомобили юридических лиц на основании договора аренды. В последнем случае транспортные средства эксплуатируются, как правило, без использования цветографической схемы и без опознавательного фонаря такси, водители не проходят предрейсовый медицинский и технический осмотр и не имеют соответствующего разрешения. При этом агрегаторы подключают водителей к своим системам, дают им доступ к имеющимся заказам, распределяют заявки между ними, но не обеспечивают соблюдение

ими обязательных требований в области транспортных перевозок. Таким образом, наряду с водителями, которые могут осуществлять незаконные перевозки, агрегатор создает дополнительные условия для нарушений в сфере безопасности дорожного движения, тем самым участвуя в деятельности, создающей опасность для неопределенного круга потребителей, поскольку в нарушение ст. 7 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» ущемляется их право на то, чтобы транспортная услуга была безопасна для их жизни, здоровья, окружающей среды, не причиняла вред их имуществу.

С точки зрения гражданско-правового законодательства решить данную проблему также затруднительно, поскольку интернет-сервисы, связанные с перевозочной деятельностью, не являются фрахтовщиками, перевозчиками или иными участниками гражданских правоотношений. Вышеуказанное не позволяет специалистам Роспотребнадзора провести надзорные мероприятия по фактам услуг, оказанных с недостатками, а также подготовить, в случае наличия оснований, исковые заявления в судебные инстанции. Не приносит значительного положительного эффекта и действие п. 1.2 ст. 9 Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которым на владельца агрегатора информации о товарах (услугах) возложена обязанность по доведению до сведения потребителей информации об исполнителе услуг (фирменное наименование (наименование), место нахождения (адрес) и др.).

О необходимости полноценной нормативной проработки и распространения надзора (контроля) в рассматриваемой сфере свидетельствует судебная практика, складывающаяся в отношении агрегаторов перевозок.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. № 26 даны пояснения для решения судебных споров в рассматриваемой сфере: «Лицо, к которому обращается клиент для заключения договора перевозки пассажиров и багажа, отвечает перед пассажиром за причиненный в процессе перевозки вред, если оно заключило договор перевозки от своего имени, либо из обстоятельств заключения договора (например, рекламные вывески, информация на сайте в сети «Интернет», переписка сторон при заключении договора и т. п.) у добросовестного гражданина-потребителя могло сложиться мнение, что договор перевозки заключается непосредственно с этим лицом, а фактический перевозчик является его работником либо третьим лицом, привлеченным к исполнению обязательств по перевозке».

Также в этом отношении состоялись:

- определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 января 2018 г. № 5-КГ17-220 (смысл решения: лицо, реализующее возможности по поиску пассажиров для их перевозки легковым автомобилем, несет ответственность за вред, причиненный членам семьи пассажира, в случае смерти последнего);

- определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 января 2020 г. № 88-672/2020 (смысл решения: лицо, организующее услуги перевозки пассажиров, несет ответственность перед потребителями этих услуг за вред в результате ДТП);

- апелляционное определение Кемеровского областного суда от 21 марта 2019 г. по делу № 333241/2019 (смысл решения: признание судом агрега-тора такси фрахтовщиком, предоставляющим потребителю услуги по перевозке);

- апелляционное определение Московского городского суда от 4 апреля 2019 г. по делу № 334939/2019 (смысл решения: лицо, участвующее и организующее приемы заказов на такси, несет ответственность за вред, причиненный потребителю таких услуг в случае ДТП);

- решение Октябрьского районного суда города Саратова от 7 октября 2019 г. № 2-3827/2019 (смысл решения: агрегатор такси является полноценным субъектом ответственности перед потребителем в случае причинения вреда, наступившего в результате ДТП).

Таким образом, на основании изложенного, предлагаем следующие изменения в действующее законодательство в сфере осуществления федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения:

А. Изложить часть 1 статьи 20 Федерального закона № 196-ФЗ в следующей редакции:

«1. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие услуги по организации эксплуатации транспортных средств без заключения договора перевозки или договора фрахтования, обязаны осуществлять контроль:

за организацией работы водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения;

за соблюдением запрета на управление транспортными средствами на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при осуществлении предпринимательской и трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением транспортными средствами в соответствии с пунктом 13 статьи 25 настоящего Федерального закона;

за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей;

за организацией в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» проведения обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями транспортных средств навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;

за обеспечением соответствия технического состояния транспортных средств требованиям законо-

дательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, а также требованиям международных договоров Российской Федерации;

за обеспечением исполнения установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

за осуществлением технического обслуживания транспортных средств в сроки, предусмотренные документацией заводов - изготовителей данных транспортных средств;

за оснащением транспортных средств тахографами. Требования к тахографам, категории и виды оснащаемых ими транспортных средств, порядок оснащения транспортных средств тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Категории оснащаемых тахографами транспортных средств, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, а также виды сообщения, в которых осуществляются такие перевозки транспортными средствами указанных категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации».

Б. Выделить часть 3 статьи 20 Федерального закона № 196-ФЗ в самостоятельную статью 20.1 соответствующего содержания:

в) внести корреспондирующие изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения с участием категорий лиц, указанных в предлагаемой редакции статьи 20 Федерального закона № 196-ФЗ.

Библиографический список

1. Зворыгин К. Статья 20 ФЗ-196 «О БДД». Новая редакция [Электронный ресурс] / К. Зворыгин. - URL: http://www.trconsulting.ru/statya-20-fz-196-o-bdd-novaya-redakciya/ (дата обращения: 13.07.2021).

2. Майоров В. И. Государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения / В. И. Майоров, А. Ю. Петров // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. -2015. - № 5-6.

3. Обухов А. А. Проблемы регулирования безопасности дорожного движения [Электронный ресурс] / А. А. Обухов. - URL: https://www.pjs-law.ru/stati/ problemy-regulirovaniya-bezopasnosti-dorozhnogo-dvizheniya.html (дата обращения: 14.07.2021).

Bibliograficheskij spisok

1. Zvorygin K. Stat'ya 20 FZ-196 «O BDD». Novaya redakciya [Elektronnyj resurs] / K. Zvorygin. - URL: http:// www.trconsulting.ru/statya-20-fz-196-o-bdd-novaya-redakciya/ (data obrashcheniya: 13.07.2021).

2. Majorov V. I. Gosudarstvennyj kontrol' i nadzor v sfere obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya / V. I. Majorov, A. YU. Petrov // Vestnik

Nizhegorodskogo universiteta im. N. I. Lobachevskogo. - 2015. - № 5-6.

3. Obuhov A. A. Problemy regulirovaniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya [Elektronnyj resurs] / A. A. Obuhov. - URL: https://www.pjs-law.ru/stati/problemy-regulirovaniya-bezopasnosti-dorozhnogo-dvizheniya. html (data obrashcheniya: 14.07.2021).