CC BY
26
5.4. ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПОНЯТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ПУБЛИЧНОГО КОНТРОЛЯ
Сорочкин Роман Александрович, канд. юрид. наук. E-mail: roman4789@rambler.ru
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъект коррупционного преступления, должностное лицо.
THE PROBLEMS OF APPLICATION OF THE TERM "PUBLIC
AUTHORITY" IN THE CONTEXT OF DELEGATE PUBLIC CONTROL
Sorochkin Roman Aleksandrovich, PhD at Law. E-mail: ro-man4789@rambler.ru
Annotation: The article deals with theoretical and practical criminal law problems, connected with the definition of the characteristic features of the officials. Keywords: anti-corruption enforcement, corruption-related crime subject, official.
Понятие должностного лица сформулированное в УК РФ, создает ряд проблем, актуальность которых повышается в условиях нынешней стадии социально-экономического развития страны.
Среди них - связанные с тем, что понятие представителя власти не в полной мере распространяется на субъектов делегированного публичного контроля: в силу отсутствия нормативного понятия «контролирующего» и «правоохранительного» органа.
Прежде всего отметим одно важное обстоятельство. Понятие должностного лица - не представителя власти, содержащееся в примечании 1 к статье 285 УК РФ, в частности указывает, что соответствующее физическое лицо должно быть сотрудником какой-либо формальной организации, то есть сотрудником юридического лица. В то же время понятие представителя власти, содержащееся в примечании 1 к статье 318 УК РФ, такого критерия не содержит, говоря в частности о таком представителе власти, как «иное должностное лицо». То есть последнее определение говорит о том,
1 См., напр.: Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти. // Законность. 2010 №5; Сорокин В.П. Некоторые вопросы дифференциации уголовной ответственности с учетом принципа равенства по признаку должностного положения лица. // Юридический мир. 2013. №6; Лысиков А.А. Развитие понятия «должностное лицо». // Законность. 2011. №6; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб. 2005; Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2; Яни П.С. Получить взятку может только должностное лицо. // Законность. 2014. №7; «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск)» (под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова) ("Юрист", 2013); См., напр.: Бу-калерова Л.А. О проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных коррупционных преступлениях» // Уголовное право. 2013. №5. С.44-47; Букалерова Л.А., Кузнецова О.А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. №4 (88). С.412-418 и др.
что лицо может быть должностным, не будучи сотрудником какой-либо формальной, зарегистрированной в установленном законом порядке организации. Соответственно, на наш взгляд, соотношение между понятиями представителя власти и должностного лица - не представителя власти осуществляется по следующим признакам: должностное лицо реализует свои функции и на основании закона, и на основании подзаконного нормативно-правового акта, в то время как представитель власти может реализовывать свои полномочия только на основании закона; должностное лицо должно являться сотрудником формальной организации, то есть юридического лица, в то время как представитель власти может не являться таковым; круг организаций, где присутствуют должностные лица - не представители власти, определен по организационно-правовой форме, целям деятельности и собственнику уставного (акционерного) капитала юридического лица, в то же время в отношении представителя власти круг таких организаций определен лишь целевым назначением, а именно - правоохранительная и контрольная деятельность; должностное лицо обладает организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, представитель власти - только распорядительными полномочиями; представитель власти обладает полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, должностному лицу подвластен ограниченный перечень лиц.
На наш взгляд, в реалиях, связанных с осуществлением делегированного публичного контроля, есть ряд проблем, которые обусловлены содержанием примечания к статье 318 УК РФ.
Прежде всего, это вопрос о содержании для целей уголовно-правовой квалификации таких понятий, как «контролирующий» и «правоохранительный» органы.
Отнесение сотрудников тех или иных публичных органов или иных организаций в категорию сотрудников правоохранительных или контролирующих органов позволяет привлекать этих физических лиц к уголовной ответственности за должностные преступления. Напротив, наделение работников тех или иных организаций фактически полномочиями контролирующих или правоохранительных органов без одновременного установления должной ответственности за преступления в процессе соответствующей деятельности позволяет виновным избегать справедливого и адекватного содеянному наказания, а также влечет нарушения прав и свобод граждан и организаций - «объектов» этой деятельности.
Приведем пример, доказывающий значимость данной проблемы. Сотрудники ведомственной охраны - а это как правило сотрудники федеральных государственных унитарных предприятий, - наделены полномочиями по ограничению конституционных прав граждан, характерными для работников государственных правоохранительных органов.3 Они вправе проверять на охраняемых объектах у лиц документы, удостоверяющие их личность, а также документы, дающие право на вход (выход) лиц, въезд (выезд) транспортных средств, внос (вынос), ввоз (вывоз) имущества на ох-
2 Например: сотрудники подведомственного Министерству промышленности и торговли РФ ФГУП «Ведомственная охрана объектов промышленности Российской Федерации» (см.: http://www.rusprofile.ru/id/944857); сотрудники ФГУП «Ведомственная охрана» Министерства энергетики РФ (см.: http://www.vedotek.ru) и др.
3 См., напр.: статья 13 «Права полиции» Федерального закона
№3-Ф3 от 07.02.2011 «О полиции».
раняемые объекты и с охраняемых объектов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.4 При этом сотрудники ведомственной охраны - это сотрудники унитарных предприятий. Следовательно - должностные лица по смыслу примечания 1 к статье 285 УК РФ.
Однако в соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 7 Федерального закона №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» государство делегировало корпорации полномочия «создавать ведомственную охрану в организациях Корпорации». То есть сотрудники ведомственной охраны корпорации будут обладать вышеуказанными полномочиями по производству досмотров, задержаний и т.п. Но при этом они не будут подпадать под признаки должностного лица, содержащиеся в примечании 1 к статье 285 УК РФ, если будут сотрудниками не самой государственной корпорации, а работниками учрежденных государственной корпораций иных юридических лиц.5 Ведь корпорация не может учредить государственное учреждение,6 унитарное предприятие, государственную
4 См.: статья 11 Федерального закона №77-ФЗ от 14.04.1999 (ред. от 13.07.2015) «О ведомственной охране» (с изм. и доп., вступ. в силу 24.07.2015) //СПС «КонсультантПлюс».
5 Подпункт 3 пункта 1 статьи 7 Федерального закона №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» разрешает корпорации «создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами».
6 Согласно статье 9.1 Федерального закона №7-ФЗ от 12.01.1996 (ред. От 13.07.20015) «О некоммерческих организациях» государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием; функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Федеральный закон №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» не содержит норм о специальном праве государственной корпорации на учреждение государственного или муниципального учреждения.
7 Согласно содержанию специальной нормы статьи 8 Федерального закона №161-ФЗ (ред. от 13.07.2015) от 14.11.2002 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов; решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.
Федеральный закон №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» не содержит норм о специальном праве государственной корпо-
корпорацию или государственную компанию.8 Равным образом эта корпорация не является государственным органом (подобно Федеральному агентству по управлению государственным имуществом при Минэкономразвития РФ) в отношении акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит корпорации.9
Действующее законодательство и подзаконные нормативно-правовые акты не содержат развернутого определения таких понятий, как «правоохранительный орган» и «контролирующий орган», на что неоднократно указывалось представителями юридической науки как на проблему.1 Так, к примеру, Федеральный закон №45-ФЗ от 20.04.1995 (ред. от 03.02.2014) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» относит к сотрудникам правоохранительных и контролирующих органов следующие категории лиц (статья 2): 1 судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные заседатели, присяжные заседатели; прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных органи-
рации на учреждение государственного или муниципального уни-
тарного предприятия.
8 В соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 и пунктом 1 статьи 7.2 Федерального закона №7-ФЗ от 12.01.1996 (ред. от 13.07.2015) «О некоммерческих организациях» соответственно государственная корпорация и государственная компания создаются на основании федерального закона, принимать которые государственная корпорация не уполномочена.
9 Согласно пункту 1 статьи 5 Федерального закона №270-ФЗ от 23.11.2007 «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» имущество корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых корпорацией от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого корпорации в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью корпорации (выделено нами - Р.С.), а не собственностью Российской Федерации.
Таким образом, акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит государственной корпорации, не являются предусмотренными примечанием 1 к статье 285 УК РФ «акционерными обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям».
10 См., напр.: Газетдинов Н.И. Значение понятия «Правоохранительные органы» для образовательного процесса и юридической практики // «Российская юстиция». 2014. №4; Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти: ав-тореф. дисс.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С.15; Гри-ненко А.В. Правоохранительные органы в вопросах и ответах. 2-е изд. М., 2009. С. 18.
11 С учетом положений постановления Правительства Российской Федерации №900 от 31.12.2004 «Об утверждении перечня
категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите».
зованных преступных групп; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; сотрудники Следственного комитета Российской Федерации; судебные исполнители; работники контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений; сотрудники органов государственной охраны; работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации; а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации; должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Единственным критерием, который можно назвать характеризующим для этих органов, является заложенное в содержании того же примечания упоминание о том, что сотрудники этих органов наделяются полномочиями представителя власти в «установленном законом порядке».
Представляется, что указанные органы действуют прежде всего в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и обеспечения законности. Следует согласиться с Газетдиновым Н.И.: «Поэтому критерием определения того или иного органа как правоохранительного органа является не его статус как государственного или общественного органа, не аргумент, что суды являются органами независимой ветви государственной власти, а возложенная на конкретный орган, независимо от его статуса, законом задача защиты прав и законных интересов граждан и организаций в качестве основной задачи этого органа и вытекающее отсюда основное направление его деятельности по выполнению данной задачи и осуществляемая этим органом соответствующая правоохранительная функция. Исходя из вышеизложенного можно полагать, что правоохранительными органами являются те органы и организации, для которых в соответствии с законом защита прав и законных интересов является основной либо одной из основных задач этих органов».12 Согласно пункту «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности». В связи с этим считаем, что представители власти - сотрудники «контролирующих» и «правоохранительных» органов - это лица, распорядительные полномочия которых предусмотрены фе-
12 Газетдинов Н.И. Значение понятия «Правоохранительные органы» для образовательного процесса и юридической практики // «Российская юстиция». 2014. №4 / Цит. по СПС «КонсультантП-люс».
деральным законом либо законом субъекта Российской Федерации. Так, примечание 1 к статье 318 УК РФ указывает, что свои полномочия представитель власти реализует в отношении лиц, не находящихся в отношении него в служебной зависимости, то есть в отношении не подчиненных ему лиц. Соответственно, тогда у иных должностных лиц по смыслу примечания 1 к статье 285 УК РФ - помимо должностных лиц - представителей власти, например, у сотрудников учреждений, не может быть «распорядительных полномочий», иначе как на основании закона.
Возникает вопрос о том, может ли контролирующий или правоохранительный орган быть частным (в данном случае - не имеющим среди участников государственных или муниципальных органов) юридическим лицом, реализующим по договору с государством соответствующие функции. Или же речь идет только о юридических лицах, полностью принадлежащих государству? Так, согласно федеральному законодательству органы исполнительной власти делегируют функции контролирующего органа учреждениям (например, государственный портовый контроль),13 государственным корпорациям (например, государственный контроль ядерных материалов). 4 Вместе с тем, функции контролирующих и правоохранительных органов реализуют на практике сотрудники юридических лиц и иных организационно-правовых форм, например, сотрудники хозяйственных обществ, занимающиеся ведомственной охраной в соответствии с Федеральным законом №77-ФЗ от 14.04.1999 (ред. от 13.07.2015) "О ведомственной охране" (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.07.2015).15
Нам не удалось найти в действующем федеральном законодательстве нормы (или группы норм), исходя из которых можно было бы говорить о наличии «юридической формулы» универсального «баланса» между делегированием, с одной стороны, полномочий публичного контроля юридическим лицам, и установлением уголовной ответственности, с другой стороны, для сотрудников этих юридических лиц в соответствии с концепциями должностного лица и представителя власти.
Другой важный аспект этой проблемы - вопрос о том, может ли выступать в роли контролирующего или правоохранительного органа юридическое лицо, являющееся коммерческим, то есть единственной целью которого является извлечение прибыли? Сегодня в России существует разнородная практика. Например, та же ведомственная охрана в Министерстве промышленности и торговли РФ и Министерстве энергетики РФ организована в рамках федеральных унитарных предприятий,16 а в Министерстве финансов РФ - в
13 См.: пункт 1 статьи 2 Федерального закона №294-ФЗ от 26.12.2008 (ред. от 13.07.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2015).
14 См.: пункты 4-8 статьи 10 Федерального закона №317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
15 См., например, также: статья 9.1 Федерального закона №256-ФЗ от 21.07.2011 «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»; постановление Правительства РФ №486 от 21.05.2015 «Об утверждении Положения о ведомственной охране стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья» и др.
16 См.: ФГУП «Ведомственная охрана объектов промышленности Российской Федерации» (см.: http://www.rusprofile.ru/
рамках федерального казенного учреждения.17 Представляется, что эта проблема также требует изучения.
Представляется, что вышеуказанная проблематика требует дополнительной научной разработки определяющих критериев должностного лица и представителя власти.
Список литературы:
1. Актуальные проблемы обеспечения законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Т. 3 / Костен-ников М.В., Куракин А.В., Овчинников Н.А. - М.: Маросейка, 2012.
2. Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань / Отв. ред.: Бичехвост А.Ф., Петрашова О.И., Пушкин А.И. - Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011.
3. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в странах СНГ / Карпович О.Г., Николаев А.Т., Спирин М.С. - М., 2010.
4. Актуальные проблемы противодействия коррупции: материалы международной научно-практической конференции, 14 октября 2010 г. / Отв. ред.: Амельча-ков И.Ф. - Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2010.
5. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: В. В. Астанин — Санкт-Петербург, Юнити-Дана, Закон и право, 2009 г.
6. Билинская М.Н. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия / М.Н. Билинская, В.В. Моисеев, В.Ф. Ницевич; Орловская региональная академия гос. службы. -Орел, 2011.
7. Борьба с коррупцией: новые подходы и векторы современного развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, Россия, Волгоград, 15-25 ноября 2010 г. / Отв. ред.: Чуриков В.В. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011.
8. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: материалы Всероссийского межвузовского круглого стола, г. Нижнекамск, 23 декабря 2011 г. / Отв. ред.: Агапов О.Д., Кабанов П.А. -Казань: Познание, 2012.
9. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук. авт. коллектива П.А. Кабанов; под науч. ред. П.А. Кабанова и И.И. Бикеева. - Казань, 2011. - 27 с. (публикация доступна на личном блоге П.А.Кабанова http://crimpravo.ru/blog/1064.html).
10. Волженкин, Б. В. Коррупция. — СПб.: СПбЮИ, 1998.
Рецензия
научного консультанта на статью кандидата юридических наук Сорочкина Р.А. «Проблемы применения понятия представителя власти в условиях делегированного публичного контроля»
В статье Сорочкина Р.А. обсуждаются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Автором критически проанализирована проблематика социальной и экономической обусловленности уголовного законодательства в рассматриваемой области. С учетом ограниченного объема данной работы раскрыто содержание факторов, определяющих уголовное законодательство о должностных лицах.
Заслуживают внимания предложения автора о необходимости дополнительной разработки критериев должностного лица, которые бы учитывали категории лиц, осуществляющих делегированный публичный контроль.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
При написании статьи автор показал умение анализировать юридические источники, делать обоснованные выводы и предложения.
Вывод: статья Сорочкина Р.А. «Проблемы применения понятия представителя власти в условиях делегированного публичного контроля» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Научный консультант, заведующий кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики РУДНЭ доктор юридических наук, профессор Л.А.Букалерова
id/944857); ФГУП «Ведомственная охрана» Министерства энергетики РФ (см.: http://www.vedotek.ru).
17 Согласно пункту 5 Положения о ведомственной охране Министерства финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ №1029 от 30.12.2000 (ред. от 15.08.2013) «О ведомственной охране Министерства финансов Российской Федерации»: «Органом управления ведомственной охраной является федеральное казенное учреждение «Государственное учреждение «Ведомственная охрана Министерства финансов Российской Федерации» (далее именуется - учреждение), в структуру которого входят главное управление и обособленные территориальные подразделения (филиалы-отряды)».
