CC BY
6977
DOI: 10.38197/2072-2060-2020-225-5-276-292
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕТОДОЛОГИИ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ PROBLEMS OF APPLICATION OF THE METHODOLOGY FOR FORECASTING AND PLANNING OF ECONOMY IN MODERN RUSSIA
БУШЕНЕВА ЮЛИЯ ИВАНОВНА
Доцент кафедры экономики и управления ГАОУ ВО ЛО «Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина», к.полит.н.
YULIA I. BUSHENEVA
Associate professor, Department of economics and management of Pushkin Leningrad State University, Candidate of Political Sciences
АННОТАЦИЯ
В статье характеризуется наличие ключевого противоречия современного российского прогнозирования и планирования - недостижение такого состояния, когда предположения прогнозов и планов находят воплощение в реальной экономической практике. Причинами такой ситуации выступает ряд методологических проблем, логика изложения которых в статье основана на выделении отдельных компонентов методологии прогнозно-плановой деятельности. Результаты проведенного исследования представлены в виде карты проблемных зон применения методологии, позволяющей сформировать ориентиры для решения выявленных противоречий. ABSTRACT
The article describes the presence of a key contradiction of modern Russian forecasting and planning - the failure to achieve a state where the assumptions of forecasts and plans are implemented in real economic practice, there are trends of significant discrepancy between the fact and the plan in relation to the implementation of forecasts and plans, which is illustrated by the example of several documents. The reasons for this situation are a number of methodological problems, the logic of which is presented in the article as part of the characteristics of these problems in separate categories of forecasting and planning methodology. The results of the research are presented in the form of a map of problem areas in the application of forecasting and planning methodology in public administration, which allows us to form comprehensive guidelines for solving the identified contradictions in the practice of state regulation of the Russian economy.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Методология, прогнозирование, планирование, компоненты, методы,
координация.
KEYWORDS
Methodology, forecasting, planning, components, methods, coordination.
278
Результативная реализация процессов прогнозирования и планирования в экономике может быть осуществлена только на основе определенной организованности данной деятельности или методологии. Методология прогнозирования и планирования формирует содержательно-ограничительный каркас для функционирования государственной прогнозно-плановой системы на определенном этапе ее развития, определяя принципы, логику, подходы и иные элементы планирования. Исследуемый предмет является динамичным феноменом, подвергаясь трансформации под влиянием решений органов государственной власти, изменений в экономической системе, потребностей общества. И именно в сфере методологии следует искать решение противоречий, возникающих в практике прогнозирования и планирования.
Одной из ключевых проблем, с которыми сталкивается современная прогнозно-плановая работа, является перманентное недостижение ее ключевого результата — приобретение такого состояния, когда вероятностные предположения прогнозов и плановые показатели находят свое реальное выражение в экономической практике (прогнозы сбываются, а планы реализуются). Корректность данного тезиса очевидна при сопоставлении прогнозных показателей как еще советского, так и уже российского прогнозирования (см. рис. 1).
Согласно данным рисунка 1, фактические данные среднегодовые темпы экономического роста практически постоянно расходились с прогнозными значениями, сформированными в официальных государственных прогнозах, таких как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР на 1991-2010 годы, Прогнозы долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г. и 2036 г. (Про-гноз-2030, Прогноз-2036). Особое расхождение наблюдалось
8,0 ^— X '
— \ 6,8
-10,0
КП НТП 1991-2010 гг. Прогноз 2030 г. Конс.сц. ^Прогноз 2030 г Иннов.сц. ■■ Прогноз 2030 г. Форсир.сц. Прогноз 2036. Баз.сц. -Факт
Рис. 1. Прогнозные и фактические среднегодовые темпы экономического
роста за пятилетие, %1 Источник: составлено автором по [1-5].
в периоды после распада СССР 1991-1995 гг. (прогноз оказался оптимистичнее факта на 12,8%), рыночных реформ и дефолта страны 1996-2000 гг. (на 3%), 2006-2010 гг. (факт оптимистичнее прогноза на 3,5%). В среднем за период 1986-2020 гг. расхождение прогнозных и фактических показателей составляло 2,2% (от 0,3 до 12,8%), причиной чего выступила невозможность предсказать на момент составления прогноза ситуаций, которые оказали колоссальное влияние на социально-экономические процессы в мире в целом, и в России в частности («шоковая терапия», девальвация рубля, мировой финансовый кризис и др.).
Отмеченные ранее тенденции расхождения факта и плана наблюдаются и в отношении реализации планов. Так, показатели Концепции долгосрочного социально-экономического
1 Приведены три сценария Прогноза-2030: консервативный, инновационный, форсированный (целевой). Для КП НТП указаны темпы роста конечного общественного продукта, для Про-гноза-2030 и фактических данных с 1991 г. — темпы роста ВВП к предыдущему году в процентах, до 1991 г. темпы роста ВНП к предыдущему году в процентах.
Таблица 1
Различие фактических и плановых показателей, заложенных в Концепции-2020
№ Макроэкономические показатели Концепция-2020 Факт Изменение в 2016-2020 гг.
2008-2010 2011-2015 2016-2020 2008-2010 2011-2015 2016-2020 +/- (план-факт) о/ /о (план к факту
1 Цены на нефть (мировые), долларов США за баррель 99 91 108 79,7 96,6 56,6 65,1 -21,8
2 Численность населения, млн чел. 141,8 142,2 143,4 142,8 143,8 146,8 -6 1,4
3 Инфляция в среднем за год, % 10,3 6,4 3,5 10,3 8,7 3,8 -2,6 12,9
4 ВВП, среднегодовой прирост, % 6,8 6,4 6,3 0,6 1,8 1,5 15,6 -80,0
5 Реальные располагаемые доходы населения, среднегодовой прирост 10 7 6,7 3,8 1,1 -1,0 19,8 -83,5
6 Инвестиции, среднегодовой прирост 14-14,8 10,3 10 0,8 1,4 2,9 15,2 -74,9
7 Экспорт, среднегодовой прирост 2,8 3,8 3,8 8,9 -4,9 8,3 -1,9 18,3
8 Импорт, среднегодовой прирост 20 8,7 6,5 9,2 -4,7 7,1 23,6 -67,0
Источник: составлено автором по [6-8].
развития РФ до 2020 г. (Концепции-2020) и фактические показатели имеют значительное различие (см. таблицу 1).
Согласно данным таблицы 1, видно, что наблюдается существенная разница между плановыми и фактическими показателями. Наиболее точными оказались планы, поставленные в 2008 г., в отношении численности населения (отклонение факта от плана на 1,4%), несмотря на малопредсказуемое событие увеличения населения за счет присоединения к территории РФ двух новых субъектов: Республики Крым и города Севастополя в 2014-2015 гг. Все иные запланированные показатели оказались достаточно далеко от фактических, причем как в сторону преуменьшения показателей в плане (инфляция, экспорт), так и преувеличения (цены на нефть, ВВП, реальные располагаемые доходы населения, инвестиции, импорт), см. рис. 2.
Другим знаковым целевым показателем в Концепции-2020 явилось вхождение России в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной способности). На протяжении 2008-2020 гг. место России в данном рейтинге менялось, но достижение запланированного места так и не произошло, в 2019 г. страна осталась на 6-м месте.
Таким образом, в результате анализа приведенных данных возникают закономерные вопросы о целесообразности и практикоориентированности прогнозирования и планирования, оценки позволительного отклонения фактического результата от заранее предопределенного, когда прогнозно-плановая деятельность перестает приносить необходимый итог для принятия экономических решений. Решение же проблемы недостаточного предсказательного потенциала прогнозов и планов следует искать в проблемах методологической сферы, которые можно разложить на группы
282
Рис. 2. Отклонение фактических показателей от запланированных в Кон-цепции-2020, %
Источник: составлено автором по [6-8].
в соответствии с компонентным составом содержания методологии, что позволяет в конечном итоге сформировать карту проблемных зон применения методологии прогнозирования и планирования в государственном управлении России.
Первая группа проблем связана с противоречиями, формирующими основания для прогнозно-плановой методологии. Следует отметить, что используемый в настоящее время программно-целевой подход наряду с использованием сигнального подподхода не дает возможности в полной мере сформировать прогнозы и планы для экономического будущего, обладающего значительным потенциалом неопределенности при наличии ограниченности информации и существенном изменении параметров поведения экономики в условиях се-
рьезных кризисов и шоков. В результате в прогнозах и планах не формируются так называемые сценарии катастроф (джокеров или wild cards [9]), не учитываются крупные малопредсказуемые исключительные события, которые в разных формах регулярно проявляются при функционировании экономической системы.
В построении современных прогнозов и планов не учитываются положения теории управляемых внутренних противоречий (гомеостатики), поведения нелинейных динамических систем (теории хаоса), закономерностей изменения информации в сложных управляющих системах (кибернетики), малых изменений входных параметров, приводящих к резкому и безвозвратному изменению характеристик всей системы (теории катастроф). В том числе в результате игнорирования данных
Рис. 3. Дихотомия документов планирования и программирования в РФ на федеральном уровне Источник: составлено автором.
284
теорий в прикладной деятельности прогнозы в современных условиях теряют свой предсказательный потенциал, а планы — свою конструктивную силу. Современный жестко целенаправленный подход, отягощенный «календарным фетишизмом», ограничивает степень предсказательного и конструктивного результата работы, наполняя информационные государственные потоки излишним и несбыточным оптимизмом.
Ключевой проблемой, касающейся порядка применения методологии, выступает медленное реагирование прогнозно-плановой системы на изменения во внешней среде. Имеющаяся «заторможенность» прогнозно-плановой системы приводит к тому, что в данной сфере превалирует режим «ручного управления», в рамках которого в основном формируются кратко- и среднесрочные прогнозы и планы. В результате в России на федеральном уровне возникает дихотомия планирования, которая выражается в раздвоенности планирования на реальное и декларируемое (см. рис. 3).
Реальное планирование, реализуемое в режиме «ручного управления», так же как и декларируемое, венчается ежегодным Посланием Президента РФ, документом, не имеющим утвержденных правил разработки и определяющим цели для годичного планирования. «Пусковым механизмом» для реализации положений послания и постановке целей на среднесрочную перспективу выступают «майские указы» Президента РФ 2012 г., 2018 г., определяющие директивные цели по отношению к деятельности Правительства РФ. Прикладная реализация указов Президента РФ находит свое выражение через национальные проекты, получившие оформление в форме национальных программ с реальным финансированием из федеральных, региональных бюджетов, внебюджетных фондов и источников, тогда как в декларируемой части данную
роль выполняют государственные программы, определенные в Федеральном законе № 172-ФЗ в качестве ДСП. Утверждение национальных программ осуществляется Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, утверждение государственных программ — Правительством РФ.
Вероятно, часть государственных программ каким-то образом будет коррелироваться с реализуемыми национальными проектами (совпадения с государственными программами отмечены для восьми национальных проектов: «Здравоохранение», «Образование», «Культура», «Жилье и городская среда», «Экология, «Наука», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт»).
При возникновении крупных непредсказуемых событий, оказывающих влияние на всю экономическую систему, прогнозно-плановые результаты в режиме «ручного управления» достаточно быстро трансформируются, тогда как декларируемая прогнозно-плановая махина остается прежней достаточно продолжительное время (в частности, новый долгосрочный Прогноз-2036 был принят только в 2018 г., что практически справедливо с позиции законодательства (новый долгосрочный прогноз должен разрабатываться каждые шесть лет), но имеет несколько опаздывающее действие в связи с тем, что макроэкономические условия существенно изменились еще в 2014-2015 гг., что урезало предсказательные возможности предыдущего Прогноза-2030.
Перекос в сторону кратко- и среднесрочного планирования приводит к недостаточному развитию и более длительного планирования. Так, Стратегия долгосрочного социально-экономического развития, необходимость которой явно назрела
286
для определения перспектив будущего в связи с истечением срока Концепции-2020, не принята вплоть до 2020 г., то есть в течение шести лет после вступления в действие Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ).
Проблемы способов деятельности в рамках методологии касаются накопленных противоречий в сфере экспертности, применения методов и обоснования результатов. В частности, при разработке государственных прогнозов и планов происходит узкий охват специалистов-экспертов, состав которых часто ограничен представителями органов власти, оставляя за бортом представителей научной общественности, бизнеса, гражданского общества. Даже если представители иных профессиональных и общественных групп привлекаются к разработкам прогнозов и планов, то их деятельность краткосрочна, порой разрознена, лишена полноценного сетевого взаимодействия. В результате рождаемые прогнозы и планы зачастую обладают невысоким эвристическим потенциалом, низкой прогнозно-плановой культурой, без согласования широкого круга социальных интересов. Снижение эвристичности в прогнозно-плановой работе приводит и к так называемой футуро-фобии, психологическому эффекту, при котором человеческая психика раздражительно реагирует на картину любого будущего, сущностно отличного от имеющегося представления, в результате чего в прогнозах и планах нечетко прослеживаются действительно прорывные тренды и технологии.
Инструментарий, который в настоящее время имеется в распоряжении прогнозистов и плановиков, имеет определенные изъяны, в частности, экстраполяция в силу учета только трендов настоящего и будущего не в состоянии предсказать трансформационные неожиданные события будущего. Проблемами
эконометрических, информационных моделей выступает излишняя сложность и трудозатратность, при экспертизе при-влекатеся урезанное число экспертов, а привлечение более значительного числа будет нарушать принцип рентабельности. Сами подходы и методы в разных регионах страны носят разрозненный характер, не сформирована сквозная методология создания документов и единая методическая поддержка планирования. Таким образом, отечественная прогнозно-плановая работа использует урезанный инструментарий, который по целому ряду параметров оказывается не соответствующим новой постиндустриальной экономической реальности.
В современных российских прогнозах количественные результаты или отсутствуют, ведя к потере конкретных ориентиров (например, как в Прогнозе долгосрочного научно-технологического развития России), или их реализация далека от факта (Концепция-2020, Прогноз-2030). В итоге современные прогнозно-плановые документы имеют проблему собственного обоснования, имея слабую подкреплен-ность экономическими оценками и расчетами ВВП, объема промышленного производства, инвестиций. Важно отметить, что «избегаемость» количественных данных в целом ряде документов дополняется и неупоминанием о ресурсах и механизмах, необходимых для достижения желаемого состояния.
Следующая группа проблем связана с результатами деятельности, что может быть выражено в проблемах координации. Здесь формируются проблемы несвязанности ДСП между собой, отсутствие согласования между прогнозами и планами, слабая связь целевых показателей с фактическими макроэкономическими параметрами. В итоге отсутствует увязка стратегий развития отраслей на федеральном, региональном
288
и муниципальном уровне, вышестоящие документы не задают рамки для документов последующего уровня.
Второй момент связан с одновременной реализацией на определенной территории целого ряда документов, что приводит к путанице между ними, повышает нагрузку на органы публичной власти. В итоге на территории субъекта реализуется целый ряд паралельных документов: приоритетные национальныепроекты,государственныефедеральныеирегио-нальные программы, целевые и ведомственные программы.
Разрозненности добавляет такой документ стратегического планирования, как Стратегии социально-экономического развития макрорегионов, разрабатываемые на долгосрочный период для двух и более субъектов РФ. В настоящее время существует 12 макрорегионов, которые практически не совпадают с границами восьми федеральных округов, что вызывает вопрос о руководстве реализацией данных стратегий, межведомственной и межрегиональной координации, источниках и объемах финансирования, соотношении данных стратегий со стратегиями социально-экономического развития федеральных округов.
В итоге формируется ситуация, когда происходит нарушение одного из важных принципов планирования — принципа оптимальности, что приводит к путанице в согласовании между результатами прогнозно-плановой работы и их неско-ординированности. Кроме того, многие стратегии остаются попросту на бумаге, поскольку не предусматривают источников финансирования, в отличие от национальных проектов и программ. В результате принятый Федеральный закон № 172-ФЗ не удается полноценно встроить в имеющуюся систему планирования. Проблемы результата деятельности усугубляются отсутствием единого координационного
центра прогнозирования и планирования в стране, а также наличием множества разрозненных и правовых документов, регулирующих данную сферу.
Проблемы мониторинга деятельности связаны с противоречиями в оценивании результатов прогнозирования и планирования и ответственности за их осуществление. Зачастую данный мотиторинг и распределение ответственности носит узковедомственный характер, что приводит к размыванию результатов, несквозному характеру контроля, не позволяет сформировать комплексной управленческой системы и своевременно информировать общество о результатах работы. Сама оценка носит несвоевременный нерегулярный характер, без системного аудита противоре-
Прогнозирование и планирование национальной экономики
Рис. 4. Карта проблемных зон применения методологии прогнозирования и планирования в государственном управлении России Источник: составлено автором.
290
чий и выявления патологий в процессе и результатах прогнозирования и планирования.
Приведенные проблемы могут быть объединены в рамках карты проблемных зон применения методологии прогнозирования и планирования в государственном управлении России, имеющей следующий вид (см. рис. 4).
Таким образом, несмотря на создание системы документов стратегического планирования, состоящей из значительного числа планов и прогнозов, в системе российского прогнозирования и планирования отсутствует целостность и единство. В связи с этим необходима дальнейшая работа по формированию скоординированной системы стратегического планирования в РФ и методологических основ ее функционирования. Данная работа должна быть нацелена на реализацию обоснованной управленческой практики, имеющей долгосрочный характер и направленной на адаптивное решение возникающих противоречий в экономической системе, оперативное приспособление управленческих механизмов к экономической ситуации и наличие обоснованного целенаправленного экономического движения.
Библиографический список
1. Комплексная программа научно-технического прогресса СССР на 1991-2010 годы [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https:// ecfor.ru/publication/kompleksnaya-programma-nauchno-tehnich-eskogo-progressa-sssr/
2. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г. (утв. Правительством РФ в 2011 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2036 г. (разработан Минэкономразвития России
от 28.11.2018) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// www.consultant.ru.
4. СССР в цифрах в 1989 году. Краткий статистический сборник. М.: Финансы и статистика, 1990. 451 с.
5. ВВП. Индексы физического объема, в процентах к предыдущему году. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www. gks.ru/free_doc/new_site/vvp/vvp-god/tab3.htm.
6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // Собр. законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
7. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.gks.ru
8. Цена на нефть марки Brent [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://worldtable.info/yekonomika/cena-na-neft-marki-brent-tablica-s-1986-po-20.html.
9. Рай В.В. Зарождающиеся тенденции и «джокеры» как инструменты формирования и изменения будущего // Форсайт. 2012. Т. 6. № 1. С. 60-73.
References
1. Kompleksnaja programma nauchno-tehnicheskogo progressa SSSR na 1991-2010 gody [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://ecfor.ru/publication/kompleksnaya-programma-nauchno-tehnicheskogo-progressa-sssr/
2. Prognoz dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija RF na period do 2030 g. (utv. Pravitel'stvom RF v 2011 g.) [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru
3. Prognoz dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija RF na period do 2036 g. (razrabotan Minjekonomrazvitija Rossii ot
28.11.2018) [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: http://www. consultant.ru
4. SSSR v cifrah v 1989 godu. Kratkij statisticheskij sbornik. M.: Finansy i statistika, 1990. 451 s.
5. VVP. Indeksy fizicheskogo ob#ema, v procentah k predydushhemu godu. Oficial'nyj sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://www.gks.ru/free_doc/ new_site/vvp/vvp-god/tab3.htm.
6. Koncepcija dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija RF na period do 2020 g. utv. Rasporjazheniem Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 № 1662-r // Sobr. zakonodatel'stva RF. 2008. № 47. St. 5489.
7. Oficial'nyj sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://www.gks.ru
8. Cena na neft' marki Brent [Jelektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://worldtable.info/yekonomika/cena-na-neft-marki-brent-tablica-s-1986-po-20.html.
9. Raj V.V. Zarozhdajushhiesja tendencii i «dzhokery» kak instrumenty formirovanija i izmenenija budushhego // Forsajt. 2012. T. 6. № 1. S. 60-73.
Контактная информация / Contact information
Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина
196605, Российская Федерация, г. Санкт-Петербург, Пушкин, Петербургское шоссе, д. 10
Pushkin Leningrad State University, 10, Petersburg highway, St. Petersburg,
196605, Russia
Бушенева Юлия Ивановна / Yulia I. Busheneva
+7 (812) 451-74-41
u.busheneva@lengu.ru, busheneva@yandex.ru
