CC BY
40
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2013. № 2(14)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ЗАШИТЫ ЭНЕРГОКОМПАНИЙ ОТ НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ*
© А. Ю. Шапошников
Шапошников Андрей Юрьевич
кандидат юридических наук доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Самарский
государственный университет (г. Самара)
В статье, на основе анализа сложившейся ситуации, рассматриваются отлельные направления совершенствования правовой зашиты энергокомпаний и преллагаются меры по привлечению к различным вилам ответственности нелобросовестных потребителей. Отмечается, что прелприятия, осушествляюшие произволство, транспортировку и поставку электроэнергии и газа, постоянно и повсеместно сталкиваются с нелобросовестными потребителями, причиня-юшими ушерб путем обмана или злоупотребления ловерием. Указывается на нелостаточную проработанность законолательной базы приволит к тому, что значительная часть ушерба компенсируется за счет лобросовестных потребителей, а правонарушители ухолят от ответственности.
Ключевые слова: повреждение объектов электроэнергетики, хишение электроэнергии, хишение газа, причинение имушественного ушерба путем обмана и злоупотребления ловерием, поврежление приборов учета, нело-бросовестные потребители.
Благополучие и комфортное существование современного общества полностью зависит от качества и стабильности работы системы компаний и организаций, поставляющих энергию и энергоносители. Сбои в их работе ставят под угрозу не просто комфорт, но жизнь и здоровье людей, экологическую безопасность целых регионов. Обычный потребитель просто не думает об этих угрозах, его интересуют только наличие
* Статья подготовлена при поддержке РГНФ (проект № 13-13-63001).
электричества в розетке, газа в конфорке, а любые сбои в работе и постоянно растущие счета за коммунальные услуги вызывают только неудовольствие населения. Стремясь сократить свои расходы, одни стараются экономить и переходить на энергосберегающие технологии, а другие сокращают более радикальным способом: подделывая показатели приборов учета, устраивая дополнительные или обводные подключения и т. п. Каждый этап повышения тарифов на электроэнергию и энергоносители приводит к увеличению числа людей избравших второй путь «экономии». Предложенная Правительством РФ система двойного расчета1, при которой некий лимит оплачивается по одному тарифу, а все, что сверх лимита — по завышенному, безусловно, усилит криминальную мотивацию. Высокая латентность и фактическая безнаказанность правонарушителей приводит к распространению криминального опыта.
Попробуем рассмотреть и проанализировать данную систему правонарушений, определить уровень общественной опасности и необходимость уголовно-правового реагирования на складывающуюся ситуацию.
Значимость энергетических отраслей трудно переоценить. Однако, по мнению самих энергетиков, все отрасли находятся в сложном состоянии, существующие проблемы накапливались десятилетиями и, как правило, игнорировались или решались «на скорую руку» — устранялись последствия, а не причины. Негативно на состоянии отраслей отразилась демонополизация в результате которой единые системы были разделены на составляющие: производство, транспортировка (в том числе с участием цепочки посредников), система сбыта в которой поставка электроэнергии или газа отделена от расчетов с потребителями (одно предприятие поставляет, а другое собирает плату с потребителей).
Одной из основных составляющих современного состояния электроэнергетики специалисты считают ее слабую правовую защищенность от различных посягательств и отсутствие взаимопонимания между энергетиками и юристами. Действующие Федеральные законы от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 26.03.2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» и целый ряд иных нормативно-правовых актов2 не снимают всех суще-
1 См.: Постановление Правительства РФ от 22.07.2013 г. № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» (вместе с «Положением об установлении и применении социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)»)
2 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (вместе с «Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии», «Правилами полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии»); Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 г. № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования» (вместе с «Правилами пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению»).
ствующих проблем. До настоящего времени в Российской Федерации не проводились какие-либо серьезные комплексные исследования правовых, криминологических и социологических аспектов проблем, возникающих в сфере производства, передачи и потребления электроэнергии и газа. Попробуем обозначить основные направления, по которым необходимо совершенствования правовой защищенности электроэнергетики и газоснабжения, выявленные нами на основе криминалистического анализа преступлений и правонарушений, посягающих на объекты энергосистемы.
Собранный нами эмпирический материал позволяет обозначить три основных направления совершенствования системы электроэнергетической безопасности, требующих серьезного изучения и разработки эффективных мер для их разрешения3.
1. Защита объектов электроэнергетики и газоснабжения от повреждений и уничтожений.
2. Защита объектов электроэнергетики и газоснабжения от размещения в охранных зонах жилых, торговых и иных строений и объектов.
3. Защита электроэнергетики и газоснабжения от «хищений» электроэнергии и газа.
Попробуем проанализировать выделенные нами направления и обозначить основные проблемные вопросы для каждого из них.
Преступления и правонарушения, связанные с повреждением электрических сетей, серьезно сказываются на надежности энергосистемы в целом и уже приводят к отключению целых населенных пунктов. Предприятия газоснабжения от подобных преступлений страдают значительно реже. По мнению специалистов, в Самарской области фактически уничтожено 90% резервных линий электропередач и кольцующих перемычек. Уничтожение указанных линий началось в средине 1990-х гг., когда возник спрос на лом цветного и черного металла, и проходило в несколько этапов. Первоначально преступники похищали алюминиевые провода, которые сдавались в приемные пункты под видом лома, затем пришел черед металлических опор, которые стали разбирать на стальные уголки. В настоящее время некоторые линии уничтожаются полностью, частные компании демонтируют железобетонные опоры и устанавливают их на своих линиях электропередачи, часто даже не изменив диспетчерские наименования опор. Так, по данным экспертов, в 2004-2007 гг. на территории Приволжского федерального округа сформировалось несколько межрегиональных организованных преступных групп, специализирующихся на хищении изделий из цветного металла и комплектующего оборудования с объектов электроэнергетики4. В настоящее время подобные группы «переключились» с распределительных сетей (ЛЭП 6-10-0,4 кВ) на высоковольтные
3 Нами было изучено 177 уголовных дел и отказных материалов о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 165, 215-2 УК РФ, совершенных на объектах электроэнергетики и газоснабжения; проинтервьюировано свыше 250 сотрудников правоохранительных органов и 37 сотрудников энергоснабжающих организаций.
4 Информация предоставлена службой экономической безопасности Самарского представительства ОАО «ВоМРК».
сети (ЛЭП 35-110-220-500 кВ), помимо проводов предметом хищений все чаще становится дорогостоящее оборудование трансформаторных подстанций.
Материальный ущерб, причиненный в результате хищений, превышает десятки миллионов рублей. Затраты на восстановление поврежденных линий и подстанций в сотни раз превышают стоимость похищенного имущества. В 2001 г. УК РФ был дополнен статьей 215.2, предусматривающей уголовную ответственность за повреждение объектов электроэнергетики. Однако, по нашему мнению, это решение «на скорую руку». Вместо того чтобы изучить проблему и разработать комплексные меры по защите объектов электроэнергетики, законодатели ограничились незначительным усилением уголовной ответственности.
Подавляющее большинство хищений на объектах электроэнергетики совершаются в условиях неочевидности, выявляются спустя значительное время — от нескольких суток до нескольких месяцев, исключение составляют случаи хищений с подключенных линий. К моменту обнаружения преступления следы давно уничтожены окружающей средой, поэтому раскрытие и расследование подобных преступлений требует особого подхода и новых методик5. По нашему мнению, необходимы комплексные межотраслевые исследования данной проблемы с целью выявления причин и условий, способствующих преступным посягательствам на объекты электроэнергетики. На основе проведенных исследований должны быть разработаны комплексные меры по защите объектов электроэнергетики от преступных посягательств, включающие формирование соответствующей законодательной базы.
Вторым обозначенным нами направлением является защита электроэнергетики и газоснабжения от размещения различных объектов в охранных зонах. Действующее законодательство и правила охраны электрических и газовых сетей запрещают размещение каких-либо социально значимых или пожароопасных объектов в охранных зонах. Однако в г. Самаре и других городах России можно встретить размещенные в охранных зонах высоковольтных ЛЭП — рекламные щиты, автостоянки, рынки, автозаправочные станции, детские игровые площадки, жилые здания и торговые комплексы. Большинство указанных объектов размещены по согласованию и с разрешения местной администрации и представителей энергокомпаний. В результате подобных действий местных властей и недобросовестных представителей энергокомпаний под угрозу ставятся жизнь, здоровье и безопасность граждан, а также надежность электрических и газовых сетей, поскольку размещенные в охранных зонах стационарные объекты создают препятствия для профилактических и ремонтных работ. По нашему мнению, необходимо провести независимый мониторинг объектов, размещенных в охранных зонах электрических сетей, определить уровень их опасности для населения и энергетики, разработать комплекс защитных и профилактических мер.
В качестве третьего направления нами выделена защита электроэнергетики и газоснабжения от «хищений» электроэнергии и газа. В настоящее время,
5 См, напр.: Шапошников А. Ю. Методика расследования преступных посягательств на сетевые объекты электроэнергетики : учебное пособие / А. Ю. Шапошников, В. И. Баранов, О. А. Гришин, К. В. Лазарченко ; Самарский филиал СЮИ МВД РФ. Самара : Изд. «Универс групп», 2007. 111 с.
по подсчетам специалистов, в год только самарские энергетики теряют до 1 млрд. кВтч электроэнергии. Данные потери определяются энергокомпаниями как коммерческие, и их доля в некоторых регионах порой достигает 50% от общего объема поставленной электроэнергии, т. е. примерно половина всей произведенной и доставленной потребителям электроэнергии просто исчезает. Потери в сфере газоснабжения ниже, и составляют около 10% от общего количества поставляемого газа. Причины подобного явления кроются в уже отмеченном нами массовом стремлении потребителей, как физических, так и юридических лиц, сократить свои расходы и попросту не оплачивать потребленную электроэнергию и газ. Энергетики пытаются самостоятельно справиться с данной проблемой — увеличивают штат контролеров, проводят массовые рейды по проверке потребителей, особо злостных нарушителей отключают и пытаются привлечь к ответственности. Часто контролеры энергокомпаний сталкиваются с пассивным (им просто не отвечают или не пускают к приборам учета) или активным (на них нападают) противодействием со стороны недобросовестных потребителей. Пытаясь обеспечить эффективность работы контролеров энергокомпании устанавливают потребителям приборы учета, позволяющие считывать информацию дистанционно. По мнению энергетиков, действующее законодательство не содержит правовых норм, позволяющих эффективно противостоять «хищениям» электроэнергии и газа. Анализ административной, следственной, прокурорской и судебной практики позволяет выявить целый комплекс проблемных вопросов:
— отсутствие правовой защищенности контролеров энергоснабжающих предприятий, и обязанности потребителей предоставить им беспрепятственный доступ к приборам учета;
— отсутствие единой практики привлечения к административной ответственности лиц, виновных в самовольном подключении к электрическим сетям и самовольном (безучетном) использовании электроэнергии;
— отсутствие единой практики возбуждения, расследования и судебного рассмотрения уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 165 УК РФ, связанных с причинением имущественного ущерба энергоснабжающим организациям;
— отсутствие четкой и обоснованной системы определения точного размера материального ущерба, причиненного энергоснабжающим организациям, при самовольном (безучетном) потреблении электроэнергии и газа либо потреблении с поврежденными приборами учета.
Правительство РФ попыталось решить проблему определения ущерба, установив для лиц, осуществляющих безучетное и бездоговорное потребление электроэнергии, драконовские правила, согласно которым объем бездоговорного потребления электрической энергии определяется расчетным способом, где за основу берется допустимая длительная токовая нагрузка вводного провода (кабеля)6 .
6 См.: Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (вместе с «Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии», «Правилами полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии»)
Данные правила фактически призваны компенсировать потери энергокомпаний за счет выявленных «похитителей» электроэнергии.
Обобщив результаты проведенного анализа, автор пришел к выводу о необходимости проведения всесторонних и объективных научных исследований проблем, существующих в отечественной электроэнергетике, и разработке эффективных мер по их преодолению путем:
— совершенствования федерального и регионального законодательства;
— формирования единой правоприменительной практики;
— разработки и внедрения в практику новых криминалистических и экспертных методик, направленных на выявление, раскрытие, расследование и судебное рассмотрение уголовных, административных и гражданских дел, связанных с причинением ущерба энергоснабжающим организациям.
Прежде всего, необходимо провести научные исследования, направленные на получение достоверной информации и формирование реальной картины состояния данного сегмента соответствующих отраслей, определить точные размеры потерь электроэнергии и газа. Поставщики электроэнергии и газа стремятся скрыть истинный размер «коммерческих» потерь, различными способами, в том числе переводя их в раздел «технических», поскольку технические потери закладываются в тарифы, а коммерческие нет. Поставщики газа компенсируют потери за счет явно завышенных нормативов потребления газа населением, выставляемых при отсутствии приборов учета. При подобном подходе законопослушные потребители электричества и газа фактически платят за недобросовестных, и компании в итоге не несут значительных финансовых потерь. Фактически руководство энергокомпании не заинтересовано в углубленном изучении данного направления, поскольку финансовые потери в существующей системе отношений компенсируются, а механизм компенсации фактически скрыт от широкой общественности. В данную систему вписываются и установленные Правительством правила расчета объема бездоговорного и безучетного потребленния электроэнергии. Вместе с тем подобное состояние не может сохраняться вечно. Все большее количество потребителей газа, стремясь сократить свои расходы, устанавливает приборы учета газа, и рано или поздно газовые компании столкнутся с ситуацией, когда количество поставленного населению газа окажется существенно больше потребленного, согласно приборам учета.
У данной проблемы ест еще одна составляющая — безопасность эксплуатирования электрических и газовых сетей. Мощность сетей и комплектующего оборудования, объем поставляемого газа и давление в системе распределительного газопровода, определяется с учетом объемов потребления. В том случае, когда фактический объем потребления значительно превосходит расчетные возможности сетей, их надежность оказывается под угрозой. В электрических сетях это скачки напряжения и перегрузка, с выходом из строя оборудования КТП, и, как следствие, отключение, в том числе на длительные сроки, необходимые для ремонта оборудования КТП. В системе газопроводов, значительное превышение фактических объемов потребления приводит к падению давления в системе газопровода, что чревато утечкой газа и взрывом.
Стремление руководства оттянуть изучение и комплексное решение данной проблемы приводит к росту количества правонарушителей, а также может привести к ситуациям, в которых возможна угроза жизни и здоровью людей.
Анализ материалов уголовных дел, протоколов об административных правонарушениях, а также решений об отказе в возбуждении уголовных дел, позволяет сделать следующие выводы.
Действующее законодательство предусматривает административную ответственность за самовольное подключение к электрическим сетям и газопроводам, а равно самовольное (безучетное) использование электроэнергии и газа ст. 7.19 КоАП РФ. Выявление данных правонарушений осуществляется с участием сотрудников полиции, уполномоченных, согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, составлять протоколы данных административных правонарушений. Поскольку состав административного правонарушения формальный для привлечения виновного лица к ответственности не требуется причинения им материального ущерба, равно как и его доказывания. К административной ответственности по данной статье привлекаются и лица, самовольно подключившиеся к сетям после принудительного отключения, т. е. злостные неплательщики или ранее самовольно подключавшиеся, но отключенные. Фактически образуется замкнутый круг.
Сложнее обстоит дело, когда выявляется скрытая врезка (подключение) или повреждение (несанкционированная модификация) прибора учета, приводящая к тому, что фактический объем потребленной электроэнергии или газа оказывается значительно больше, чем показания прибора учета. В данном случае отсутствует факт самовольного подключения, но есть факт причинения имущественного ущерба, посредством сокращения расходов. Действия, направленные на искажение показаний прибора учета, носят характер обмана и злоупотребления доверием. До внесения изменений в ст. 165 УК РФ лиц, виновных в махинациях с приборами учета потребленной электроэнергии пытались привлечь к уголовной ответственности по данной статье. Однако при этом органы предварительного расследования и потерпевшие организации столкнулись с проблемой расчета и доказывания точного размера причиненного ущерба. Как точно определить, сколько именного электричества или газа было потреблено виновным? Когда именно были произведены изменения в приборах учета, и за какой период считать количество потребленной энергии или газа? Из-за невозможности точно рассчитать реальный размер ущерба правоохранительные органы активно отказывают в возбуждении уголовных дел.
При определении размера причиненного ущерба энергокомпании пытаются использовать правила гражданского процесса, согласно которых объем безу-четно потребленной электроэнергии или газа рассчитывается для юридических лиц согласно мощности энергопотребляющего оборудования, а для физических лиц — согласно установленных Правительством РФ нормативов потребления7.
7 См.: Постановления Правительства РФ от 23.05.2006 г. № 306 и от 04.05.2012 г. № 442.
Введение в ч. 1 ст. 165 УК РФ в качестве обязательного признака крупного ущерба, по нашему мнению, существенно ухудшило положение энерго-снабжающих организаций. Фактически ущерб на сумму 250 тыс. рублей может быть причинен в том случае, когда количество «похищенной» электроэнергии превысит 100 тыс. кВт за три года (срок исковой давности). Электричество в таком объеме потребляют средние и крупные предприятия, имеющие значительные производственные мощности. Между тем в отечественной практике так и не наработана единая методика привлечения к уголовной ответственности юридических лиц и их руководителей. Для всех остальных недобросовестных потребителей, за счет совокупных действий которых накапливается огромный ущерб, фактически предусмотрена только гражданская ответственность.
Махинации с приборами учета электроэнергии и газа, влекущие причинение ущерба энергоснабжающим организациям, в настоящее время не попадают под действие каких-либо статей КоАП РФ или УК РФ и являются ненаказуемыми. Стремясь выправить данный перекос, Правительство РФ в постановлении от 4 мая 2012 г. № 442 определило, содержание понятий «бездоговорное потребление» и «безучетное потребление» применительно к электроэнергии. «Бездоговорное потребление определяется как — самовольное подключение энергопринимающих устройств к объектам электросетевого хозяйства и (или) потребление электрической энергии в отсутствие заключенного в установленном порядке договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничных рынках. «Безучетное потребление» определяется как потребление электрической энергии с нарушением установленного договором энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности), договором оказания услуг по передаче электрической энергии) и установленного Постановлением порядка учета электрической энергии со стороны потребителя (покупателя), выразившимся во вмешательстве в работу прибора учета (системы учета), обязанность по обеспечению целостности и сохранности которого (которой) возложена на потребителя (покупателя), в том числе в нарушении (повреждении) пломб и (или) знаков визуального контроля, нанесенных на прибор учета (систему учета), в несоблюдении установленных договором сроков извещения об утрате (неисправности) прибора учета (системы учета), а также в совершении потребителем (покупателем) иных действий (бездействий), которые привели к искажению данных об объеме потребления электрической энергии (мощности).
Полагаем, что в настоящее время необходимо провести серьезное межотраслевое научное исследование, направленное на комплексное системное изучение правовых проблем электроэнергетики и газоснабжения, с формированием единой системы законодательной обеспечения электроэнергетической безопасности Российской Федерации. Вместе с тем, по нашему мнению, данные разъяснения не вносят ясности в процесс правоприменения.
На первоначальном этапе изучения данной проблемы можно предложить законодателю ввести административную и уголовную ответственность за повреждение приборов учета электроэнергии и газа.
Так, статью 7.19 КоАП РФ необходимо дополнить частью 2 следующего содержания: «нарушение сроков и порядка уведомления энергосбытовых компаний о повреждении приборов учета электроэнергии, тепловой энергии, нефти и нефтепродуктов, газа, а равно удостоверительных и поверочных пломб при отсутствии признаков умышленного причинения имущественного ущерба», предусмотрев адекватно административное наказание.
Дополнить статью 165 УК РФ, предусмотрев уголовную ответственность за умышленное повреждение или внесение в конструкцию приборов учета непредусмотренных производителем изменений, влияющих на точность определения объемов потребления электроэнергии, тепловой энергии, нефти и нефтепродуктов и газа, предусмотрев адекватное уголовной наказание.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»
2. Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»
3. Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 г. № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг»
4. Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (вместе с «Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии», «Правилами полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии»)
5. Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 г. № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквар-тирного газового оборудования» (вместе с «Правилами пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквар-тирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению»).
6. Постановление Правительства РФ от 22.07.2013 г. № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» (вместе с «Положением об установлении и применении социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)»)
7. Шапошников, А. Ю. Методика расследования преступных посягательств на сетевые объекты электроэнергетики : учеб. пособие / А. Ю. Шапошников, В. И. Баранов, О. А. Гришин, К. В. Лазарченко / Самарский филиал СЮИ МВД РФ. — Самара : Изд. «Универс групп», 2007. — 111 с.
