CC BY
73
УДК 342.7 ББК 67.400
© 2019 г. К. В. Казарян,
доцент кафедры гражданского права Ростовского филиала Российского государственного
университета правосудия кандидат юридических наук, доцент.
Тел.: 8 (903) 403-91-80
Е. Н. Полунина,
заместитель начальника кафедры общеправовых дисциплин Волгодонского филиала
Ростовского юридического института МВД России.
E-mail: moiseeva83@list.ru
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ АДАПТАЦИИ МИГРАНТОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В статье анализируется правовое регулирование адаптации и интеграции мигрантов. Акцентируется внимание на отсутствии в настоящее время должного законодательного урегулирования вопросов адаптации мигрантов. Изучен региональный опыт использования различных программ адаптации мигрантов, в том числе и с помощью государственных органов.
Ключевые слова: адаптация, интеграция, социализация, мигрант, трудовая миграция, органы государственной власти, органы местного самоуправления, некоммерческие организации, бюджетные средства, субсидии.
K. V. Kazaryan - Associate Professor of the department civil law Rostov branch Russian Academy of Justice, PhD
in Juridical sciences, associate professor.
E. N. Polunina - deputy Head of the General Legal Disciplines Department of the Volgodonsk branch of the Rostov
law Institute of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation.
PROBLEMS OF LEGAL ADAPTATION OF MIGRATES IN MODERN CONDITIONS
The article analyzes the legal regulation of adaptation and integration of migrants. Attention is focused on the lack ofdue legislative regulation ofmigrant adaptation issues at present. Studied the regional experience of using various programs for the adaptation of migrants, including with the help of state bodies.
Keywords: adaptation, integration, socialization, migrant, labor migration, state authorities, local governments, non-profit organizations, budget funds, subsidies.
Вопросы адаптации мигрантов для прини- блемы в адаптации и интеграции тех, кто за-
мающего общества являются актуальными в тем оказался в российском обществе.
связи с тем, что данная проблема имеет как со- При анализе проблем в сфере адаптации и
циальную, так и правовую природу. Во многом интеграции мигрантов следует придержи-
она связана с историческими особенностями ваться принципов, закрепленных во Всеоб-формирования нашего государства. Являясь пра- щей декларации прав человека [1], в частно-
вопреемником СССР, Россия получила в «на- сти, принципа равенства вне зависимости от следство» ряд сложностей, одной из которых вы- пола, расы, национальности и т. д., в связи с
ступает миграционная проблема и вытекающие тем, что данные социально-правовые явле-
из нее адаптация и интеграция мигрантов. ния являются особо уязвимыми для дискри-
После получения независимости бывшие минации. Проводимая миграционная полисоветские республики снизили интерес к рус- тика должна быть взвешенной, продуманной, скому языку, что было связано с проводи- направленной на обеспечение, прежде все-мой на тот момент национальной полити- го, национальных интересов государства. кой. В первые годы в ряде государств наблю- Общеизвестно, что трудовые мигранты в дались русофобские настроения (в некоторых большинстве своем занимаются низкоквали-прозападных они есть до сих пор), вплоть фицированным трудом, не достаточно хорошо до введения запрета на использование рус- владеют русским языком. Это ведет к сложной ского языка в государственной и обществен- адаптации в новых условиях, и, как следствие, ной жизни. В условиях такой национальной возникает определенный дискомфорт со сто-политики выросло целое поколение молодых роны принимающей стороны, а также межна-людей, как правило, рожденных в 90-ые, ко- циональные конфликты. торые были не знакомы с российской культу- Необходимо отметить, что 90 % мигран-рой. В дальнейшем это спровоцировало про- тов в России - наши бывшие соотечествен-
ники. Создание комфортных условий для эффективной адаптации и интеграции иностранных граждан - залог социальной стабильности, государственного суверенитета и целостности страны, а также гармонизации межнациональных отношений.
Геополитическое положение Ростовской области обусловило наличие большого количества мигрантов. Они прибывают в регион, в том числе и по причине комфортных климатических условий, а также потому, что в регионе уже сложился многонациональный состав. По некоторым статистическим данным, Ростовская область является привлекательным регионом и за последние пять лет сюда прибыло около 2 млн человек. Часть из них через какое-то время покинула ее, остальная же обрела здесь вторую Родину.
В Ростовской области проживает значительное количество трудовых мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев. По данным Главного управления по вопросам миграции МВД России, в 2017 году в Ростове-на-Дону находилось 20 274 лиц с разрешением на временное проживание и 18 785 -с видом на жительство [2]. Это - четвертый показатель по регионам страны после Москвы, Санкт-Петербурга и Краснодарского края. Значительную часть мигрантов в регионе составляют беженцы с Юго-Востока Украины (Донецкой и Луганской областей, с которыми граничит Ростовская область).
Количественный состав лиц, имеющих статус беженца с территории Донецкой и Луганской области, в настоящее время неизвестен. Те данные, которые имеются в СМИ, весьма различны в связи с объективными и субъективными детерминантами. При организованном прибывании лиц с помощью органов государственной власти и местного самоуправления беженцы были распределены по соответствующим пунктам временного размещения за счет бюджетных средств, с ведением соответствующего учета. При неорганизованном перемещении с территорий, где проходили военные действия, граждане самостоятельно занимались своим размещением и расселением на территории Российской Федерации. Поэтому нельзя точно сказать, сколько их и где именно они находятся.
Следует отметить, что в современных условиях отсутствует четкое и строго выработанное направление применения разнообразных социально-правовых и культурных методов в области адаптации и интеграции мигрантов. Данное обстоятельство связано с тем, что в России нет единой нормативной модели интеграции мигрантов.
Мировой опыт знает две главные модели интеграции: ассимиляцию и сосуществование культур. Несмотря на то, что в обновленной концепции данным институтам уделено определенное внимание, в частности, в п. 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы: «К одной из задач миграционной политики относится создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами», проблема не решена.
А п. 23 Концепции указывает на основные направления миграционной политики в области создания условий для адаптации иностранных граждан, к которым относятся:
а) формирование институтов и механизмов социальной и культурной адаптации иностранных граждан с учетом их возрастных, профессиональных, национальных, культурных и иных особенностей, а также региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;
б) принятие мер, препятствующих возникновению пространственной сегрегации, формированию этнических анклавов и маргинализации находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, включая оформление документов, удостоверяющих личность, лицам без гражданства, не имеющим таких документов;
в) обеспечение иностранным гражданам, независимо от их миграционного статуса, уровня доходов и иных обстоятельств, равных возможностей для получения государственных услуг в сфере миграции, в том числе информационных [3].
Отдельно в п. 27 Концепции в качестве одного из основных направлений миграционной политики в области оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, значится оказание помощи беженцам, лицам, получившим временное убежище, и претендентам на получение соответствующего статуса содействия в социальной и культурной адаптации с учетом уязвимости их положения.
Согласно мнению известного социолога С. В. Рязанцева, который активно занимается изучением проблем интеграции мигрантов, данное социально-правовое явление представляет собой определенную деятельность, связанную с приспособлением индивида, в нашем случае - мигранта либо груп-
пы индивидов (мигрантов), к имеющимся условиям принимающего общества. В частности, к социальным, культурным, религиозным особенностям новой среды, которые для них не являются типичными [4, с. 34].
Другая группа ученых, в частности -В. И. Мукомель, Т. А. Бажан, в своей дефиниции интеграции мигрантов делают акцент на том, что данное явление - это один из этапов в сложном процессе адаптации иностранного гражданина либо лица без гражданства в принимающем обществе. При этом мигрант решает, будет ли он принимать российское гражданство либо находится здесь временно. Сам процесс интеграции, с одной стороны, рассчитан на «безболезненное» включение вышеуказанных категорий в российское общество, а, с другой стороны, принимающая сторона также должна быть готова к принятию тех положительных социокультурных явлений (в частности, в виде традиций), которые вносят инокуль-турные группы мигрантов [5, с. 6].
Таким образом, складывается определенное отношение к мигранту: «...к мигранту относятся как к своему, а мигрант относится к стране проживания, как обычный гражданин...» [4, с. 15].
Если государство не будет использовать интеграционные механизмы, отношение местного населения к прибывающим мигрантам ухудшится. Уже сейчас наблюдаются провокации в отношении мигрантов через средства массовой информации.
Ростовская область наряду со Свердловской, Ленинградской, Московской и Самарской областями попала в список основных направлений, куда чаще всего в 2018 году переезжают как добровольно переселяющиеся соотечественники, так и трудовые мигранты. В связи с этим на Дону возникают проблемы, связанные с институциональным обеспечением адаптации мигрантов в контексте реализации миграционной деятельности.
Из бюджетных средств некоторых субъектов выделяются субсидии на социально ориентированные некоммерческие организации, реализующие различные программы по адаптации и интеграции мигрантов, дополнительно к собственному финансированию [6].
Некоторые субъекты на законодательном уровне [7] фиксируют обязательное требование для получения поддержки со стороны государства социально ориентированным некоммерческим организациям согласно целям, указанным в их учредительных документах в сфере интеграции и адаптации мигрантов [8, с. 5].
В настоящее время на различные программы адаптации выделяются государственные средства посредством организации и
предоставления различных грантов. В частности, в 2018 году был объявлен президентский грант на тему: «Развитие системы сопровождения и адаптации мигрантов в Ростовской области». Общая сумма расходов -около четырех миллонов рублей, грантовое направление - укрепление межнационального и межрелигиозного согласия. Главная цель проекта - развитие системы помощи мигрантам, прибывшим в Ростовскую область, их адаптации и интегрирования в единое правовое и культурное поле России с использованием института наставничества добровольцев из числа самих мигрантов.
К сожалению, миграционное законодательство не предусматривает существенной роли органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в реализации программ, направленных на адаптацию и интеграцию мигрантов.
Необходимо отметить, что и федеральные органы также не обладают полномочиями в области интеграции мигрантов в общественную жизнь. В связи с этим весь спектр возникших проблем ложится, прежде всего, на органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления.
Необходимо отметить, что к разграничению полномочий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области правового урегулирования миграции обращались в своих работах Т. Н. Балашова, Т. Я. Хаб-риева [9] и др.
Однако вопрос о полномочиях органов исполнительной власти, осуществляющих региональное управление в сфере миграции, а также вопрос о полномочиях органов местного самоуправления в сфере миграции, отдельно в современной правовой науке не исследовался.
Интересным является исследование Ю. А. Тихомирова, который утверждает, что «...один из элементов компетенции - это властные полномочия. Между тем обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу "полномочия" как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода "автоматизм" действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждаются общество в целом, граждане и юридические лица. В то же время допускаемая формула "может" позволяет приме-
нять полномочия, скорее, как исключение из правил, когда этого требуют чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе...» [10].
В связи с этим система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11]. В нем дается определение понятию «полномочия органа государственной власти» - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Таким образом, государственное управление в сфере миграции затрагивает интересы как федерального, так и регионального уров-
^ ^ т»
ней государственной администрации. В соответствии с п. «б» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ [ 12] защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по их правовому регулированию.
В 2013 году был создан Ростовский филиал ФГУП «Паспортно-визовый сервис». 29 марта 2017 года постановлением № 220 правительства Ростовской области он определен организацией, уполномоченной на оформление и выдачу иностранным гражданам патентов, позволяющих им работать на территории России. Кроме того, в настоящее время на базе ФГУП создается межведомственный миграционный центр. С его появлением мигранты смогут получать все необходимые им услуги по принципу «одного окна» в одном месте, не переезжая из одного конца города в другой.
В качестве примера можно привести региональную программу Ростовской области по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2020 годы, которая воспроизводит целевые индикаторы, сроки реализации и финансовое обеспечение программы.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] и Федеральному закону от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [14] в целях укрепления межнационального и межконфессионального согласия, обеспечения социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактики межнациональных (межэтнических) конфликтов на территории Морозовско-го городского поселения было принято Постановление Администрации Морозовского городского поселения от 06 июля 2018 № 197 «Об утверждении плана мероприятий по социальной и культурной адаптации мигрантов на территории Морозовского городского поселения на 2018 год».
Интересен опыт Республики Дагестан [15]. В числе одного из первых субъектов России она приняла государственную подпрограмму «Социальная и культурная адаптация и интеграция иностранных граждан в Республике Дагестан на 2018-2020 годы» государственной программы РД «Реализация государственной национальной политики в Республике Дагестан на 2018-2020 годы». Ею предусматривается решение задач в сфере межнационального, межрелигиозного и культурного общения, обеспечения доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским, образовательным услугам, совершенствования взаимодействия органов государственной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления, в том числе с некоммерческими организациями, в целях адаптации и интеграции иностранных граждан в Дагестане.
В работе по социальной и культурной адаптации мигрантов важное место отводится органам местного самоуправления муниципальных образований, поскольку большое количество мигрантов проживают в городах и районах Республики Дагестан.
К сожалению, имеющийся положительный опыт некоторых субъектов не позволяет говорить о подобной повсеместной практике. Перечень программ и различных мероприятий, которые предоставляются большинству субъектов, недостаточен и не позволяет решить основные проблемы.
Необходимо акцентировать внимание еще и на том, что именно от грамотно принятых решений в сфере адаптации и интеграции мигрантов зависит нормальное сосуществование представителей различных народов в условиях многонационального российского государства.
Также необходимо создать полноценное Министерство по делам миграции на базе Федерального агентства по делам национальностей. Министерство по делам миграции со следующей структурой: Федеральное миграционное агентство, состоящее из двух крупнейших отделов эмиграции и иммиграции; агентство по связям с соотечественниками; агентство адаптации и интеграции. И, соответственно, создать территориальные органы данного Министерства. Министерство по делам миграции следует Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации.
На наш взгляд, к основным задачам Министерства по делам миграции можно отнести:
1) участие в разработке и проведении государственной политики в миграционной сфере;
2) осуществление определенных полномочий в сфере вырабатывания организационно-правовых и социально-экономических основ федеративных и национальных отношений, а также регулирования процессов миграции;
3) подготовка предложений о важнейших направлениях и способах осуществления государственной национальной и миграционной политики;
4) прогнозирование вырабатывания миграционных процессов в субъектах Российской Федерации, содействие проведению различных программ, расширение адаптационных и интеграционных программ по различным категориям в сфере миграции;
5) реализация полномочий в области государственного урегулирования миграционных процессов в трудовой сфере, защита прав и интересов трудящихся-мигрантов, в том числе создание условий для предотвращения ксенофобии и иных видов национальной нетерпимости;
Литература
6) создание условий для пребывания, временного размещения, а также обустройство лиц, получивших статус беженцев и вынужденных переселенцев.
7) участие в проведении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников за рубежом.
Еще одной мерой, связанной с адаптацией мигрантов, может стать принятие нового закона о социокультурной адаптации иностранных граждан, с учетом имеющегося опыта законодательного регулирования вопросов миграции в зарубежных странах. В настоящее время по поручению Президента Федеральным агентством по делам национальностей разработан и внесен в Правительство законопроект о социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.
Таким образом, в области правового регулирования адаптации мигрантов в РФ в настоящее время имеется ряд проблем, существенными среди которых являются имеющаяся неопределенность полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по регулированию миграции и вопросов адаптации, а также большое количество несистематизированных нормативно-правовых актов различного уровня. Важно четко определить систему органов государственной власти, ответственных за адаптацию
и интеграцию мигрантов как одного из наи и Т"»
правлений миграционной политики. В связи с чем необходимо надлежащее правовое обеспечение, способное отвечать динамике миграционных правоотношений.
Целесообразно доработать законодательство в миграционной сфере в целом, и в области адаптации и интеграции в частности. Во многом это может быть достигнуто принятием как специализированного закона, так и систематизацией уже имеющегося законодательства.
Bibliography
1. Всеобщая декларация прав человека от 1. Universal Declaration of human rights of De-10 декабря 1948 г. // Российская газета. cember 10, 1948 // Rossiyskaya Gazeta. 10.12.1998. 10.12.1998 г. 2. https://мвд.рф/mvd/structure1/Glavnie_ up-
2. Электронный ресурс https ://мвд.рф/mvd/ ravlenija/guvm. stracture1/Glavnie_upravlenija/guvm. 3. Presidential Decree of 31.10.2018 № 622
3. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «On the Concept of the State Migration Policy of «О Концепции государственной миграцион- the Russian Federation for 2019 - 2025» // Meet-ной политики Российской Федерации на ing of the legislation of the Russian Federation. 2019-2025 годы» // Собрание законодатель- 05.11.2018. № 45.
ства РФ. 05.11.2018. № 45. Ст. 6917. 4. Ryazantsev S. V. Modern demographic and
4. Рязанцев С. В. Современный демографический и миграционный портрет Северного Кавказа. Ставрополь, 2003.
5. Бажан Т. А. Общество заинтересовано в адаптации мигрантов // Земляки. 2011. № 8.
6. Мукомель В. И. Политика интеграции. М., 2011.
7. Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 28 марта 2015 г. № 193 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан социально ориентированным некоммерческим организациям, реализующим проекты, направленные на социальную адаптацию и интеграцию трудовых мигрантов».
8. Закон Ставропольского края от 10 октября 2013 года № 80-кз «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ставропольском крае»; Закон Новосибирской области от 7 ноября 2011 г. № 139-ОЗ «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Новосибирской области».
9. Балашова Т. Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: дис. д-ра юрид. наук. Пенза, 2011; Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
1 0. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2004.
11. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.
12. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрания законодательства РФ. 04.08.2014. № 31.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202, 08.10.2003.
14. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 23.11.2015 г.) «О противодействии экстремистской деятельности» // Российская газета. № 138-139, 30.07.2002.
1 5. В Махачкале обсудили вопросы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов // http://minnacrd.ru/news/item/746.
migration portrait of the North Caucasus. Stavropol: Service School, 2003.
5. Bazhan T. A. Society is interested in the adaptation of migrants // Countrymen. 2011. № 8.
6. Mukomel V. I. Integration policy. M.: Max Press, 2011; Migration barometer: sir. specialist. report.
7. Resolution of the Cabinet of Ministers of the Republic of Tatarstan of March 28, 2015 № 193 «On approval of the procedure for granting subsidies from the budget of the Republic of Tatarstan to socially oriented non-profit organizations implementing projects aimed at social adaptation and integration of labor migrants».
8. The Law of the Stavropol Territory of October 10, 2013 № 80-kz «On state support of socially oriented non-profit organizations in the Stavropol Territory»; The law of the Novosibirsk region of November 7, 2011 № 139-OZ «On state support of socially oriented non-profit organizations in the Novosibirsk region».
9. Balashova So-called Konstitutsionno-legal regulation of migration in modern Russia: theory and practice problems: Dissertation of the doctor ofjurispru-denc. Penza, 2011. Xabrieva T. JA. migratory the right of Russia: the theory and practice. М, 2008.
10. Tikhomirov JU. A. Theor of the competence / JU. A. Tikhomirov. М, 2004.
11. The Federal law from 10/6/1999 № 184-FZ (ред. From 2/6/2019) «About the general principles of the organisation legislative (representative) and executive powers of the government of subjects of the Russian Federation» // The Russian newspaper. № 206. 10/19/1999.
12. The Constitution of the Russian Federation (it is accepted by national voting of12/12/1993) (taking into account the amendments brought by Laws of the Russian Federation about amendments to the Constitution of the Russian Federation from 12/30/2008
N 6-FKZ, from 12/30/2008 № 7-FKZ, from 2/5/ 2014 № 2-FKZ, from 7/21/2014 № 11-FKZ) // Meetings of the legislation of the Russian Federation. 8/4/2014. № 31. Item 4398.
13. Federal law of 06.10.2003 № 131-FZ (ed. 03.08.2018) «On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» // Rossiyskaya gazeta. № 202, 08.10.2003.
14. Federal Law № 114-FZ of July 25, 2002 (as amended on November 23, 2015) «On Countering Extremist Activities» // Rossiyskaya gazeta. № 138-139, 07.30.2002.
15. In Makhachkala, the issues of social and cultural adaptation and integration of migrants were discussed // http://minnacrd.ru/news/item/746.
