CC BY
12
Проблемы правового стимулирования рационального использования недр
Г.Г. Канделаки соискатель ученой степени кандидата наук кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени И.М. Ломоносова, руководитель группы ОоО ВТБ ДЦ (г. Москва)
Георгий Георгиевич Канделаки, georgiy.kandelaki@gmail.com
Проблемы правового регулирования рационального использования и охраны недр требуют особого внимания в связи с тем, что инвестирование в стратегически важную для Российской Федерации отрасль является необходимым стимулом ее дальнейшего развития. Для обеспечения рационального использования и охраны недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, полноты геологического изучения Россия нуждается в инвестициях и новейших технологиях недропользования. Огромные капиталы российского бизнеса размещены за рубежом, так как не находят своего применения на территории нашей страны. Это свидетельствует о неблагоприятном инвестиционном климате в сфере недропользования.
Негативным образом на рациональном использовании и охране недр сказалось решение об ограничении участия частного капитала в сфере недропользования на участках недр федерального значения, которое нашло отражение в федеральных законах от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее - Федеральный закон № 57-ФЗ) и от 29 апреля 2008 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». В соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ предусмотрены специальная процедура получения частными инвесторами согласования от государственного органа приобретения контроля над хозяйственными обществами, осуществляющими стратегические виды деятельности, а также специальная процедура уведомления 1.
В статье 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) указано, что термин «иностранный инвестор» используется в значении, указанном в части 2 статьи 3 Федерального закона от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Бланкетный характер этой нормы Закона о недрах можно рассматривать как успешное развитие законодательства о недрах. В то же время законодатель не предусмотрел норму о контроле иностранного инвестора над компанией-недропользователем, предоставляя возможность субъектам недропользования и теоретикам права произ-
1 Подробнее см. Шабров Р.В. Инвестирование в хозяйственные общества имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Законодательство и экономик. 2009. № 7.
вольно трактовать это понятие, что в итоге привело к излишним административным барьерам в том числе для российских инвесторов.
Согласно статье 3 Федерального закона № 57-ФЗ под контролем иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение, понимается возможность названного субъекта или группы лиц непосредственно или через третьих лиц определять решения, принимаемые хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение. Исходя из смысла статьи 2 Федерального закона № 57-ФЗ к таким хозяйственным обществам относятся в том числе российские юридические лица, осуществляющие пользование участком недр федерального значения.
С существенными ограничениями в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в частности, по совмещенной лицензии, сталкиваются недропользователи с участием иностранного капитала в связи с тем, что Правительство Российской Федерации может принять решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения
В соответствии со статьей 17.1 Закона о недрах установлены ограничения на переход права недропользования на участке недр федерального значения юридическому лицу с участием иностранного капитала. Переход права пользования участком недр федерального значения к таким недропользователям допускается по решению Правительства Российской Федерации при наличии предварительного согласования возможности перехода права пользования недрами Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, осуществляемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 57-ФЗ.
Сложности при определении контроля
со стороны инвестора над компанией-недропользователем, а также ограничения, установленные Законом о недрах для недропользователей с участием иностранного капитала, усложняют рациональное использование недр при геологическом изучении, разведке и добыче углеводородов, а именно усложняют:
• геологическое изучение комплексного использования недр;
• проведение опережающего геологического их изучения, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых;
• обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.
При этом указанные положения являются одними из основных требований по рациональному использованию и охране недр в соответствии со статьей 23 Закона о недрах, которые должны обеспечиваться при пользовании недрами.
Механизмы государственно-частного (далее - также ГЧП) партнерства и соглашения концессионного характера могут способствовать достижению целей рационального использования недр, предоставляя недропользователям возможность получить необходимые технологии нефтедобычи, знания и опыт лучших практик, а также снижая нагрузку на бюджет Российской Федерации.
В Законе о недрах закреплен механизм предоставления недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции (далее также - СРП). Режим СРП - это правовой институт пользования недрами, потенциал которого в рамках обеспечения рационального использования и охраны недр для геологического изучения, разведки и добычи углеводородов сложно переоценить.
Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при поль-
зовании недрами» 2 (далее - Указ о СРП) заложил основу для установления контрактного режима разработки российских природных ресурсов. На основании этого акта были заключены три СРП. Первое соглашение по проекту «Сахалин-1» было подписано 30 июня 1995 года и вступило в силу 10 июня 1996 года. Проект «Сахалин-1» эксплуатируется компанией Exxon Neftegas Ltd и включает три морских месторождения к северо-востоку от острова Сахалин - Чай-во, Одопту и Аркутун Даги. Второе соглашение по проекту «Сахалин-2» было подписано 22 июня 1994 года и вступило в силу 15 июня 1996 года. Оператором по проекту «Сахалин-2» является компания «Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд.», в проект включены Лунское и Пильтун-Астохское морские месторождения, которые разрабатывались с использованием морских платформ и норвежской технологии Condeep. Третье соглашение о СРП было подписано для берегового Харьягинского нефтяного месторождения 20 декабря 1995 года и вступило в силу 1 января 1999 года.
Указанный пример соглашения подтверждает запрос Российской Федерации и субъектов недропользования на развитие частноправовых начал в правовом регулировании недропользования. Очевидно, что в случае обеспечения доступа к необходимым технологиям нефтедобычи обеспечивается эффективное соблюдение требований Закона о недрах в части рационального использования и охраны недр. Этот пример демонстрирует эффективность механизмов СРП, касающихся привлечения необходимых технологий нефтедобычи для обеспечения полного и комплексного освоения недр в том числе с использованием морских платформ.
Единственное СРП, заключенное после вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее -
Закон о СРП), так и не было реализовано на практике. Самотлорское месторождение было открыто в Западной Сибири в 1965 году и считается крупнейшим нефтяным месторождением в России и 10-м по величине в мире. Соглашение о разделе продукции по Самотлорскому проекту было подписано в декабре 1999 года, но было приостановлено уже в июле 2000 года. ТНК-ВР, являвшаяся на тот момент оператором проекта, должна была разрабатывать месторождение в режиме лицензирования до тех пор, пока не будут устранены правовые ограничения и неясности, препятствующие реализации подписанного СРП 3. В настоящее время лицензиатом является компания «Роснефть», которая приобрела ТНК-ВР в 2013 году.
Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время в России действуют два режима СРП - один режим применяется к СРП, подписанным за несколько месяцев до вступления в силу Закона о СРП, второй до сих пор не реализован на практике и на момент подготовки настоящего исследования существует только на бумаге, что не позволяет недропользователям привлекать необходимое финансирование и технологии с помощью рассматриваемого механизма, что негативно сказывается на рациональном использовании и охране недр.
В то же время практика применения механизмов государствен но-частного партнерства активно развивается. Стоит отметить, что правовый механизм соглашения о разделе продукции и соглашений о государственно-частном партнерстве схожи по своей природе, по сути, являясь соглашениями концессионного характера. Всего в России реализуются 3 562 инфраструктурных ГЧП-проекта, в том числе в различных формах квазиГЧП. Общий объем инвестиций в них составляет 4,7 триллиона рублей, из которых 3,4 триллиона (71%) - частные. За 8 месяцев 2021 года общий объем инвестиций
2 Документ утратил силу.
3 См. Никитина Н.К., Никитин С.Е. Лицензирование как инструмент управления фондом недр: монография.
М.: Геоинформмарк, 2008. С. 155.
в новые ГЧП-проекты, запущенные в форме концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве, составил 120 миллиардов рублей, из которых 105 миллиардов пришлись на частные вложения 4.
В 2021 году активно велась работа над проектом федерального закона № 11027317 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения эффективности организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде», нормами которого предусматривается возможность использовать механизмы ГЧП для решения проблем накопленного вреда, распределяя финансовую нагрузку между государством и субъектом недропользования. Представляется, что такой подход является оправданным и приведет к расширению возможностей по устранению накопленного вреда в сфере недропользования и дополнительных механизмов правового обеспечения рационального использования и охраны недр. Однако указанный законопроект был снят с рассмотрения в том числе в связи с предложенным увеличением нагрузки на бюджет в виде расходов на финансирование накопленного вреда. При этом правовой механизм ГЧП мог бы быть расширен на сферу недропользования для обеспечения рационального использования и охраны недр.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 года № 2914-р принята Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года. В Стратегии устанавливаются основные направления рационального использова-
ния природных ресурсов, в частности углеводородов. В указанном документе декларируется, что использование нефти и угля в мире будет постепенно сокращаться, а доля газ - расти. При этом, по мнению законодателя, доля возобновляемых источников энергии будет также расти, однако не окажет решающего влияния на мировой рынок нефти, газа и угля. При этом будет расти доля извлечения нефти и газа из сланцевых месторождений, начнется освоение газогидратов. Одной из целей Стратегии является освоение трудноизвлекаемых ресурсов из недр, в том числе из неразрабатываемых месторождений, что требует соответствующего развития технологий. Также отмечаются необходимость повышения инвестиционной привлекательности геологической деятельности и привлечения частных инвестиций для геологоразведочной деятельности. В соответствии со Стратегией планируется либерализовать доступ к участкам недр федерального значения, обеспечить гарантии иностранным инвесторам на проведение разведки и добычи на участках недр федерального значения в случае их открытия при работе по совмещенной лицензии, применять различные новые договорные конструкции (СРП, ГЧП, иные соглашения концессионного характера) для осуществления совместной деятельности и привлечения иностранных инвесторов для разработки месторождений углеводородов, а также привлечь внебюджетное финансирование.
В соответствии с Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Министерством экономического развития Российской Федерации) реализация (в том числе в рамках государственно-частного партнерства и иностранного партнерства) крупномасштабных проектов, обеспечивающих добычу и разработку месторождений полезных ископаемых
4 См. Инвестиции в инфраструктуру и ГЧП: аналитический обзор / Национальный центр государственно-частного партнерства (группа ВЭБ.РФ). Ши https://pppcenter.ru/upload/iblock/312/312a2ad6182866e21407990ab 0bb16a2.pdf
в новых районах добычи (нефть Восточной Сибири, газ Арктического шельфа и другие), и строительство соответствующих трубопроводов позволят частично преодолеть ограничение развития за счет реализации конкурентного потенциала России в сферах энергетики и транспорта, повышения качественного уровня энерго-сырьевых отраслей и укрепления сырьевой специализации России в мире.
Недостатки правового режима инвестиционной деятельности создают дополнительные сложности в регулировании притока инвестиций, что приводит к появлению серых схем и неправовых методов решения возникающих проблем в сфере оборота капитала. В такой ситуации рациональность использования недр и их охрана уходят на второй план, уступая место лишь хищническому и нерациональному использованию недр.
В то же время выявление бизнес-сообществом и научными кругами проблем, а также готовность законодателя их решать свидетельствуют об интенсивном развитии правового регулирования в области рационального использования недр для обеспечения комплексного и неисточительного недропользования с привлечением внебюджетного финансирования и необходимых технологий недропользования.
Альтернативный метод обеспечения субъектов недропользования опытом и знаниями о работе на сложных участках недр для целей рационального использования и охраны недр - практика заключения специализированных международных соглашений о совместной деятельности.
Интересным примером международного договора о совместной деятельности является Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование и Протокол к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского
моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года (Москва, 13 мая 2002 года). Указанное соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 5 апреля 2003 года № 40-ФЗ. Закрепленные в статье 6 Соглашения положения о принятии сторонами всех возможных мер для предотвращения, сокращения загрязнения из любого источника, а также запрещения деятельности, которая может нанести серьезный ущерб природной среде Каспийского моря, отражают взаимную направленность сторон на рациональное использование и охрану недр. Предприятиям, созданным уполномоченными организациями России и Казахстана, в соответствии со статьями 3, 4 и 5 указанного Протокола предоставляется право пользования участками недр, в пределах которых расположены структуры «Курмангазы» («Кулалинская») и «Центральная», а также месторождение «Хвалынское», на условиях раздела продукции без необходимости включения этих участков в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, а также без проведения каких-либо конкурсов и аукционов. Вопрос, будет ли применяться к структуре «Центральная», а также к месторождению «Хвалынское» Закон о СРП в части, не противоречащей указанным нормам международного договора, не однозначен (совместная деятельность на структуре «Кулалинская» регулируется законодательством Казахстана).
Важно отметить, что в рассматриваемом Соглашении декларируется, что стороны будут стремиться к скорейшему подписанию всеми прикаспийскими государствами Соглашения о сохранении, воспроизводстве и рациональном использовании биологических ресурсов Каспия. Таким образом, стимулируется рациональное использование недр при геологическом изучении, разведке и добыче углеводородов, обеспечивается прозрачность правовых механизмов в каспийском регионе. За-
ключение подобных международных соглашений будет способствовать развитию практики взаимного участия российских и зарубежных компаний в энергетической сфере для целей обеспечения рационального использования и охраны недр, получения доступа к новейшим технологиям геологического изучения, разведке и добычи углеводородов.
Необходимым шагом во исполнение Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года является расширение практики заключения соглашений о разделе продукции, обеспечивающих защиту прав на равных началах всех участников природопользования для целей рационального использования и охраны недр для геологического изучения, разведки и добычи углеводородов, что привлечет поток внебюджетного финансирования и обеспечит субъектов недропользования необходимыми технологиями нефтедобычи. Для реализации целей, поставленных в Стратегии, следует продолжить совершенствование законодательства о ГЧП, расширить действие закона для сферы недропользования и охраны окружающей среды, что также будет способствовать рациональному использованию недр при геологическом изучении, разведке и добыче углеводородов, так как предоставит доступ к необходимым передовым технологиям.
Рациональное использование недр, охрана недр и безопасное ведение работ должны обеспечиваться на основе публично-правовых методов регулирования, а также с использованием диспозитивных, частноправовых начал, в том числе на основе государственно-частного партнерства и концессионных соглашений, которые позволят детально конкретизировать и гарантировать исполнение обязательств частного субъекта во взаимоотношениях с собственником недр, а также привлечь финансирование, в том числе в виде необходимых передовых технологий, знаний и опыта в сфере недропользования.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства : Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» : Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 58-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Шабров Р. В. Инвестирование в хозяйственные общества имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Законодательство и экономик. 2009. № 7. С. 11-12.
4. О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства : Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами : Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2285 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 1. Документ утратил силу.
7. О соглашениях о разделе продукции :
Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Никитина Н. К., Никитин С. Е. Лицензирование как инструмент управления фондом недр : монография. М. : Геоинформ-марк, 2008. С. 155. 218 с.
9. Инвестиции в инфраструктуру и ГЧП : аналитический обзор / Национальный центр государственно-частного партнерства (группа ВЭБ.РФ). URL: https://pppcenter.ru/upload/ iblock/312/312a2ad6182866e21407990ab0bb 16a2.pdf (дата обращения: 01.09.2023).
10. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения эффективности организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде : проект федерального закона № 1102731-7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Об утверждении Стратегии развития
* *
минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 года № 2914-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года : разработан Министерством экономического развития Российской Федерации. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование и Протокола к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года : Федеральный закон от 5 апреля 2003 года № 40-Ф3// Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 14, ст. 1253.
единый В СБЕРЕ НАЧАЛИ ВЫДАВАТЬ ИПОТЕКУ НА ИЖС
ресурс ПОД ЗАЛОГ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
застройщиков
Крупнейший российский банк с госучастием сделал ипотеку на ИЖС доступной без поручителей и залога иной недвижимости на период строительства, сообщил первый заместитель председателя правления Сбербанка Кирилл Царев в ходе Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ-2023). Топ-менеджер уточнил, что обеспечением по такому кредиту будут служить участок под строительство и жилой дом после его постройки и регистрации. «Новая возможность доступна клиентам в рамках госпрограмм с льготной ставкой при строительстве на имеющихся в собственности или долгосрочной аренде земельных участках, - рассказал Кирилл Царев, - а также при одновременной покупке участка с последующим строительством на нем жилого дома».
Получение такой ипотеки возможно как при строительстве дома подрядчиком (в рамках программ «Господдержка», «Семейная ипотека» и «Дальневосточная ипотека»), так и своими силами (в рамках программы «Господдержка»). Срок строительства не должен превышать двух лет (одного года - для строительства своими силами). Кредит выдается частями на каждый этап строительства дома. То есть клиенты могут сэкономить, платя проценты только за фактически использованные кредитные средства. Как ранее отмечал портал ЕРЗ. РФ, за 2 года количество выданных кредитов на ИЖС в Сбере выросло в 8 раз.
Окончание на с. 89
QEP3
