CC BY
198
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4831; 2013. № 27, ст. 3477.
7 Подробнее об этом см.: федеральные законы «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
8 Подробнее об этом см.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 2002 г. № 510 «Об утверждении Положения о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2867; 2014. № 25, ст. 3300.
Г.Р. Колоколов
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И МЕТОД ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
В статье выявляется очерченный современными исследователями широкий круг проблем, сопровождающих процесс оптимизации правового регулирования здравоохранения; посредством комплексных исследований устанавливается наиболее эффективный метод разрешения данных проблем — системный подход в форме теоретической концепции, обозначаемой как функциональная система.
Ключевые слова: проблема, правовой, регулирование, здравоохранение, решение, система, характер, подход, функциональный, метод.
G.R. Kolokolov
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF HEALTH CARE AND THE METHOD OF THEIR RESOLUTION
The scientific search for the optimal variant of the method to resolve the problems of the legal regulation of health care at the present stage of construction of the new Russian statehood, allowed the author to identify the following regularities. Firstly, a fairly wide range of problems outlined by modern researchers that accompany the process of optimizing the legal regulation of health care has allowed to establish their systemic nature. Secondly, with proprietary research has been established the most efficient method of solving these problems - a systematic approach in the form of theoretical concept, referred as a functional system.
Keywords: problem, legal, regulatory, health care, decision, system, temper, approach, functional, method.
Следуя по пути построения демократического правового социального государства1, Россия взяла на себя обязательства по охране здоровья граждан (ст. 7, 41 Конституции РФ), создавая при этом соответствующие правовые механизмы2.
С одной стороны, в условиях нового типа российской государственности появляется возможность оптимизации правового регулирования здравоохранения. С другой стороны, этот процесс сопровождается возникновением целого ряда правовых проблем, которые в значительной степени препятствуют реализации конституционных положений, гарантирующих право каждого гражданина на охрану здоровья. Создавшееся таким образом противоречие актуализирует тему данного исследования, направляя методологический ориентир на решение двух взаимосвязанных задач: 1) определить характер проблем, сопровождающих про-
© Колоколов Георгий Рюрикович, 2015
Кандидат медицинских наук, доцент кафедры правовой психологии, судебной экспертизы и педагогики (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
цесс оптимизации правового регулирования здравоохранения; 2) по результатам исследования указанных проблем установить методы их разрешения.
Следуя заданному методологическому ориентиру, с учетом результатов современных исследований в этой области можно выделить следующие актуальные проблемы правового регулирования здравоохранения.
Проблемы конституционных гарантий права граждан на охрану здоровья обозначил А.Е. Черных, который связывал их с незавершенностью соответствующего законодательства, в частности, с наличием в нем пробелов, коллизий и противоречий3.
A.Н. Пищита среди проблем правового регулирования здравоохранения выделил проблемы законодательного и научно-теоретического уровней. К законодательному уровню он отнес проблему совершенствования нормативно-правовой базы сферы охраны здоровья, а к научно-теоретическому — проблему проведения качественных теоретико-правовых разработок, посвященных признанию медицинского права как самостоятельной отрасли4.
B.Е. Негодов исследовал вопросы правового регулирования организации и управления процессами модернизации здравоохранения в Российской Федерации. При этом он установил, что основная проблема заключается в отсутствии межотраслевого законодательства, позволяющего систематизировать правовое регулирование всех инновационных процессов и процессов модернизации, возникающих на стыке различных отраслей права5.
Помимо представленных, есть, конечно, и другие работы, где авторы выделяют проблемы, возникающие из правового регулирования здравоохранения6. В совокупности указанные проблемы образуют сложный объект, эффективным методом исследования которого, на наш взгляд, является метод системного под- е
хода, позволяющий обеспечить «значительные открытия в науке, изобретения и
7 к
в технике и достижения в производстве»7. а
Общая теория систем — новое и в то же время достаточно утвердившееся на- о
правление в современной науке. Понятие «системность» давно вошло в обиход О
естественнонаучных дисциплин. Однако для социальных дисциплин системный О
подход по-прежнему достаточно нов, несмотря на большое количество работ а
отечественных и зарубежных ученых8. Отличаясь от других подходов изна- В
чальной и вполне осознаваемой ориентацией на изучение сложного объекта «как н
целого и разработку методов такого изучения»9, системный подход становится ю
действенным инструментом для исследователей процесса правового регулиро- g
вания здравоохранения. Так, например, Ч.Г. Олейник попыталась посредством С
системного подхода решить проблемы, связанные с систематизацией российского |
законодательства в сфере охраны здоровья населения. При этом она опирается |
на понятие систематизации законодательства как деятельности «по приведению |
нормативных правовых актов в определенное упорядоченное состояние в целях •
принятия сводного законодательного акта (кодекса) либо объединения множества ш
нормативных правовых актов в единый комплекс (сборник), необходимый для )
нужд правотворческой и правоприменительной практики»10. ^
В.Е. Негодов применил системный подход для систематизации норматив- 5 ных актов, регламентирующих вопросы модернизации в здравоохранении11. В частности, он разработал модель правового регулирования, основанную на взаимосвязанных правовых нормах, «ориентированных на регулирование организационных, имущественных и иных отношений, возникающих в процессе создания и коммерциализации продукта инновационной деятельности» в сфере
здравоохранения12. 185
Представленные исследования, как, впрочем, и другие подобные работы13, объединяет то, что их авторы опираются на системный научный подход в форме теоретической концепции под названием «общая теория систем», разработанной Л. Берталанфи.
Однако следует учитывать, что данная теория, ориентированная на понятие системы как комплекса взаимодействующих элементов14, так и не стала эффективным инструментом в исследовательской работе. По словам А.И. Уемова, «теория Берталанфи, ориентирующаяся на его определение, не является общей теорией систем. В лучшем случае это общая теория взаимодействий»15. Возникшую таким образом проблему попытались разрешить последователи Л. Берталанфи. К примеру, К. Черри под системой предложил понимать «целое, составленное из многих частей. Ансамбль признаков». Система в широком смысле — это «любое явление, описываемое на языке большого количества переменных»16. По У. Россу Эшби система — это любая совокупность переменных, выбираемых наблюдателем (экспериментатором) из числа переменных, свойственных реальной «машине». Поскольку список переменных, составленный наблюдателем (экспериментатором), «совершенно отличен от комплекса свойств реальной «машины», У. Росс Эшби под системой понимает абстрактную, а не реальную «машину». Под переменной автор подразумевает измеримую величину, имеющую в каждый данный момент определенное численное значение; под реальной «машиной» — абстрактную «машину»17. Р. Гибсон определил систему как «интегрированную совокупность взаимодействующих элементов, предназначенную для кооперативного выполнения заранее определенной функции»18.
Свой вклад в разрешение рассматриваемой проблемы внесли и отечественные а исследователи. В.Н. Садовский, к примеру, назвал системой определенным об? разом упорядоченное «множество элементов, взаимосвязанных между собой и з образующих некоторое целостное единство»19. По мнению А.И. Уемова, «системой » является любая вещь, на которой реализуются некоторые отношения, обладаю-I щие определённым заранее фиксированным свойством». Применяя принцип | двойственности, А.И. Уемов формулирует двойственное понятие системы: это ! «любая вещь, на которой реализуются некоторые свойства, находящиеся в 1 определенном, заранее зафиксированном отношении»20.
I В целом исследователи представили свыше 30 вариантов дефиниций систе-
5. мы21. Тем не менее, проблема так и не была разрешена. Дело в том, что Л. Бер->1 таланфи и его последователи, подчеркивая как центральное свойство системы | «взаимодействие множества компонентов» (близким является «упорядоченное» | или «организованное взаимодействие»), не ставили вопрос о том, какой именно | фактор упорядочивает до того «беспорядочное множество» и делает это послед-| нее функционирующей системой. Иначе говоря, «вопрос о системообразующем I факторе просто никогда не был поставлен в отчетливой форме системологами»22. | В результате все сформулированные дефиниции системы не отражали ее истин-3 ных свойств и поэтому, естественно, были не конструктивны, т.е. не помогали | ставить новых, более объемных вопросов для исследования. и Системообразующий фактор впервые удалось выделить П.К. Анохину. В
качестве такого фактора он определил фокусированный полезный результат системы, объясняя это следующим образом. Во-первых, такой результат представляет собой органическую часть системы, «оказывающую решающее влияние как на ход ее формирования, так и на все ее последующие реорганизации». Во-вторых, фокусированный полезный результат «делает недостаточным понятие 186 «взаимодействия» в оценке отношений компонентов системы между собой». Он
«отбирает все адекватные для данного момента степени свободы компонентов системы и фокусирует их усилие на себе». В-третьих, в случае, «если деятельность системы заканчивается полезным в каком-то отношении результатом, то «взаимодействие» компонентов данной системы всегда будет протекать по типу их взаимосодействия, направленного на получение результата». В-четвертых, «взаимосодействие компонентов системы достигается тем, что каждый из них под влиянием афферентного синтеза или обратной афферентации освобождается от избыточных степеней свободы и объединяется с другими компонентами только на основе тех степеней свободы, которые вместе содействуют получению надежного конечного результата». Таким образом, фокусированный полезный результат «является неотъемлемым и решающим компонентом системы, инструментом, создающим упорядоченное взаимодействие между всеми другими ее компонентами»23. Поскольку в концептуальной конструкции П.К. Анохина фокусированный полезный результат является, несомненно, функциональным феноменом, всю архитектуру он назвал функциональной системой24.
Концептуальная конструкция П.К. Анохина не только аргументирована автором, но и подтверждена результатами современных прикладных исследований. Так, например, Ф.А. Вестов успешно адаптировал системный подход в форме теоретической концепции под названием метода функциональной системы П.К. Анохина к процессам построения правового государства25; Р.Б. Хаметов — к процессам расследования преступлений26; Р.Р. Хаснутдинов — к юридической ответственности27; А.Д. Шминке — отечественному праву и законодательству28.
Поскольку метод функциональной системы П.К. Анохина сформулирован в пределах «общей теории систем», он с легкостью проецируется и на наши предметные исследования, точнее, посредством данного системного подхода представляется возможным разрешить проблемы, сопровождающие процесс оптимизации правового регулирования здравоохранения на современном этапе развития российской государственности.
Итак, в ходе решения поставленных задач были получены следующие результаты: во-первых, с учетом современных исследований установлен системный характер проблем, сопровождающих процесс оптимизации правового регулирования здравоохранения на этапе построения нашим обществом демократического правового социального государства; во-вторых, эффективное разрешение указанных проблем, на наш взгляд, возможно посредством адаптации к нашим конкретно-научным исследованиям метода системного подхода в форме теоретической концепции функциональной системы, сформулированной П.К. Анохиным.
1 См.: Осейчук В.И. Конституционные основы строительства демократического правового социального государства в России. Тюмень, 2006. С. 18.
2 См., например: Ерохина Т.В. Некоторые аспекты развития российского законодательства об охране здоровья граждан на современном этапе // Медицинское право. 2012. № 5. С. 15-18; Ее же. Общая характеристика нормативно-правовых актов РФ об охране здоровья граждан // Медицинское право. 2007. № 2. С. 14-18; Александрова О.Ю., Герасименко Н.Ф., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан / под общ. ред. В.И. Стародубова. М., 2005; Пищита А.Н. Правовое регулирование медицинской деятельности в современной России. Теоретико-правовые аспекты. М., 2008; Александрова О.Ю., Герасименко Н.Ф. Изменения в российском законодательстве в сфере охраны здоровья // Медицинское право. 2005. № 2. С. 9-13; Александрова О.Ю. Перспективы формирования законодательства в сфере охраны здоровья граждан // Главврач. 2007. № 3. С. 11-29 и др.
3 См.: Черных А.Е. Конституционное право граждан на охрану здоровья и проблемы его реализации в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8, 12.
4 См.: Пищита А.Н. Проблемы правового регулирования здравоохранения // Российская юстиция. 2005. № 9. С. 53-56.
5 См.: Негодов В.Е. Правовое регулирование организации и управления процессами модернизации здравоохранения в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.
6 См. например: Галь И.Г. Обязательство по оказанию медицинской услуги: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 3-6; Власенкова В.В. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Феде-
рации: автореф. дис. ... канд. юрид наук. М., 2007. С. 3-7, 15-18; Ходакова О.В. Организационно-правовое регулирование в системе управления качеством медицинской помощи на территориальном уровне: дис. ... д-ра мед. наук. Чита, 2013. С. 5-6 и др.
7 Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ: учебное пособие. Киев, 2003. С. 3.
8 См.: Калужский М.Л. Общая теория систем: учебное пособие. Омск, 2001. С. 3.
9 Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 5-12.
10 Олейник О.Г. Систематизация российского законодательства в сфере охраны здоровья населения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.
11 См.: Негодов В.Е. Указ. раб. С. 21.
12 См.: Там же. С. 9.
13 См. напр.: Власенкова В.В. Указ. раб. С. 5; Григорьев И.Ю., Григорьев Ю.И., Сергеев Ю.Д. Системный анализ в сфере медицинского права // Медицинское право. 2006. № 4. С. 4-9; Ерохина ТВ. Проблемы формирования регионального законодательства об охране здоровья граждан (на примере Саратовской области). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; Александрова О.Ю. Указ. раб. С. 11-29 и др.
14 Bertalanffy L. Problems of life. N.Y., 1960. P. 148.
15 Уемов А.И. Л. Фон Берталанфи и параметрическая общая теория систем // Системный подход в современной науке. М., 2004. С. 39.
16 Черри К. Человек и информация. М., 1972. С. 351.
17 Эшби У. Росс. Конструкция мозга. Происхождение адаптивного поведения. М., 1962. С. 38-40.
18 Цит. по: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 107.
19 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 98; Его же. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в СССР: в 2 т. Т. 1. М., 1965. С. 174.
20 Уемов А.И. Л. Фон Берталанфи и параметрическая общая теория систем // Системный подход в современной науке. С. 40-41.
21 Только А.И. Уемов и В.Н. Садовский проанализировали 34 таких дефиниций (Садовский В.Н. Основания общей теории систем. С. 93-99; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. С. 103-118).
22 Анохин П.К. Очерки по физиологии функциональных систем. М., 1975. С. 24-25.
23 Там же. С. 34, 37-38.
24 См.: Там же. С. 35.
25 См.: Вестов Ф.А. Системный подход к построению правового государства в России // Известия Саратовского ун-та. Новая серия. Сер. Экономика. Управление. Право. 2012. Т. 12, вып. 2. С. 103.
26 См.: Хаметов Р.Б. Системный подход к расследованию преступлений. Саратов, 2014. С. 5-93.
27 См.: Хаснутдинов Р.Р. Проблемы методологии системного подхода к юридической ответственности / отв. ред. Р.Л. Хачатуров. Самара, 2012. С. 6-92; Его же. Методология системного подхода к юридической ответственности / отв. ред. Р.Л. Хачатуров. Самара, 2014. С. 6-151.
28 См.: Шминке А.Д. Система права и система законодательства России: вопросы методологии: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 3-211.
Е.О. Пазына
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ БЮДЖЕТА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПОСЛЕ ЛИССАБОНСКОЙ РЕФОРМЫ*
В статье анализируется современный правовой механизм разработки и принятия бюджета Европейского Союза. Исследуются влияние многолетнего финансового рамочного плана на ежегодную бюджетную процедуру; полномочия Европейской комиссии и институтов бюджетной власти, проблемы межинституционального сотрудничества и последствия отклонения бюджета, а также правила внесения в него поправок. Выделяется ряд элементов стадии разработки и принятия бюджета Европейского Союза, которые могут быть использованы для совершенствования механизма финансирования Евразийского экономического союза.
Ключевые слова: разработка и принятие бюджета ЕС, Лиссабонская реформа, многолетний финансовый рамочный план, институты бюджетной власти, межинституциональное сотрудничество, Евразийский экономический союз.
© Пазына Евгений Олегович, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры европейского права и сравнительного правоведения (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
* Статья выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках гранта «Правовое регулирование механизма наднационального финансирования Европейского Союза: проблемы, перспективы развития и возможности применения европейского опыта в интеграционных образо-188 ваниях с участием России (на примере Евразийского экономического сообщества)» (проект № 14-03-00203).
