CC BY
109
DOI 10.24412/2073-0454-2021 -3-259-264 © Н.А. Гейт, 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫПУСКА «ЗЕЛЕНЫХ» ОБЛИГАЦИЙ В РОССИИ
Наталья Александровна Гейт, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат философских наук, кандидат юридических наук, доцент
Высшая школа правоведения РАНХиГС при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, пр-т Вернадского, д. 84) E-mail: [email protected]
Аннотация. Представлен новый способ экономико-правового регулирования в природоохранной и природоресурсовой сферах, способ уменьшения риска причинения вреда природным объектах, современная модель финансирования мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности инвестиционных проектов, каковым выступает рынок «зеленых» облигаций. «Зеленые» облигации рассматриваются как долговые ценные бумаги, выпускаемые с целью увеличения потока средств для финансирования проектов, связанных с сохранением и улучшением качества окружающей среды. Анализируется связь данного инструмента с разработанными в законодательстве понятиями «наилучшие доступные технологии» и «устойчивое развитие».
Ключевые слова: «зеленое» инвестирование, «зеленые» облигации, правовое регулирование, наилучшие доступные технологии.
УДК 342.9 ББК 67
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE ISSUE OF «GREEN» BONDS IN RUSSIA
Natal'ya A. Geyt, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines,
Candidate of Philosophical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Higher School of Law of the RANEPA under the President of the Russian Federation (119606, Moscow,
pr-t Vernadskogo, d. 84)
E-mail: [email protected]
Abstract. A new method of economic and legal regulation in the environmental and natural resource spheres, a way to reduce the risk of harm to natural objects, a modern model of financing measures to protect the environment and ensure the environmental safety of investment projects, which is the market of «green» bonds, is presented. «Green» bonds are considered as debt securities issued in order to increase the flow of funds to finance projects related to the preservation and improvement of the quality of the environment. The connection of this tool with the concepts of «the best available technologies» and «sustainable development» developed in the legislation is analyzed.
Keywords: green investment, green bonds, regulation, best available technology.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гейт Н.А. Проблемы правового регулирования выпуска «зеленых» облигаций в России. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(3):259-264.
Первостепенной задачей российской экономики при реализации политики устойчивого развития является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также уменьшение удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг. В начале 2020 г. в Послании Президента России Федеральному собранию Российской Федерации очень четко и явно прозвучал призыв к реальным действиям на благо сохранения окружающей среды1. Согласно статистике основные негативные экологические показатели в России и во всем мире с каждым годом увеличиваются, что демонстрирует усиление вредного воздействия на окружающую среду и возрастание угрозы здоровью населения. Постоянно рас-
тет, например, суммарное количество выбросов в атмосферу от передвижных и стационарных источников, общий объем образованных отходов не приводит к повышению уровня и количества их переработки, проблема изменения климата ведет к росту транспортных и иных коллапсов, что, несомненно, требует дополнения и принципиально обновленного содержания конструкции природоохранного механизма.
В последнее время тема различных инструментов перехода к «зеленой» экономике активно обсуж-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // URL://http://krem-lin.ru/events/president/news/62387
далась как на государственном уровне, так и среди частных эмитентов и инвесторов. Все более модным и повсеместным становится распространение устойчивого инвестирования, при котором оценка активов происходит с позиции триады критериев ESG: Environmental, Social, Governance. Для новой модели инвестирования значение имеют не только основные финансовые показатели: риск и доходность, но важные гуманитарные элементы: экологичность, общественная и управленческая ответственность. ESG — это ответственное инвестирование, представляющее из себя такой подход к инвестированию, при котором инвестор должен учитывать социальные, управленческие и экологические параметры при принятии инвестиционных решений для долгосрочного возврата от инвестиций и устойчивого развития проектов и общества в целом.
В «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды определяется в качестве «основных задач национальной государственной политики в области экологического развития, для решения которой запланировано использование, в том числе и стимулирующих механизмов:
♦ стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации соответствующих территорий;
♦ установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий;
♦ осуществление поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, неисто-щительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;
♦ обеспечение преимущества (при прочих равных условиях) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам, услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям2.
Институт «зеленых» облигаций, на наш взгляд, так же представляется актуальным и перспективным, так как его целью является установление ба-
ланса между экономическими и экологическими интересами не в ущерб им обоим, поскольку сегодня как никогда «человек должен вновь научиться «вписывать» себя в окружающую среду, проявлять свой творческий потенциал, реализовать креативные возможности только в партнерстве с природой, вести с ней непрерывный, продуктивный диалог»3.
К основам появления и развития быстрыми темпами рынка «зеленых» облигаций в мире, на наш взгляд, относятся:
♦ увеличение количества угроз и вызовов для всего человечества в связи с критичным состоянием окружающей среды и необратимый процесс необходимости использования финансовых ресурсов на предотвращение изменения климата, решение иных глобальный и локальных экологических проблем;
♦ повсеместная экологизация образования, воспитания и сознания населения в большинстве развитых стран мира;
♦ стремление бизнеса выглядеть социально-ответственным и следовать принципам ESG в целях создания деловой репутации.
Впервые «зеленые» облигации появились в 2007 г. и были предназначены для финансирования экологических проектов в связи с их выпуском Европейским инвестиционным банком как Climate Awareness Bonds. Чуть позднее мировые лидеры в процессе обсуждения будущего климатического финансирования отметили, что развивающийся рынок «зеленых облигаций» предоставляет большие воз-можности4. Таким образом, на международном уровне было признано, что «зеленые» облигации могут служить инструментом перехода к экологически устойчивой экономике в то время, когда мировые правительства активизируют свои усилия в борьбе с глобальным изменением климата после подписания Парижского климатического соглашения в декабре 2015 г. Все большая ориентацией крупнейших мировых инвесторов на финансирование проектов, связанных с устойчивым развитием, так же способствовала развитию рынка «зеленых» облигаций, как
2 «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.).
3 Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 75.
4 The green bonds market needs to maintain integrity while growing. Daily Planet. 2017 // URL://https://dailyplanet.climate-kic.-org/green-bonds market needs-maintain integrity-growing/
и в целом «зеленых» финансов, поскольку напрямую соприкасается с достижением целей устойчивого развития ООН, которое в значительной мере так же связано именно с решением экологических вопросов.
Стоит отметить, что облигации приобретают статус «зеленых» после прохождения верификации. Оценка таких облигаций производится стандартными способами. «Зеленые» облигации имеют финансовые характеристики, идентичные обычным облигациям одного и того же эмитента, включая купонные выплаты и цену размещения/обращения. В ходе исследования рейтингового агентства АКРА, «включающего 3477 выпусков «зеленых» облигаций за период с января 2007 г. по март 2020 г., данные бумаги предлагают инвесторам более низкую доходность по сравнению с классическими облигациями»5. В то же время, согласно одному из отчетов Barclays (2015), торговля «зелеными» облигациями на вторичном рынке иногда может быть более выгодной для инвесторов по сравнению с обычными облигациями. Это можно объяснить «высоким спросом со стороны экологически ориентированных инвестиционных фондов в комбинации со сравнительно ограниченным предложением таких инструментов»6, недостаточной представленности проектов, связанных с улучшением экологической обстановки.
Чтобы оценить особенности «зеленых» облигаций, стоит рассмотреть проспект эмиссии — официальный документ, подготовленный эмитентом и содержащий существенную информацию о самом эмитенте и его эмиссии. В этом документе эмитент берет на себя некоторые обязательства перед инвестором7. Особой чертой «зеленых» облигаций является более расширенное по сравнению с обычными облигациями понятие «Использование доходов» (Use of Proceeds), в которой эмитент обязуется использовать доходы от «зеленых облигаций» только для определенных проектов (Eligible Projects), а также предоставлять дополнительную отчетность.
Выпускающий «зеленые» облигации эмитент обязан гарантировать полную прозрачность процессу соответствия критерию «экологичность» проекта и целевое использование средств от облигаций. В качестве бонуса он получает экологопозитивный имидж и репутацию «зеленой» организации, снижает стоимость заимствования, ориентируется на устойчивое развитие и показывает заботу об окружающей
среде. Инвестор, в свою очередь, получает не только моральное удовлетворение от сопричастности к заботе об экологии, но и, соответственно, повышает уровень экологической безопасности инвестируемого объекта. Привлеченные от продажи «зеленых» облигаций средства используются для проектов, связанных с экологически чистым транспортом, возобновляемой энергетикой, повышением энергоэффективности или низкоуглеродной экономикой.
В России в последнее время тема «зеленых» облигаций тоже стала частью экономико-правового механизма решения экологических проблем, перехода к устойчивому развитию и «зеленого» финансирования. В декабре 2016 г. В.В. Путин утвердил перечень поручений по итогам заседания Госсовета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений». Среди них присутствовали поручение Минэкономразвития России и Минприроды «о разработке соответствующих предложений «О применении «зеленых» финансовых инструментов российскими институтами развития и публичными компаниями»8. Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации в 2017 г. сформулировал и внес соответствующие рекомендации по вопросу «зеленых облигаций», в которых отмечалось, что сегодня «целесообразно активнее использовать такой популярный и апробированный в мире инструмент». Одновременно Экспертный совет выявил ряд направлений изменений, «необходимых для внедрения «зеленых облигаций» в России: усовершенствование нормативно-правовой базы, определение требований к раскрытию информации, разработка процедур одобрения и регистрации, а также стандартов независимой проверки эмиссии «зеленых облигаций»9.
На сегодняшний момент в России выпуск «зеленых» облигаций не только заявлен, но и достаточно
5 Другими словами, на рынке присутствует отрицательная премия к уровню доходности «зеленых» облигаций.
6 ГутбродМ., Храплива Ю.И., Володин С.Н. Зеленые облигации как новый финансовый инструмент и перспективы их внедрения в России // Валютное регулирование. валютный контроль. 2017. № 9. С. 46.
7 Там же.
8 Поручения Минприроды во исполнение поручений Президента России по итогам заседания Госсовета 27 декабря 2016 г. // URL ://http ://government.ru/dep_news/26411 /
9 Предложения Рабочей группы по экологии и природопользованию Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации // URL://http://gov.ru/upload/ iblock/fd7/fd7e6508-f26126fa 1 fd805c4f5e4ffda.pdf
активен. Еще в марте 2018 г. присоединилась к инициативе Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов (НАКДИ) в области устойчивого развития и зеленых инвестиций компания «Ресурсосбережение ХМАО»10. В феврале следующего года «эмитент первых российских зеленых облигаций отчитался о выполнении Политики в области устойчивого развития»11. Размещение «зеленых» облигаций 24 сентября 2020 г. ОАО «РЖД» стало «крупнейшим по объему в истории ОАО «Российских железных дорог» и самым крупным «зеленым» размещением среди российских компаний»12. В ходе данной операции был обеспечен спрос, значительно превышающий изначальное предложение. Это позволило увеличить объем размещения с 20 до 100 млрд руб., трижды пересматривая изначальный диапазон по ставке. В итоге были получены заявки от различных инвесторов, включая банки, а так же пенсионные, страховые и управляющие компании. Перед началом процедуры премаркетинга рейтинговым агентством «Эксперт РА» указанный выпуск был признан соответствующим принципам зеленых облигаций (Green Bond Principles) Международной ассоциации рынков капитала (International Capital Markets Association) и российской национальной методологии, разработанной под руководством ВЭБ.рф. Сделка стала самым большим вечным бондом корпоративного эмитента СНГ, Восточной Европы и Ближнего Востока и самым крупным размещением облигаций в российских рублях в России и странах СНГ.
9 декабря 2020 г. в Секторе устойчивого развития Московской биржи произошло размещение нового выпуска «зеленых» облигаций объемом 300 млн руб. банка «Центр-инвест». Банк размещения средств взял обязательства направить средства на финансирование и рефинансирование проектов в сферах АПК, ЖКХ, транспорта и сфере услуг, мероприятий по энергоэффективности, решение экологических проблем в индустриальном секторе регионов присутствия банка. Купон выплачивается на ежеквартальной основе в размере 8% годовых13.
Тем не менее, на основе анализа материала, проведенного в процессе написания статьи, можно сделать вывод, что единого юридического определения рассматриваемого механизма не существует. «Зеленые» облигации представляют из себя стандартные долговые документы, при выпуске которых «эми-
тент-заемщик получает от инвесторов фиксированную сумму капитала и направляет ее на свои корпоративные потребности, выплачивая капитал инвестору, когда облигация погашается, а также согласованную сумму процентов в течение срока ее обращения. Это облигация, отличающаяся лишь экологическим характером использования привлеченных средств (финансирование проектов, направленных на снижение выбросов парниковых газов, чистый транспорт, ВИЭ, сохранение биоразнообразия, переработка отходов, снижение энергопотребления и пр.)»14.
К сожалению, учитывая слабую информированность населения в области, касающейся проектов по охране окружающей среды, в России распространена схема, когда подчас посредник привлекает средства (т.е. выпускает облигации), а уже за счет них финансирует экологические проекты третьих лиц. В настоящее время в нашей стране сектор «зеленого» финансирования только формируется, и возможен захват этой сферы непроверенными эмитентами-посредниками, которые не дают возможность контролировать, на какие в действительности проекты будут направлены деньги.
Помощью в данном процессе могут послужить накопленный международный опыт и применение норм отечественного законодательства в контексте экологически чистых технологии, а точнее процедур обозначенных в российском законодательстве как наилучших доступных технологий. Правовой режим применения наилучших доступных технологий довольно подробно сформирован в Российской Федерации, идет поэтапное внедрение ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности, происходит постоянное технологическое перевооружение и постепенный вывод из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием, поддержка экологически эффективного производства энергии, включая использование возобновляемых источников. При этом очевидно, что ключевую роль в расширении заинтересованности субъектов хозяйственной и иной деятельности во
10 URL://www.bonddata.org
11 URL://db.investinfra.ru
12 URL://Lenta.ru от 24 сентября 2020 г.
13 Центр-инвест БО-001Р-06 (листинг МосБиржи).
14 По данным Climate Bond Initiative // URL://https://www.cli-matebonds.net/2020/05/markets-monthly-4-07052020-april-gb-is-suance-bounces-back-green-stimulus-calls-grow-china
внедрении таких технологий должны сыграть меры экономического стимулирования15.
Поэтапный переход в рамках программы по НДТ начался в 2019 г. Так, 6 мая 2019 г. были утверждены Правила предоставления субсидий на компенсацию компаниям затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках инвестиционных проектов по внедрению наилучших доступных технологий на объектах, оказывающих негативное влияние на окружающую среду. До 2031 г. проект модернизации производства на основе НДТ должен охватить 7 тыс. предприятий, общий объем требуемых вложений составит порядка 8 трлн руб. Согласно ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды»16 критериями достижения целей охраны окружающей среды для определения наилучшей доступной технологии являются:
♦ наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;
♦ экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;
♦ применение ресурсо- и энергосберегающих методов;
♦ период ее внедрения;
♦ промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Для предприятий — участников проекта внедрения НДТ «предусмотрены меры господдержки — это льготы по оплате за негативное воздействие на окружающую среду, инвестиционные льготные кредиты, льготные кредиты и займы на приобретение оборудования. Также предусмотрено субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам, ставки «купонного дохода» инвесторам по «зеленым облигациям», выпущенным в рамках реализации природоохранных проектов.
Компании имеют право получить субсидии на выплаты купона, которые могут быть реализованными по «зеленым» облигациям, выпущенным после 1 января 2019 г. Субсидия предоставляется в размере 70% от фактически понесенного расхода на выплату купона. Общая стоимость выпуска облигаций не должна быть более 30 млрд руб. В случае, если в рам-
ках инвестиционного проекта приобретается российское промышленное оборудование, — субсидируется 90% расходов компании на выплату купонного дохода при условии, что у компании также не должно быть задолженностей по налогам и штрафам. Данные субсидии предоставляются по федеральному проекту «Внедрение наилучших доступных технологий» в рамках национального проекта «Экология»17. 11-й проект национального проекта «Экология» как раз касается внедрения наилучших доступных технологий. В рамках данного проекта планируется «модернизировать и перевести на принципы наилучших доступных технологий к концу 2029 г. 300 предприятий, наносящих наибольший урон экологии России. До 2031 г. проект охватит 7 тыс. предприятий». Объем средств на субсидии по проекту НДТ планировался на уровне 0,3 млрд руб. в 2019 г., 3 млрд руб. в 2020 г. и 6 млрд руб. в 2021 г. Общий объем финансирования нацпроекта «Экология» на 2019-2024 гг. составил около 4 трлн руб. Согласно правилам, субсидии могут получить только проекты, прошедшие предварительный отбор, который будет проводиться не чаще двух раз в год18. Субсидии компаниям будут предоставлены в случае, если реализация инвестиционного проекта способствует поэтапному достижению технологических норм допустимых выбросов и сбросов высокотоксичных веществ и веществ, обладающих канцерогенными и мутагенными свойствами.
Отнесение той или иной технологии к категории наилучших доступных технологий предусмотрено ГОСТом Р56828732-2017 «Наилучшие доступные технологии»; кроме того законодательно определен контроль за областями деятельности, где такие технологии обязательны к применению (распоряжение Правительства от 24 декабря 2014 г. № 2674-р; методические рекомендации по определению технологии в качестве наилучшей доступной технологии, утвержденные приказом Минпромторга России от 23 августа 2019 г. № 3134).
В отношении отслеживания механизма использования выгоды от «зеленых» облигаций, для полу-
15 Гейт Н.А. Механизм реализации эколого-правовых норм. М.: Изд-во РАГС, 2009.
16 Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
17 URL://https://www.mnr.gov.ru/activity/directions/natsional-nyy_proekt_ekologiya/
18 Там же.
чения больших гарантий использования денежных средств по экологическому назначению так же возможно применение принципов и правовой базы устойчивого развития экономики. Международной организацией, внедряющей принципы устойчивого развития в повседневную деятельность компаний, является «международная Ассоциация ответственного инвестирования PRI (Principles for Responsible Investment), действующая при поддержке ООН (UN PRI). Ассоциация была создана в 2006 г. после того, как несколько крупных институциональных инвесторов из 12 стран приняли приглашение Генерального секретаря ООН и разработали шесть базовых Принципов ответственного инвестировани». В рамках процесса принятия инвестиционных решений вопросы в рамках корпоративного управления и с целью сближения повестки компании с ожиданиями общества, компании, присоединившиеся к инициативе, «берут на себя добровольное обязательство придерживаться основополагающих принципов: 1) учет экологических и социальных факторов, а также факторов корпоративного управления (ESG) в рамках инвестиционного анализа и принятия решений об инвестировании; 2) проведение корпоративной политики с учетом ESG-факторов; 3) стремление к раскрытию информации по объектам инвестирования в соответствии с ESG-факторами; 4) содействие продвижению на рынке принципов ответственного инвес-тирования»19.
Следует констатировать, что на сегодняшний день не выработано единых стандартов, применяемых к «зеленым» облигациям, так же, как и механизма мониторинга выполнения этих стандартов. Тем не менее Green Bonds Principles (GBPs), установленные Международной ассоциацией рынка капитала, являются легитимными основаниями, которым следует большинство мировых эмитентов «зеленых» облигаций. Приверженность GBPs означает заверение инвесторов (как правило, полагаясь на независимого эксперта), что эмитент соответствует определенным требованиям гарантирования экологического направления средств от облигаций, процесса отбора проектов и форм предоставляемой инвесторам отчетности. Однако, как правило, это
требует дополнительных усилий и финансирования со стороны эмитентов20.
Хотелось бы надеяться, что в целом инструмент «зеленых» облигаций окажется полезными, так как приверженность финансированию экологических проектов демонстрирует устойчивую некорпоративную политику заемщика. Эмитент, ориентированный на будущее, должен понимать, что инструмент, который через финансирование экологических, энергоэффективных и низкоуглеродных проектов подчеркивает политику, направленную на долгосрочное и устойчивое развитие, может помочь успешно расширить спектр активов, доступных заемщикам, и привлечь новых инвесторов.
На основании того, что инвесторы согласны получать меньшую доходность по «зеленым» облигациям, можно сделать вывод о перспективах данного вида актива и росту экологическому сознания, осмыслению важности минимизации рисков в сфере охраны природы и здоровья человека в мире. Перспектива выгод от выпуска таких облигаций должна существовать как для эмитентов, так и для инвесторов и быть максимально прозрачной.
Итак, исходя из анализа ситуации с выпуском «зеленых» облигаций в России, их правовой основы и реальной перспективы как нового инструмента экологического инвестирования, следует констатировать, что сегодня должно быть проведено основательное комплексное теоретико-прикладное исследование с целью преодоления законодательных проблем, которые препятствуют развитию институтов «зеленой» экономики. В этой связи логично обозначить связь «зеленых» облигаций, их механизм выпуска и обращения и наилучших доступных технологий, внедрение которых продекларировано в отечественном законодательстве. Необходимо, на наш взгляд, консолидировать знания представителей различных сфер (экологов, юристов, экономистов, политиков и т.д.) с целью сохранения окружающей среды для настоящего и будущих поколений.
19 URL://https://www.unpri.org/
20 URL://http://www.finanz.ru/novosti/aktsii/pochemu-izbalovan-nye-emitenty-rf-storonyatsya%60zelenykh-bondov-Q&A-1002019257
