CC BY
44КОРОТКОВА Мария Владимировна,
доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук
12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕНОВАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В ГОРОДЕ МОСКВЕ
Аннотация. Статья посвящена проблемам правового регулирования реновации жилищного фонда в г. Москве. На основе анализа нормативной правовой базы г. Москвы в сфере реновации жилищного фонда, а также материалов судебной практики по искам жителей столицы к городским властям автор приходит к выводу о нарушении прав граждан и юридических лиц в процессе реновации жилищного фонда и предлагает пути совершенствования законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: жилищный фонд, реновация, равнозначное жилое помещение, прекращение права собственности.
KOROTKOVA Maria Vladimirovna,
associate Professor of the Department of legal regulation of economic activity FGOBU the «Financial University the government
of the Russian Federation»,
PhD
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE RENOVATION OF THE HOUSING STOCK IN THE CITY OF MOSCOW
Abstract. The article is devoted to problems of legal regulation of the renovation of the housing stock in Moscow. On the basis of analysis of regulatory framework of Moscow in the field of renovation of the housing stock, as well as materials of judicial practice on the claims of residents of the capital to the city authorities, the author comes to the conclusion about the violation of the rights of citizens and legal persons in the process of renovation of the housing stock and proposes ways of improving the legislation in this field.
Key words: housing, renovation, equivalent to the residential premises, termination of the right of ownership.
УДК - 347 ББК - 67.404
Весной 2017 г. в законодательстве Москвы, а затем и в законодательстве федерального уровня появился новый термин — «реновация жилищного фонда в городе Москве». Под реновацией понимается совокупность мероприятий, осуществляемых в целях предотвращения формирования аварийного жилищного фонда в городе Москве, обеспечения устойчивого развития жилых территорий, создания благоприятной среды жизнедеятельности, общественных
пространств и благоустройства территории и предусматривающих комплексное обновление среды проживания граждан.
Таким образом, в определении реновации обозначены ее цели:
- улучшение качества столичного жилого фонда посредством сноса старых домов, срок эксплуатации которых исчерпан, и возведение на их месте новых многоэтажных жилых зданий;
- обновление ранее застроенных территорий, превращение неэффективных об-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2017
щественных пространств и производственных зон в современные комфортные районы. В целом поставлена задача - облагородить внешний вид города. При этом строения, представляющие культурно-историческую ценность, дома, облик которых передает дух Москвы, планируется реконструировать;
- предотвращение коллапса, при котором городские власти не смогут единовременно обеспечить жильем огромное количество горожан, так как с каждым годом количество аварийного жилого фонда будет лавинообразно расти.
В программе реновации указывается и на экономические причины. Проводить капитальный ремонт в ряде случаев бессмысленно (в скором времени может потребоваться очередной ремонт), а в ряде случаев - и вовсе невозможно (некоторые проектные решения просто не предполагают возможность капитального ремонта). Кроме того, часть жилья, не задействованного в «волновом» переселении, может быть направлена на продажу, а полученные средства - использоваться для возведения новостроек для переселения. В результате город станет участником рынка жилой недвижимости.
С вышеобозначенными преимуществами реновации сложно спорить. Обновление жилищного фонда является важнейшей задачей современного мегаполиса. Но есть и весьма негативные прогнозы. В частности, тревогу бьют экологи. Согласно подсчетам, планируется около 60 млн. тонн строительного мусора. Никаких полигонов, куда можно было бы вывозить мусор, не хватит. Городские власти обещают вывези его «в надлежащие сроки и в полном объеме». Скорее всего, этот вопрос будет решаться с минимальными расходами, но зато с рисками для экологического комфорта столицы. Битый кирпич, раскрошенный бетон и арматура являются ценным сырьем для подсыпки фундамента, на дорожных работах, о чем заявляют столичные чиновники. Так что проблема может быть решена «дешево и сердито». Зелень, выросшую в зонах, непосредственно примыкающих к строительным площадкам, придется вырубать, сокращая, таким образом, и без того
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2017
скромное количество зеленых насаждений в столице [4].
Обратимся к правовым аспектам, вызывающим не меньшие опасения.
Нормативно-правовое регулирование процесса реновации жилищного фонда в Москве берет свое начало с Постановления Правительства Москвы от 2 мая 2017 г. № 245-ПП «Об учете мнения населения по проекту реновации жилищного фонда в городе Москве» (далее - Постановление № 245-ПП). Вслед за ним были внесены соответствующие изменения в Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (далее - Закон о статусе столицы), в Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», принят Закон г. Москвы от 17 мая 2017 г. № 14 «О дополнительных гарантиях жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц при осуществлении реновации жилищного фонда в городе Москве» (далее - Закон о допгарантиях) и, наконец, Постановление Правительства Москвы от 1 августа 2017 г. № 497-ПП «О программе реновации жилищного фонда в городе Москве».
Перспектива реновации жилья вызвала большой резонанс среди жителей столицы. В Московский городской суд поступил ряд заявлений, в которых граждане пытались оспорить законность реновации. Первым и, на наш взгляд, наиболее показательным является дело № 3а-849/2017 по административному исковому заявлению П.А.Г. к Правительству Москвы, Мэру Москвы С.С.С. о признании не действующим полностью постановления Правительства Москвы от 2 мая 2017 г. № 245-ПП «Об учете мнения населения по проекту реновации жилищного фонда в городе Москве». Среди прочих аргументов истец заявил следующее:
- оспариваемый нормативный правовой акт влечет за собой правовые последствия, поскольку по результатам голосования многоквартирные дома войдут в пока не существующую программу, проект которой также отсутствует, и будут снесены.
- Правительство Москвы незаконно установило в отдельно взятом субъекте РФ
новый, не предусмотренный федеральным законодательством способ прекращения права собственности на недвижимое имущество посредством голосования по программе реновации.
В поддержку позиции заявителя отметим, что соответствующие полномочия были предоставлены органам государственной власти города Москвы только Федеральным законом от 01.07.2017 г. № 141-ФЗ, который внес соответствующие изменения в Закон о статусе столицы. Тем не менее решением Московского городского суда от 16.06.2017 г. в удовлетворении административных исковых требований было отказано.
Это решение легло в основу рассмотрения последующих дел по аналогичным искам. В качестве примеров приведем апелляционное определение Московского городского суда от 2 августа 2017 г. по делу № 33а-3283, определение Московского городского суда от 26 июля 2017 г. по делу № 3а-927/2017, определение Московского городского суда от 28 июня 2017 г. по делу № 3а-850/2017 [1, 2, 3].
Так, например, административный истец по делу № 3а-850/2017 в своем заявлении указал, что в п. 1 обжалуемого Постановления № 245-ПП утвержден Порядок голосования для последующего включения многоквартирных домов в проект программы реновации жилищного фонда в городе Москве. Однако данная программа реновации не предусмотрена ни федеральным законодательством, ни законами субъекта. Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят во исполнение положений несуществующего закона. Кроме того, оспариваемое Постановление № 245-ПП противоречит ст. 181.1 ГК РФ, согласно которой правовые последствия могут возникнуть у решений собраний только в том случае, если закон связывает такие правовые последствия с решениями собраний. Но такой федеральный закон отсутствует. В отсутствие закона оспариваемый нормативный правовой акт придает решениям собраний собственников правовые последствия, а именно: снос дома, прекращение права собственности,
«участие в проекте программы реновации», что является незаконным.
На несоответствие Постановления № 245-ПП статье 181.1 ГК РФ указывается также в заявлении административного истца по делу № 3а-927/2017. Заявитель считает, что путем голосования и проведения собраний собственников предлагается решать вопрос о сносе жилых домов, а также о прекращении права собственности на квартиры, что противоречит положениям ст. 36 ЖК РФ. Кроме того, оспариваемое постановление противоречит ст. 181.1 ГК РФ о решении собраний, поскольку при отсутствии федерального закона оно придает решениям собраний собственников правовые последствия (снос домов, прекращение права собственности). Статья 26 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», положения которой дополняют компетенцию общего собрания собственников по вопросам реновации, была введена Федеральным законом от 01.07.2017 г. № 141-ФЗ, то есть после проведения голосования по соответствующему вопросу.
Во всех вышеуказанных определениях Московский городской суд резюмировал, что законность оспоренного нормативного правового акта уже проверялась судом в порядке абстрактного нормоконтроля, следовательно, оснований для повторного рассмотрения того же требования не имеется.
Сегодня уже ясно, что реновация жилых помещений в городе Москве неизбежна. Нормативная правовая база, регламентирующая этот процесс, развивается. Однако она совершенно оторвана от принятых ранее законов, регулирующих вопросы обеспечения жилищных прав граждан при переселении. Например, в ст. 7.3 Закона о статусе столицы указывается, что нанимателю жилого помещения и проживающим совместно с ним членам его семьи взамен освобождаемого ими жилого помещения предоставляется равнозначное жилое помещение по договору социального найма, а при наличии их письменного заявления равнозначное жилое помещение предоставляется им на праве собственности на
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2017
основании договора передачи жилого помещения в собственность. Если содержание договора, предусматривающего переход права собственности на жилое помещение, в законе подробно описано, то общих требований жилищного законодательства к договору социального найма явно недостаточно для того, чтобы урегулировать правоотношения, возникающие в приведенной выше ситуации.
Не применяется в процессе реновации жилищного фонда в городе Москве Закон г. Москвы от 31 мая 2006 г. № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве» (далее - Закон № 21), так как в ст. 4 данного закона соответствующее основание для освобождения жилых домов не указано.
Среди оснований освобождения жилых помещений и применения рассматриваемого нормативного правового акта указывается:
- проведение капитального ремонта или реконструкция жилого дома, если такой капитальный ремонт либо реконструкция не могут быть проведены без освобождения жилых помещений и отселения граждан;
- признание в установленном порядке жилого дома непригодным для проживания (аварийным) и подлежащим сносу;
- изъятие или использование части или всего земельного участка для государственных (городских) или муниципальных нужд в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством города Москвы, в связи с необходимостью нового строительства, развития территорий, в соответствии с Генеральным планом города Москвы, планами развития округов и районов города Москвы, реализацией городских программ, требующих сноса жилых домов.
Очевидно, предполагается, что положений Закона о статусе столицы и Закона о допгарантиях достаточно для полноценного регулирования реновации жилья в Москве. Вместе с тем, в отличие от данных законодательных актов, Закон № 21 детально раскрывает такие понятия, как «освобождение жилых помещений» и «район
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 12 • 2017
проживания». В частности, под освобождением жилых помещений (жилых домов) понимается юридическая и фактическая передача жилого помещения (жилого дома), свободного от любых обременений и прав третьих лиц, городу Москве или уполномоченному им лицу. Районом проживания признается территория, ограниченная внешней границей районов города Москвы, прилегающих к району города Москвы, в котором расположен жилой дом, подлежащий освобождению. Причем эти районы города Москвы должны находиться в одном административном округе города Москвы.
Анализ законодательства города Москвы, посвященного реновации, позволяет выделить основные риски, с которыми могут столкнуться собственники и наниматели жилых помещений:
- при выборе равнозначного жилого помещения - риск переселения в жилье сомнительного качества, с худшим расположением и неразвитой инфраструктурой микрорайона, риск длительного ожидания переселения при том, что накопленные средства на капитальный ремонт дома пойдут в общегородской фонд реновации;
- при выборе равноценного возмещения - риск занижения стоимости жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в программу реновации;
- риск нарушения прав выселяемых граждан в процессе вывода дома из эксплуатации.
Что касается собственников нежилых помещений в домах, вошедших в программу реновации, то для них предусмотрен единственный вариант - изъятие помещений для государственных нужд города Москвы с предварительным равноценным возмещением. И это при том, что собственники коммерческой недвижимости были лишены права принимать участие в голосовании по вопросу реновации.
В случае же прекращения в связи с реновацией многоквартирного дома права аренды нежилого помещения, находящегося в таком доме, согласно ст. 7.5, арендатор будет иметь право на заключение нового договора аренды нежилого помещения, находящегося в собственности города Москвы и являющегося равнозначным в
соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Данный пункт содержит бланкетную норму, отсылающую к положениям Приказа ФАС России от 18.09.2009 № 621 «Об установлении условий, при которых недвижимое имущество признается равнозначным ранее имевшемуся недвижимому имуществу», закрепляющего, что недвижимое имущество признается равнозначным ранее имевшемуся недвижимому имуществу при одновременном соблюдении следующих условий:
1) по месту расположения предоставляемое недвижимое имущество находится в границах того же сельского населенного пункта, поселка, внутригородской территории города федерального значения, района (при делении города на районы), города без районного деления, где находится ранее имевшееся недвижимое имущество;
2) по площади общая площадь предоставляемого недвижимого имущества не превышает более чем на двадцать процентов общую площадь ранее имеющегося недвижимого имущества, и при этом общая площадь предоставляемого недвижимого имущества не превышает общую площадь ранее имеющегося недвижимого имущества более чем на сто квадратных метров и не может быть уменьшена более чем на двадцать процентов от ранее имеющегося недвижимого имущества;
3) по определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность, стоимости: стоимость предоставляемого недвижимого имущества, определяемая в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность, не превышает стоимости ранее имеющегося недвижимого имущества более чем на двадцать процентов.
Таким образом, очевидно, что законодатель ставит арендаторов нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах, включенных в программу реновации, явно в более выигрышное положение. Следует отметить, что речь идет далеко не о всех арендаторах, а только о тех, кото-
рые арендуют помещение, находящее в собственности города Москвы, и являются субъектом малого или среднего предпринимательства.
Заслуживает внимания и круг объектов, которые попадают в программу реновации. Так, в соответствии со ст. 4 Закона о статусе столицы в перечень домов, в отношении которых осуществляется реновация, могут быть включены «многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения», а также «аналогичные им по характеристикам конструктивных элементов многоквартирные дома». Если первую категорию объектов можно оценить как вполне определенную1 , то вторая формулировка значительно расширяет возможности отнесения к домам, включенным в программу реновации, домов, которые могли бы эксплуатироваться еще не один десяток лет. При этом законодательно исключена возможность включения в программу реновации многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.
Впрочем, непоследовательность и противоречивость жилищной политики проявляется не только в том, что реновация проводится без учета аварийного жилья. Неразрешенной остается проблема очередников, которые встали в очередь на жилье в 1980-х годах. Сегодня в очереди на получение квартир стоит 82 тыс. семей, то есть около 300 тыс. человек. При этом срок ожидания социального жилья составляет более 26 лет. В 2015 г. этой категории граждан было выдано лишь 93 квартиры.
С учетом сказанного в 2017 г. общественная организация «Очередники Москвы» в потенциальном законопроекте «О защите и восстановлении жилищных и имущественных прав граждан и юридических лиц при реализации программы реновации» выступила с инициативой - установить
1 К многоквартирным домам первого периода индустриального домостроения относятся многоквартирные дома с количеством этажей не более девяти, возведенные по типовым проектам, разработанным в период с 1957 по 1968 гг., с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2017
максимальный срок ожидания социального жилья в 15 лет, гарантировать всем очередникам переселение в пределах этого же района Москвы, а также «перенаправить излишки жилья, оставшиеся после первого периода переселения, на цели улучшения жилищных условий очередников [5].
В целом можно констатировать, что правовое регулирование запущенной в 2017 г. программы реновации жилищного фонда Москвы находится в настоящий момент лишь на начальной своей стадии. Однако основные риски для собственников и нанимателей помещений в соответствующих многоквартирных домах уже вполне предсказуемы.
В связи с этим, помимо разрешения вышеизложенных проблем, видится целесообразным:
- лимитировать квоту жилых помещений, предоставляемых городом застройщику, то есть количество квартир, предназначенных для коммерческой реализации;
- разработать порядок предложения жилых помещений с учетом категорий переселяемых граждан и категории освобождаемых ими жилых помещений;
- разработать регламент оказания содействия в организации и осуществлении переселения ветеранов, одиноких и (или) одиноко проживающих граждан, достигших пенсионного возраста, инвалидов, малоимущих граждан, многодетных семей, а также иных категорий граждан, установ-
ленных нормативным правовым актом города Москвы (в соответствии со ст. 7 Закона о допгарантиях).
Список литературы:
[1] Определение Московского городского суда от 2 августа 2017 г. по делу № 33а-3283 // СПС «КонсультантПлюс».
[2] Определение Московского городского суда от 26 июля 2017 г. по делу № 3а-927/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
[3] Определение Московского городского суда от 28 июня 2017 г. по делу № 3а-850/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
[4] URL:// http://novostroev.ru/articles/ renovatsiya-v-moskve-vse-za-i-protiv/ (дата обращения: 01.12.2017).
[5] URL:// https://www.nakanune.ru/ news/2017/10/05/22485131/ (дата обращения: 05.11.2017).
Spisok literatury:
[1] Opredelenie Moskovskogo gorodskogo suda ot 2 avgusta 2017 g. po delu № 33a-3283 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[2] Opredelenie Moskovskogo gorodskogo suda ot 26 iyulya 2017 g. po delu № 3a-927/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[3] Opredelenie Moskovskogo gorodskogo suda ot 28 iyunya 2017 g. po delu № 3a-850/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[4] URL:// http://novostroev.ru/articles/ renovatsiya-v-moskve-vse-za-i-protiv/ (data obrashheniya: 01.12.2017).
[5] URL:// https://www.nakanune.ru/ news/2017/10/05/22485131/ (data obrashheniya: 05.11.2017).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2017
