CC BY
161
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-0454-2020-10392 © А.Н. Кулешова, 2020
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ТРАНСПОРТИРОВКОЙ НЕФТИ И ГАЗА
Анастасия Николаевна Кулешова, адъюнкт
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Т.В. Дерюгина
Аннотация. Исследуются проблемы, связанные с правовым регулированием договорных отношений по транспортировке нефти и природного газа, проблемы монополизации магистрального трубопровода, а также проблемы, возникающие при строительстве нефте- и газопроводов частными компаниями. Проведен анализ правового регулирования отношений, связанных со строительством трубопроводов. Рассмотрен процесс подачи заявки для транспортировки нефти по магистральному трубопроводу.
Ключевые слова: транспортировка нефти и газа, монополизация, магистральный трубопровод как объект права, единый объект недвижимости, строительство нефте- и газопроводов, подача заявки на транспортировку.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF RELATIONS ASSOCIATED WITH THE TRANSPORTATION OF OIL AND GAS
Anastasia N. Kuleshova, Adjunct
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Supervisor: Doctor of Legal Sciences, Professor T.V. Deryugina
Abstract. Problems related to legal regulation of contractual relations on oil and natural gas transportation, problems of monopolization of the main pipeline, as well as problems arising in the construction of oil and gas pipelines by private companies are considered. Analysis of legal regulation of relations related to construction of pipelines was carried out. The process of application submission for oil transportation through the main pipeline is considered.
Keywords: oil and gas transportation, monopolization, the main pipeline as an object of law, a single real estate object, construction of oil and gas pipelines, filing an application for transportation.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Кулешова А.Н. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с транспортировкой нефти и газа. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(7):94—99.
Перемещение энергоносителей, в том числе природного газа, осуществляется трубопроводным транспортом. Такие перемещения могут носить экспортный характер. Данные отношения по транспортировке нефти и газа требуют правового регулирования как на законодательном уровне отдельных государств, так и в целом в международном праве. В Российской Федерации продажи нефти и газа являются основными источниками, благодаря которым формируется бюджет страны. Поэтому целесообразно разрабатывать отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие именно транспортировку энергоносителей, чтобы регулировать спорные вопросы, возникающие как между хозяйствующими субъектами, так и между государствами.
Еще одна важная проблема, требующая разрешения, заключается в монополизации магистрального трубопровода компанией, государственное участие в которой составляет более 50%, тем самым создаются затруднения для частных компаний при транспортировке нефти или сжиженного природного газа, так как необходимо заранее согласовывать количество баррелей нефти, необходимых для транспортировки и заключить договор, условия которого, мягко сказать, не в пользу заказчика такой услуги. Как отмечал Д.Д. Логофет: «В связи с отсутствием каких-либо действующих нормативных актов, непосредственно посвященных договору транспортировки нефти по магистральному нефтепроводу, анализируются договоры транспорти-
ровки нефти по магистральному нефтепроводу, заключаемые на практике. За основу принят стандартный текст договора, использованного Транснефтью в 2001 г.» [1, с. 23].
Необходимо отметить, что в России появляются и частные нефтепроводы, но эти факты носят фрагментарный характер. На основании изложенного приходим к выводу, что основная нагрузка по транспортировке лежит на компании с преобладающим государственным участием, в России это ОАО «АК «Транснефть». Как указывает С.Л. Ситников: «Данные обстоятельства на практике экономических отношений обусловливают обращение сторон процесса транспортировки нефти и исследователей данного вопроса к типовому договору транспортировки нефти посредством системы магистральных нефтепроводов, предлагаемому ОАО «АК «Транснефть» как «хозяином положения». Данный договор в отдельных своих аспектах не отвечают ни правовым, ни экономическим реалиям» [2].
Рассмотрим существующие в данный момент нормы национального законодательства, которые уделяют внимание правовому регулированию отношений, возникающих в связи с транспортировкой нефти и газа. Отдельные нормы, регулирующие деятельность трубопроводного транспорта, содержатся в Гражданском кодексе РФ1, Федеральном законе РФ от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации»2 и Федеральном законе РФ от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа»3.
Концепция магистрального газопровода приведена в п. 2 правил подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и/или нефтепродуктопроводам и учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2009 г. № 10394, согласно которым под магистральным нефтепроводом понимается совокупность технологически взаимосвязанных объектов, обеспечивающих транспортировку нефти и нефтепродуктов, отвечающих требованиям законодательства Российской Федерации, от места приема до мест доставки или перевалки на другие виды транспорта. Аналогичное определение магистрального нефтепровода (только без привязки к транспортировке нефтепродуктов) содержится в правилах подключения объектов нефтедобычи к ма-
гистральным нефтепроводам на территории Российской Федерации и учета хозяйствующих субъектов, осуществляющих добычу нефти.
Концепция магистрального газопровода также дана на уровне строительного законодательства и нормативных актов; так, в СНиП 2.05.06-85 «Магистральные трубопроводы» указано, что эти нормы применяются при проектировании новых и реконструировании магистральных трубопроводов и патрубков, номинальным диаметром до 1400 мм включительно, с избыточным давлениям от 1,2 МПа до 10 МПа для транспортировки нефти, нефтепродуктов, природных нефтяных и искусственных углеводородных газов из районов их добычи (с нефтяных месторождений) или хранения до мест потребления (складов, оконечных станций, пунктов погрузки, распределительных пунктов, некоторых промышленных и сельскохозяйственных предприятий и портов).
Помимо линейной части трубопровода, магистральный трубопровод включает в себя его взаимосвязанные части, такие как: установка электромеханической защиты трубопровода от коррозии; линии и объекты технологической связи; средства телемеханики трубопроводов; линии электропередач для обслуживания трубопроводов и устройств электроснабжения и дистанционного управления, электрохимической защиты монтажных трубопроводов; противопожарные, противоэрозионные и защитные сооружения трубопроводов; резервуары для хранения и дегазации конденсата; земляные амбары для аварийного выпуска нефти, нефтепродуктов, конденсата и сниженного углеводорода; здания и сооружения линейной службы эксплуатации трубопроводов; стационарные автомобильные дороги и вертолетные
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 16 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
3 Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3293.
4 Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2009 г. № 1039 «О порядке подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам и учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации» (вместе с «Правилами подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам и учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации») // СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6569.
площадки, расположенные вдоль трассы трубопровода, и подъездные пути к ним; опознавательные и предупреждающие знаки расположения трубопроводов; головные и промежуточные насосные станции, резервуарные парки, пункты подогрева нефти и нефтепродуктов; указатели и предупреждающие знаки.
Трубопровод, предназначенный для перевозки газа или нефти, является сложным сооружением и относится к объектам недвижимости по прямому указанию закона, который квалифицирует трубопровод как единый имущественный комплекс5. Он может быть определен как единый недвижимый комплекс — совокупность зданий, сооружений и других вещей, объединенных единым целевым назначением, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейные объекты (железные дороги, линии электропередач, трубопроводов и др.), либо расположенные на одном земельном участке, — если в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрированное право собственности на всю совокупность этих объектов определено как единое недвижимое имущество. Правила для недвижимых вещей применяются и к отдельным комплексам недвижимости.
Право собственности на газопроводы и нефтепроводы может принадлежать как государству, так и частным лицам.
Российское законодательство предусматривает несколько конкретных требований к строительству нефте- и газопроводов.
Во-первых, необходимо подготовить проектную документацию на строительство линейного объекта (трубопровода). Для этого заинтересованное лицо должно представить проектировщику следующие документы:
♦ проект планировки территории и проект межевания земель;
♦ результаты инженерных изысканий;
♦ технические условия.
Проектная документация должна отвечать следующим конкретным требованиям.
Статья 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации6 устанавливает перечень особо опасных и технически сложных объектов, к которым относятся энергетические объекты, являющиеся опасными производственными объектами, где опасные вещества перевозятся в количествах, превышающих предельные значения согласно приложе-
ниям 1 и 2 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»7.
Согласно ч. 14 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация опасных производственных объектов должна содержать перечень мероприятий гражданской обороны, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и контртеррористических мероприятий. Соответственно, перед строительством трубопровода необходимо подготовить проектную документацию именно на этот участок.
Далее, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»8. 196 опасных производственных объектов подлежат регистрации в Государственном реестре опасных производственных объектов. Определение производственного объекта как опасного заключается в том, что магистральный трубопровод приводит к необходимости создания охранной зоны в соответствии со ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации. В связи с этим необходимо разработать и утвердить декларацию промышленной безопасности (ст. 14 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»). Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство или реконструкцию опасного производственного объекта, а также документации на техническое перевооружение, консервацию или ликвидацию опасного производственного объекта.
Во-вторых, после подготовки проектной документации, содержащей вышеуказанные требования, следует обратиться в государственный орган для получения разрешения на строительство трубопровода. Строительные работы можно начинать после
5 Градостроительный кодекс Российской Федерации (ч. I) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
6 Градостроительный кодекс Российской Федерации (ч. I) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
7 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
8 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
получения такого разрешения. Для получения разрешения на строительство необходимо представить в компетентный орган следующие документы:
а) правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута, а также решение об установлении публичного сервитута;
б) подробная информация о проекте планировки территории и проекте межевания земельного участка;
в) материалы, содержащиеся в проектной документации;
г) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства;
д) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции (если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации);
е) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации.
Строительство допускается на сформированном земельном участке; т.е. для того, чтобы получить земельный участок под строительство, необходимо сформировать земельный участок.
Чаще всего строительство трубопроводов осуществляется на землях, относящихся к категории земель для транспортного использования. Однако строительство можно вести и на других землях. Земельные участки, выделенные для строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов трубопроводного транспорта из других земель, не подлежат переводу в категории земельных перевозок и предоставляются на период строительства, реконструкции и капитального ремонта таких объектов.
Несмотря на то, что земельное законодательство ориентировано на строительство трубопроводов на земельных участках, вопрос о классификации трубопроводов как средства транспорта является спорным. Кроме того, суды склонны считать, что владельцы трубопроводов не должны рассматриваться в качестве транспортных организаций.
Что касается категоризации земельных участков, то Президиум Верховного Арбитражного Суда Рос-
сийской Федерации указал, что Земельный кодекс Российской Федерации не содержит исчерпывающего перечня транспортных организаций, и в случае применения соответствующих положений специальных законов, а именно для сравнения п. 5, 9 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности»9 и п. 7, 9, 13 ст. 2 Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического ком-плекса»10 можно сделать вывод, что собственниками трубопроводов выступают организации топливно-энергетического комплекса, а не транспортные организации. Поэтому на землю, на которой есть трубопроводы, не применяется подп. 7 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации11, и не могут быть установлены никакие ограничения в пользовании. Суд также указал, что из положений ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации не следует, что собственник любого объекта трубопроводного транспорта должен считаться транспортной организацией.
Соответственно, земельные участки, расположенные под трубопроводами, не имеют статуса земель ограниченного пользования.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации»12 отношения по оказанию газотранспортных услуг возникают между газотранспортной организацией, поставщиком — газоснабжающей организацией (под которой понимается собственник газа или его уполномоченное лицо, поставляющее газ потребителям по договорам) — и потребителем газа (лицом, приобретающим газ для собственных бытовых нужд, а также для собственных производственных или иных хозяйственных нужд).
На уровне настоящего Федерального закона процесс транспортировки газа называется — оказанием услуг по транспортировке газа по трубопроводам (ст. 21 Закона «О газоснабжении»), а договором, формализующим этот процесс, является соглашение
9 Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
10 Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.
11 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 27 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
12 Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
об оказании услуг по транспортировке газа (ст. 25 Закона «О газоснабжении»).
Федеральным законом «О естественных монопо-лиях»13 предусмотрено, что потребителю не может быть отказано в заключении договора на оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам с физической возможностью их оказания, а Президиум Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в заключении договора на оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам может быть отказано физическому или юридическому лицу, не являющемуся потребителем газа, посредством Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Эти два положения противоречат друг другу. В настоящее время судебная практика изменилась. Суды единогласно квалифицируют этот договор как публичный, это означает, что он должен быть заключен владельцем трубопровода.
В силу подп. 1 п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 8 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», ч. 1 ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, договор на оказание услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам является государственным контрактом. Причем в силу п. 5 ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, правительство Российской Федерации может издавать обязательные для исполнения правила заключения государственного контракта. Случаи, предусмотренные законом и разрешающие правительству Российской Федерации регулировать заключение договора об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по трубопроводам, регулируются подп. 6 и 8, п. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции»14. В рамках этих полномочий правительством Российской Федерации были изданы Правила обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации15. Настоящие Правила устанавливают особый порядок заключения договора по сравнению с общим, который установлен в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Процесс заключения соглашения с трубопроводной организацией о транспортировке нефти состоит в следующем. Для заключения договора с трубопро-
водной организацией до 15 августа года, предшествующего году транспортировки, заявитель представляет в трубопроводную организацию, в письменной форме, заявку на получение услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам.
Трубопроводная организация рассматривает поступившие заявки, принимает по ним решения и направляет заявителям уведомление о принятых решениях до 20 ноября года, предшествующего году транспортировки.
При отсутствии возможности удовлетворения заявки в полном объеме из-за недостаточной пропускной способности магистрального трубопровода, позволяющей транспортировать заявленное количество нефти (нефтепродуктов) через указанные пункты отправления и назначения, трубопроводная организация может принять решение об удовлетворении заявки частично.
Данные правила обеспечения недискриминационного доступа распространяются на все субъекты естественной монополии, оказывающие услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам.
Все газопроводы в стране образуют единую систему газоснабжения. Единая система газоснабжения — это имущественный, производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставки газа, и находящийся в собственности организации, созданной в соответствии с гражданским законодательством. Правовая форма и порядок получения объектов указанного комплекса в собственность в процессе приватизации
13 Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
14 Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
15 Постановление Правительства РФ от 29 марта 2011 г. № 218 (ред. от 16 августа 2014 г.) «Об обеспечении недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1943.
или создания, или приобретения их на иных основаниях предусмотрены законодательством Российской Федерации.
Единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в Российской Федерации, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Стороны договорных отношений в данной отрасли не имеют абсолютной свободы в согласовании условий, а также в ценообразовании.
Например, в отношении контрактов на транспортировку нефти на законодательном уровне предусмотрены условия, которые должны быть согласованы сторонами. Без согласования настоящих условий договор будет считаться незаключенным и не повлечет за собой юридических последствий.
Услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) предоставляются оператором на основании договора оказания услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам (далее — договор), заключенного оператором и потребителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и содержащего следующие существенные условия:
♦ порядок приема, транспортировки и доставки нефти (нефтепродуктов);
♦ количество и качество нефти (нефтепродуктов), подлежащих транспортировке;
♦ пункты отправления и назначения;
♦ порядок оплаты потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов);
♦ права и обязанности сторон договора;
♦ процедура разрешения споров;
♦ форс-мажорные обстоятельства;
♦ ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора;
♦ порядок корректировки количества и качества нефти (нефтепродуктов), подлежащих транспортировке, дат начала и прекращения поставок нефти (нефтепродуктов), пунктов отправления и назначения, а также порядок осуществления контроля за состоянием и использованием узлов учета нефти (нефтепродуктов).
В части передачи газа федеральными органами исполнительной власти установлены обязательные
принципы ценообразования на газ и тарифы на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, а также порядок возмещения убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии с льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что сформировалась необходимость урегулировать на законодательном уровне отношения в сфере магистрального трубопроводного транспорта, а именно договорные отношения по транспортировке нефти, газа и нефтепродуктов. Однако, в последнее время учеными высказывается мнение о том, что необходимо выделить отдельную отрасль — «трубопроводное право». С этим нельзя согласиться в полной мере, так как нормами гражданского и административного права урегулированы хоть и не все, но часть вопросов, возникающих при проектировании, строительстве, эксплуатации и ликвидации объектов трубопроводного транспорта, например, вопросы договорного оформления отношений по транспортировке нефти; существует договор строительного подряда, поставки товаров, урегулированы вопросы доступа к трубопроводам и их использования, вопросы лицензирования и получения необходимых разрешений в области строительства нефтепроводов и др.
Литература
1. Логофет Д. Д. Договор транспортировки нефти по магистральному нефтепроводу // Право и экономика. 2003. № 4. С 22-27.
2. Ситников С.Л. Гражданско-правовое регулирование транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов: актуальные проблемы: Учебник / Под ред. С.Л. Ситников. М.: Юстицинформ, 2012.
References
1. Logofet D.D. Dogovor transportirovki nefti po magistral'nomu nefteprovodu // Pravo i ekonomika. 2003. № 4. S 22-27.
2. Sitnikov S.L. Grazhdansko-pravovoye reguliro-vaniye transportirovki nefti posredstvom sistemy nefte-provodov: aktual'nyye problemy: Uchebnik / Pod red. S.L. Sitnikov. M.: Yustitsinform, 2012.
